臺北高等行政法院判決高等行政訴訟庭第二庭113年度簡上字第61號上 訴 人 陳儀玲被 上訴 人 花蓮縣政府代 表 人 徐榛蔚訴訟代理人 許正次 律師
鄭道樞 律師上列當事人間農業天然災害救助辦法事件，上訴人對於中華民國113年4月9日本院地方行政訴訟庭112年度簡字第249號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件經過：上訴人於坐落花蓮壽豐鄉豐南段810、815、832地號土地及大坪段127、128、610-1地號土地（下稱系爭土地）種植紅豆，「111年5月中旬霪雨」過後，上訴人以其所種植之紅豆受有損害，向花蓮縣壽豐鄉公所（下稱壽豐鄉公所）申請農業天然災害現金救助，經該公所派員實地勘查，發現系爭土地田區之紅豆葉色濃綠，豆莢未見顯著發霉、泛黃、落莢及發芽之情形，認定受災損失率未達20％，未符合救助標準後，檢送該鄉111年5月中旬霪雨農業天然災害現金救助作物及類別總表報被上訴人審核，並經被上訴人以111年7月8日府農政字第1110137432B函復壽豐鄉公所表示辦理抽查完竣，抽查結果符合規定，並請壽豐鄉公所依108年6月4日修正發布農產業天然災害救助作業要點（下稱行為時作業要點）第5點第3款第10目及第7點第2款第2目規定辦理。壽豐鄉公所爰依規定通知上訴人未符救助標準，倘有不服，請於111年7月19日前向該公所申請復查。嗣上訴人申請復查，壽豐鄉公所據上訴人之配偶陳稱：「現地皆已採收完畢，並於採後處理工廠中分堆放置，希望勘災相關單位可至工廠中重新勘查」等語，而仍維持原核定結果，並報請被上訴人核定，經被上訴人以111年8月1日府農政字第1110152972號函（下稱原處分）表示同意核備，並請壽豐鄉公所轉知上訴人不予救助系爭土地申請現金救助之之核定結果。上訴人不服，循序提起行政訴訟，經本院地方行政訴訟庭（下稱原審）以112年度簡字第249號判決（下稱原判決）駁回其訴，上訴人仍不服，提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張及訴之聲明、被上訴人於原審之答辯及聲明、原判決認定之事實及理由，均引用原判決所載。
三、上訴意旨略以：
㈠、本件改制前行政院農業委員會（下稱農委會，現改制為農業部）訴願決定書並非單一之行政處分，係分別對應上訴人對各別函文為訴願，農委會訴願決定書係對應各別函文，分別作成多個行政處分。訴願決定書除原處分為實體駁回之訴願決定外，其餘3份函文僅為行政機關內部職務上表示，並未對外發生法律效果，亦非行政處分，訴願決定作成不受理之處分，倘該3份函文均為觀念通知，則訴願機關之訴願決定書代理被上訴人對上訴人發生具體公法上法律效果而為之行政處分，產生實體法上之法律關係，則處分機關應為農委會，而非被上訴人，有行政訴訟法第37條、第41條、第42條第1項之必要共同訴訟之適用。對於農委會及被上訴人一造間訴訟標的之法律關係具有同一性，須合一確定，原審未裁定命農委會參加訴訟，訴訟程序有欠缺，原判決有判決不適用法規之違誤。
㈡、農業天然災害救助辦法（下稱救助辦法）、行為時作業要點並無訂定認定天然災害致發生農業損害之勘查方法，倘申請與復查之勘驗方法均為以等比例抽樣，是否有違等者等之，不等者不等之憲法上平等原則。
㈢、復查之勘驗制度於法令中無明文，係訂定於行為時作業要點中，是否有逾越母法所無之限制，違反憲法之平等原則及法律授權原則。原審未詳加審認，逕認符合法律授權範圍，判決不備理由，當然違背法令。
㈣、上訴人確實發生遲延性天然災害，壽豐鄉公所何以逕認採收後即無從判斷是否天然災害致作物受損。被上訴人認定壽豐鄉公所之勘驗復查行為無違誤，逕依錯誤之證據，判斷上訴人不符合救助辧法之申請要件，係判斷出於不正確之事實或錯誤資訊、違反一般公認之價值判斷標準。原審於上訴人之事證恝置不論，逕認被上訴人就此享有判斷餘地，未詳加究予審認，構成判決理由不備之違誤等語。
四、經核原判決駁回上訴人於原審之訴，並無違誤。茲就上訴理由，補充論斷如下：
㈠、按行政訴訟法第41條規定：「訴訟標的對於第三人及當事人一造必須合一確定者，行政法院應以裁定命該第三人參加訴訟。」行政訴訟法第41條規定之適用，應限於固有必要共同訴訟之情形，即依法律之規定必須數人一同起訴或數人一同被訴，當事人之適格始無欠缺之情形。若數人在法律上各有獨立實施訴訟之權能，而其中一人起訴或一人被訴時，所受之本案判決依法律之規定對於他人亦有效力者，如該他人為共同訴訟人，則為類似必要共同訴訟之情形，即無須由行政法院依職權裁定命該他人參加訴訟（最高行政法院94年度判字第432號判決意旨參照）。所謂訴訟標的對於數人必須合一確定，係指為訴訟標的之法律關係為數人所共有，不能分割，其訴訟之實施必須由全體成員共同參與始為合法，法院也必須對全體成員為相同之判決者而言。故行政處分之內容如係命數人為相同或同一行為，且該行為義務關連共同、不能分割或一旦分割即無法實現行政處分之目的者，其撤銷訴訟標的對於全體行政處分之相對人即屬必須合一確定（最高行政法院101年度裁字第2052號裁定意旨參照）。查被上訴人就上訴人關於農業天然災害現金救助金之申請案，以原處分作成不予救助系爭土地申請現金救助之決定，上訴人不服原處分及被上訴人110年11月29日府農政字第1100243184號函、111年7月8日府農政字第1110137432B函、111年8月8日府農政字第1110158744B號函，提起訴願，經農委會112年3月10日農訴字第1110725791號訴願決定書就原處分關於上訴人核定結果部分訴願駁回，其餘部分訴願不受理，上訴人仍不服，提起行政訴訟，訴請：⑴訴願決定及原處分不利於上訴人部分。⒉上開不利部分，被上訴人就上訴人111年6月13日關於農業天然災害現金救助金之申請，應作成核付上訴人農業天然災害現金救助金新臺幣3萬5,476元之行政處分等情，為原審依法確定之事實，並有訴願決定書（臺灣花蓮地方法院112年度簡字第10號〔下稱簡字第10號〕卷一第26至37頁）、原審112年12月12日言詞辯論筆錄（原審卷二第141頁）在卷可佐。是以，被上訴人就上訴人關於農業天然災害現金救助金之申請案，以原處分作成不予救助系爭土地申請現金救助之決定，上訴人不服，提起訴願，經農委會訴願決定駁回，上訴人訴請被上訴人作成核付上訴人農業天然災害現金救助金，準此，原處分所產生規制效力之事項係被上訴人駁回上訴人申請系爭土地現金救助，原處分係被上訴人作成，農委會並非作成原處分之機關，而係訴願機關，原處分並非被上訴人與農委會共同作成，且本件並無依法律之規定必須由被上訴人與農委會一同被訴，當事人之適格始無欠缺之情形，上訴人提起訴訟之標的對於被上訴人與農委會即非屬必須合一確定，法院自無命農委會參加訴訟之必要。是上訴人主張訴訟標的法律關係就農委會及被上訴人間須合一確定，原審未裁定命農委會參加訴訟，訴訟程序有欠缺，原判決有判決不適用法規之違誤云云，無足可採。
㈡、按何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許（司法院釋字第443號解釋理由書參照）。次按農業發展條例（下稱農發條例）第60條第1項、第2項規定：「（第1項）農業生產因天然災害受損，政府得辦理現金救助、補助或低利貸款，並依法減免田賦，以協助農民迅速恢復生產。（第2項）前項現金救助、補助或低利貸款辦法，由中央主管機關定之。」復按111年3月14日修正發布救助辦法（下稱行為時救助辦法）係基於農發條例第60條第2項規定授權訂定，行為時救助辦法第12條規定：「（第1項）農業天然災害現金救助除第十二條之二規定情形外，其作業程序及辦理期限如下：一、農民應於中央主管機關公告救助地區之翌日起十日內填具申請表，向受災地鄉（鎮、市、區）公所提出申請，必要時得邀請當地農會、漁會協助，逾期不予受理。二、各鄉（鎮、市、區）公所應於中央主管機關公告救助地區之翌日起三十日內完成勘查，並填具救助統計表層報直轄市或縣（市）主管機關，勘查得以科學技術輔助之。三、農民申請救助項目之災損程度符合中央主管機關公告災損天氣參數者，鄉（鎮、市、區）公所應依下列規定辦理：㈠查證具有種植或養殖客觀證明文件者，得免勘查，逕填具救助統計表層報直轄市或縣（市）主管機關。㈡無前目文件者，應抽樣勘查百分之二十以上之申請案件，確認無第十二條之一第一項情形後，填具救助統計表層報直轄市或縣（市）主管機關。四、直轄市或縣（市）主管機關應於收受鄉（鎮、市、區）公所救助統計表之翌日起七日內完成轄區鄉（鎮、市、區）公所申請案件之抽查，並將救助統計表及抽查紀錄表報請中央主管機關辦理；其抽查，以二次為限。五、中央主管機關應於收受直轄市或縣（市）主管機關救助統計表及抽查紀錄表之翌日起七日內完成審核，並依最後抽查結果，將符合救助條件者之救助款逕撥直轄市、縣（市）主管機關或鄉（鎮、市、區）公所，由鄉（鎮、市、區）公所或設有信用部之農會、漁會或承受農會、漁會信用部之金融機構發放。（第2項）主管機關所屬各試驗改良場所，應配合辦理前項損害鑑定及抽查工作。」第12條之1第1項第3款規定：「農民申請農業天然災害現金救助，有下列情形之一者，經主管機關或鄉（鎮、市、區）公所查證屬實，當次農業損失不予救助；已撥付救助款者，應以書面命農民限期返還，屆期未返還者，依法移送行政執行：三、申報項目損失率未達百分之二十。」經核上開行為時救助辦法之規定，與農發條例第1條所揭示立法意旨相符，未逾越農發條例之授權範圍，且未增加農發條例所無對人民自由或權利之限制，自有法之拘束力。再按行為時作業要點第1點規定：「行政院農業委員會（以下簡稱本會）為執行農業天然災害救助辦法（以下簡稱本辦法）所定農產業天然災害現金救助及低利貸款事項，協助受損農產業迅速復耕復建，特訂定本要點。」第5點第2款第1目、第2目、第4目、第3款第1目、第2目、第10目規定：「五、現金救助作業程序之規定如下：㈡基層公所實地勘查作業：⒈農民申請救助項目符合本會公告現金救助項目，且經基層公所派員實地勘查認定損失率達百分之二十以上者，始符合現金救助條件。⒉基層公所應動員人力辦理農產業災情實地勘查認定，並對已屆採收期作物及需即時復耕作物等優先實施勘查，並就上開田區之災損情形，以攝影、照相或數位化工具先行影像存證，另得以科技工具輔助勘查，作為後續核予救助金之佐證資料；其於本會公告現金救助前，得比照辦理影像存證。所拍影像應含損害程度之遠拍及近拍照各一張，並可識別其拍攝日期、田區坐落地段及地號等資訊。……⒋基層公所不得以農民自行拍照、切結或由他人代為切結方式取代實地勘查。但農民自行拍攝當次災害損失照片包含拍攝日期、相鄰田區、可識別田區位置之背景及衛星定位資訊，並自行標示田區坐落地段（地號），且於公告受理期間內送基層公所備查者，得作為參考佐證資料。……㈢直轄市、縣（市）政府抽查作業：⒈直轄市、縣（市）政府視轄內基層公所勘查進度排定抽查日期及人員，並邀集本會當地農業試驗改良場所及農糧署當地分署組成抽查小組辦理抽查。⒉抽查作業以救助系統隨機抽選為原則，並得視情形以申報之書面文件進行抽選；抽選比率按基層公所申請案件（包含符合及不符合現金救助條件）總數，依下列規定以無條件捨去法取整數辦理抽選；……⒑申請案經基層公所認定未符合現金救助條件且完成抽查者，直轄市、縣（市）政府應請基層公所轉知農民，如有異議，應於接獲通知日起七日內向該公所申請復查，並以一次為限。」第7點第2款規定：「七、其他注意事項規定如下：……㈡基層公所及直轄市、縣（市）政府就農民依第五點第三款第十目申請復查案件，依下列方式辦理：⒈申請復查戶數達申請總戶數百分之十以上且申請復查土地總面積達三十公頃以上者，基層公所應報請直轄市、縣（市）政府組成抽查小組就當批次申請復查案件依第五點第三款第二目所定比率再予抽查，如仍有爭議，得視品項需求，商請本會其他試驗改良場所協助再次辦理抽查。⒉基層公所應於申請復查截止日起七日內將所有復查案件認定結果報請直轄市、縣（市）政府核定，直轄市、縣（市）政府並將核定結果以書面通知基層公所，由基層公所以通知書（附件五）轉知申請農民。」經核該作業要點之規定，係主管機關為執行農發條例、行為時救助辦法所定農產業天然災害現金救助事項，協助受損農產業迅速復耕復建，就有關農業天然災害現金救助之作業程序、辦理期限、農業損失救助標準、抽查作業、復查辦理方式等細節性、技術性事項加以具體明確規定，符合前開農發條例、行為時救助辦法規定之意旨，未逾越該條例、辦法之文義可能之範圍，並未對人民自由或權利之行使，增加農發條例或行為時救助辦法所無之限制，自得予以適用。上訴意旨主張復查之勘驗制度訂定於行為時作業要點逾越母法所無之限制，違反法律保留原則云云，尚非可採。
㈢、按行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇，行政程序法第6條定有明文，此即行政法上之平等原則。憲法之平等原則要求行政機關對於事物本質上相同之事件作相同處理。行為時作業要點關於復查辦理方式係就細節性、技術性事項加以具體明確規定，並無違反法律保留原則，得予以適用，已如前述，是被上訴人依行為時作業要點第7點第2款規定，就申請復查案件，依行為時作業要點第5點第3款第2目所定比率再予抽查而為復查程序，難謂有何違誤。且前揭規定係對於申請復查對象一體適用相同抽查方法，核無就本質上相同之規範對象作不同之處理或有差別待遇，並無違反平等原則。是上訴意旨主張復查辦理方式與申請勘驗同以等比例抽樣辦理，有違平等原則云云，無足採憑。
㈣、原判決已敘明：就上訴人申請農業天然災害現金救助，原處分認損失率未達20％，壽豐鄉公所人員為實地勘查之勘查流程、勘查方式等節，業據證人陳冠秀於原審言詞辯論時證稱：「（就本件是否有邀集東區農糧署及花蓮農改場進行抽查？）有。在公所進行初堪完畢會發文通知花蓮縣政府，由花蓮縣政府邀集告訴單位組成勘災小組進行抽查，本案件抽查都有達到合格90％以上。」、「（原告［即上訴人，下同］提出復查申請後，公所有無到現場復查？）當初在受理災害時，有詳閱災害手冊，手冊要點沒有要求復查時一定要到現地勘查，因此本所採農戶要求才會到現地，受理紅豆復查時，原告已經向本所表明現地皆已收穫，並將所有紅豆放置採後處理廠。希望勘災小組到現場確認災損，本所在詢問上級單位相關規定後，依規定是採收後無法到採後處理廠進行災損判斷，因此，本所僅依當初拍得照片、文書進行再審，本案仍決定維持原判。」等語明確（見原審卷二第265頁）。被上訴人認系爭土地經實地勘查結果，紅豆葉色濃綠，豆莢未見顯著發霉、泛黃、落莢及發芽情況，故認定損失率達未20％，參酌前開「農作物天然災害損害率客觀指標」所載係以「葉片黃化萎凋」、「葉片破裂或莖稈折斷倒伏」、「豆莢不充實、劣化、發芽或腐爛」等為認定損失率之標準，是堪認本件實地勘查小組人員係基於專業且客觀、合理之方式為實地勘查，且就災損情形，輔以照相為影像存證，符合行為時作業要點第5點第2款第2目之程序規定。被上訴人係基於農產業相關所為之專業判斷，並說明其判斷係就紅豆之葉片、莖稈、豆莢等作物部位之外觀受損情狀而為判斷，有客觀之依據，具有專業判斷性質，復無「恣意濫用」及「其他違法情事」之情，原審對此專業判斷之審查，原則上即予以尊重。上訴人雖又主張：被上訴人於上訴人申請復查後，未重新到場實地勘查災損情形，又無其他現場照片、影像可供參佐，被上訴人做成之行政處分，恐有嚴重行政瑕疵云云，然按【「救助辦法」之立法意旨在協助農業生產因天然災害受損之復耕復建，俾迅速恢復生產。上開辦法之救助對象係指取得土地合法經營權之現耕農民，其農地上之作物直接受到天然災害侵襲，且損失率經勘查認定達20％以上者。至於購貯農產品或已完成收穫之農產品因排水設施不當導致淹水，不服上開救助辦法之救助規定，建請確認受災任歸屬後由權責單位辦理。】此有農委會97年10⺝30日農輔字第0970160492號函在卷可參（見訴願卷二第74頁）此函釋內容係在闡釋救助辦法之救助目的，符合農發條例第60條第1項規定「農業生產因天然災害受損」及「以協助農民迅速恢復生產」之立法意旨，原審自得予以援用，先予敘明。查上訴人於111年7月14日至壽豐鄉公所申請復查，上訴人之配偶陳述：「申覆現地皆已採收完畢，並於採後處理工廠中分堆放置，希望勘災相關單位可至工廠中重新勘查。」等語，此有壽豐鄉公所111年11月3日壽鄉農字第1110019698號函可佐（見簡字第10號卷一第101至102頁）可佐，上訴人申請復查耕地之作物既已採收完畢，現實上即無至實地重新勘查之可能；而行為時救助辦法之立法意旨，在於農業生產因天然災害受損，協助農民迅速恢復生產，實地勘查之目的，則係藉由至現場實地勘查以瞭解農業之受損情況，認定損失率若干，至於已經採收之作物，採收之作物狀況、數量、品質等，與採收之過程與保存放置之環境、條件有關，無從單由經採收之農產，判斷農業生產是否係因天然災害受損、損失率為何。是被上訴人以至實地為勘查之照片重行認定，程序上並無瑕疵。綜上，被上訴人依壽豐鄉公所實地勘查之結果，以上訴人就系爭土地上所種植之紅豆申請農業天然災害現金救助，認定損失率未達20％，據以作成同意核備之結果，認事用法並無違誤等語綦詳（原判決第11至13頁）。原判決已就被上訴人經實地勘查小組人員實地勘查系爭土地之結果，符合前開行為時作業要點之程序規定，其依客觀之依據，基於農產業相關所為之專業判斷，認定損失率未達20％，復無恣意濫用或其他違法情事；被上訴人以實地勘查之照片重行認定，復查程序並無瑕疵之認定詳述理由，並就上訴人之主張何以不足採信，詳為指駁，核與卷內證據相符，難認原審取捨證據及認定事實之職權行使有何違反證據法則、經驗法則或論理法則之處及原判決有何不備理由之情形。是上訴意旨主張被上訴人有未依經驗法則，作出判斷出於不正確之事實或錯誤資訊、違反一般公認之價值判斷標準，原審未詳加究予審認，有判決理由不備之違誤云云，尚非可採。
㈤、綜上所述，原判決已說明其認定事實之依據及得心證之理由，對上訴人在原審之主張如何不足採之論證取捨等事項，亦已為論斷，對於本件應適用之法律所持見解，核無違誤，且無判決適用法規不當、不適用法規及判決理由不備之情形。上訴人執持前詞指摘原判決違誤，核屬對原判決證據取捨及事實認定與其所希冀者不同，及其對於法律上之歧異見解，要難謂為原判決有違背法令之情形。上訴論旨，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
五、綜上所述，上訴人之主張尚無可採，原判決將訴願決定及原處分均予維持，而駁回上訴人在原審之訴，核無違誤。上訴論旨，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第263條之5、第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 114 年 11 月 28 日
審判長法 官 蘇嫊娟
法 官 魏式瑜法 官 林季緯上為正本係照原本作成。
不得上訴。
中 華 民 國 114 年 11 月 28 日
書記官 王月伶