臺北高等行政法院判決高等行政訴訟庭第三庭113年度簡上字第78號上 訴 人 花蓮縣政府代 表 人 徐榛蔚（縣長）被 上訴 人 蔡婷羽上列當事人間水土保持法事件，上訴人不服本院地方行政訴訟庭中華民國113年5月17日113年度巡簡字第6號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
第二審訴訟費用由上訴人負擔。
事實及理由
一、事實概要：坐落○○縣○○鄉○○段（下稱系爭地段）1118地號（下稱系爭1118地號）土地之土地所有權人為中華民國，管理機關為原住民族委員會；毗鄰之系爭地段1095地號土地（下稱系爭1095地號土地）係被上訴人之女陳○穎所有，上開2筆土地均為山坡地。被上訴人未擬具水土保持計畫送上訴人核定，擅自於系爭1118地號土地使用開挖機清除地被等作業，地表及邊坡均因開挖而呈現裸露，整地面積約505平方公尺。經花蓮縣秀林鄉公所（下稱秀林鄉公所）查報，並經上訴人於111年10月24日派員至系爭1118地號土地會勘，認被上訴人違反水土保持法(下稱水保法)第12條第1項第1款規定，依同法第23條第2項、第33條第1項第2款及花蓮縣政府違反水土保持法案件罰鍰裁罰基準附表(下稱裁罰基準表)第2點規定，以原處分裁處被上訴人(新台幣，下同)6萬元罰鍰，並令其停工。被上訴人不服，提起訴願，遭行政院農業委員會（現改制為農業部）於112年5月12日農訴字第0000000000號訴願決定駁回，被上訴人提起行政訴訟，經本院地方行政訴訟庭(下稱原審)113年度巡簡字第6號判決(下稱原判決)撤銷訴願決定及原處分。上訴人不服原判決，遂提起本件上訴。
二、本件上訴人上訴意旨略以：㈠原判決以公、私有土地非法使用人擅自墾殖或開發行為，本
質上含有竊佔之性質，難期行為人仍依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護，立法者乃將處罰強度提升至刑罰；故解釋上水保法第4條所稱之土地經營人及使用人，僅限於合法經營、使用土地之人，不及於非法經營、使用土地之人。本件中被上訴人明知系爭1118地號土地為國有原保地，其未經管理機關同意，擅自雇工開挖整地面積達505平方公尺，乃系爭1118地號土地之非法使用人，自非水保法第4條所稱水保義務人，不符水保法所定義，亦非水保法第33條第1項第1款之處罰對象，上訴人於不符水保法第33條第1項第1款所定裁罰要件之情況下，據以原處分裁罰被上訴人，適用法令即有錯誤。
㈡原審有訴外裁判之違法：上訴人認被上訴人為系爭1118地號
土地使用人，乃水保義務人，其在系爭1118地號土地屬山坡地範圍從事修築農路，未先擬具水保計畫送主管機關核定，以原處分裁處被上訴人罰鍰，原審未論及原處分是否適法（應屬是否適用）裁罰基準表第2點規定，自有訴外裁判之違法。被上訴人主觀認為有權使用，原審仍認被上訴人為系爭1118地號土地非法經營使用人難其擬具水保計畫送請主管機關核定；遑論非水保義務人有認定事實不依證據之違法：
兩造不爭執花蓮縣秀林鄉公所於111年10月16日秀鄉建字第0000000000號函(下稱111年10月16日函)同意陳○穎將原坐落於陳○穎所有之系爭1115地號土地上，由秀林鄉公所管養之既有農路移至系爭1118地號土地，可知陳○穎係系爭1118地號土地合法使用人。被上訴人為陳○穎之母，依其歷來之主張可知，被上訴人係為陳○穎處理系爭1118地號土地整坡設路事務，應係獲陳○穎授意所為，評價上被上訴人亦為系爭1118地號土地合法使用人，自屬水保法第4條所稱水保義務人，其在系爭1118地號土地從事整坡設路行為前未曾擬具水保計畫送核，既為兩造所不爭執之事實，已違反水保法第12條第1項規定，上訴人依據同法第33條第1項第2款規定做成原處分並無不當。並聲明廢棄原判決、被上訴人在第一審之訴駁回。
三、被上訴人則以：系爭1118地號土地為原民會委託秀林鄉公所管理之公共造產之土地，秀林鄉公所乃為法令規定具權限之水土保持義務人，亦為簡易水土保持計畫申報人，因此被上訴人向秀林鄉公所陳情移置農路，並經111年10月16日函同意。惟被上訴人無法僅憑上函申報簡易水土保持計畫而成為水保法第4條之合法水保義務人因此未申請簡易水土保持計畫。否則既已於系爭1095土地整地時已申請簡易水土保持計畫在案，於系爭1118地號土地移置農路時豈有不申報之理。111年10月16日函同意移設之道路，因約有150平方公尺設於系爭1095地號土地上作為道路提供秀林鄉佳民村全體村民使用，又為全村簡易自來水管線須架設通過之路段，造成土地所有權人之損害。又被上訴人開挖整地時是經秀林鄉公所同意，現秀林鄉公所又依公共工程設計發包舖設道路供村民共同使用，故被上訴人並非係爭1118地號土地之使用人，即非水保法第4條規定之使用人，不應受水保法第12條第1項之管制，自不得依第33條第1項第2款處罰之，原處分依水保法第12條第1項第1款、第23條第2項、第33條第1項第2款為處分，自有違誤。原判決撤銷訴願決定及原處分，自屬正確。並聲明上訴駁回。
四、本院之判斷：㈠本件爭點在。
①被上訴人是針對有無使用系爭土地之事實有爭執，主張系
爭1118地號土地為原民會委託秀林鄉公所管理之公共造產之土地，因此被上訴人向秀林鄉公所陳情移置農路，並經111年10月16日函同意移設道路，被上訴人開挖整地時是經秀林鄉公所同意，現秀林鄉公所又依公共工程設計發包舖設道路供村民共同使用，故事實上被上訴人並非係爭1118地號土地之使用人，故原處分之認定有誤，原判決予以撤銷為正確。
②上訴人則稱，被上訴人未擬具水土保持計畫送上訴人核定
，擅自於系爭1118地號土地使用開挖機清除地被等作業，開挖裸露面積約505平方公尺。秀林鄉公所查報，並經會勘，認被上訴人之行為違反水保法第12條第1項第1款、第23條第2項、第33條第1項第2款而為原處分，自屬有據。
③然原判決以土地非法使用人擅自墾殖或開發行為，本質上
含有竊佔之性質，難期行為人仍依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護，立法者乃將處罰強度提升至刑罰；故解釋上水保法第4條所稱之土地經營人及使用人，僅限於合法經營、使用土地之人，不及於非法經營、使用土地之人。本件被上訴人明知系爭1118地號土地為國有原保地，其未經管理機關同意，擅自雇工開挖整地面積達505平方公尺，乃系爭1118地號土地之非法使用人，自非水保法第4條所稱水保義務人，亦非水保法第33條第1項第1款之處罰對象；故撤銷原處分。
④上訴人就地方行政訴訟庭之簡易訴訟事件，上訴到高等行
政訴訟庭(即本院，指審判作業之合議庭組織)為法律審，是以原審法院(即地方行政訴訟庭)所認定之事實為基礎。
因此，本件爭執之釐清，即使證明被上訴人系爭1118地號土地之非法使用人，而水保法第4條所稱之土地經營人及使用人，不及於非法經營、使用土地之人。其重心仍在非法使用人，是否即非水保法第4條所稱水保義務人，是否亦非水保法第33條第1項第1款之處罰對象，所涉之法律上爭議。㈡相關法規。
①水保法【第4條】規定：「公、私有土地之經營或使用，依
本法應實施水土保持處理與維護者，該土地之經營人、使用人或所有人，為本法所稱之水土保持義務人。」【第8條】規定：「(第1項)下列地區之治理或經營、使用行為，應經調查規劃，依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護：一、集水區之治理。二、農、林、漁、牧地之開發利用。三、探礦、採礦、鑿井、採取土石或設置有關附屬設施。四、修建鐵路、公路、其他道路或溝渠等。五、於山坡地或森林區內開發建築用地，或設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地。六、防止海岸、湖泊及水庫沿岸或水道兩岸之侵蝕或崩塌。七、沙漠、沙灘、沙丘地或風衝地帶之防風定砂及災害防護。八、都市計畫範圍內保護區之治理。九、其他因土地開發利用，為維護水土資源及其品質，或防治災害需實施之水土保持處理與維護。(第2項)前項水土保持技術規範，由中央主管機關公告之。」【第12條第1項】規定：「水土保持義務人於山坡地或森林區內從事下列行為，應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，如屬依法應進行環境影響評估者，並應檢附環境影響評估審查結果一併送核：一、從事農、林、漁、牧地之開發利用所需之修築農路或整坡作業。二、探礦、採礦、鑿井、採取土石或設置有關附屬設施。三、修建鐵路、公路、其他道路或溝渠等。四、開發建築用地、設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地。」【第23條】規定：「(第1項)未依第12條至第14條規定之一所核定之水土保持計畫實施水土保持之處理與維護者，除依第33條規定按次分別處罰外，由主管機關會同目的事業主管機關通知水土保持義務人限期改正；屆期不改正或實施仍不合水土保持技術規範者，應令其停工、強制拆除或撤銷其許可，已完工部分並得停止使用。(第2項)未依第12條至第14條規定之一擬具水土保持計畫送主管機關核定而擅自開發者，除依第33條規定按次分別處罰外，主管機關應令其停工，得沒入其設施及所使用之機具，強制拆除及清除其工作物，所需費用，由經營人、使用人或所有人負擔，並自第一次處罰之日起兩年內，暫停該地之開發申請。……。」【第33條】規定：「(第1項)有下列情形之一者，處新台幣6萬元以上30萬元以下罰鍰：一、違反第8條第1項規定未依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護，……。二、違反第12條至第14條規定之一，未先擬具水土保持計畫或未依核定計畫實施水土保持之處理與維護者，或違反第23條規定，未在規定期限內改正或實施仍不合水土保持技術規範者。(第2項)前項各款情形之一，經繼續限期改正而不改正者或實施仍不合水土保持技術規範者，按次分別處罰，至改正為止，並令其停工，得沒入其設施及所使用之機具，強制拆除及清除其工作物，所需費用，由經營人、使用人或所有人負擔。(第3項)第1項第2款情形，致生水土流失或毀損水土保持之處理與維護設施者，處6月以上5年以下有期徒刑，得併科新臺幣60萬元以下罰金……。」②【上開規範之理解】。
由上可知，水土保持法就開發利用行為是否需擬具水土保持計畫送審核，分別於該法第8條與第12條至第14條設有不同規範，並就違反上開規定或未限期改正者於同法第33條第1項分別以第1款及第2款規定處罰之。
因此，所從事者若為水土保持法第8條之開發利用行為，依法僅有「應經調查規劃，依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護」之義務，而無擬具水土保持計畫送主管機關核定之義務，主管機關自不得責令當事人依第8條規定實施水土保持之處理與維護時，須先提出實施水土保持之處理與維護計畫送主管機關審核後始得實施，以符處罰法定原則。（參見最高行政法院112年上字第239號判決）。
第33條第1項第1款係針對違反第8條第1項規定未依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護，而第2款針對違反第12條至第14條之一，未先擬具水土保持計畫或未依核定計畫實施水土保持之處理與維護者，或違反第23條規定，未在規定期限內改正或實施仍不合水土保持技術規範者。然而，水保法第13條刪除，而第14條之一所所謂「水土保持計畫」，係指「為實施水土保持之處理與維護所訂之計畫」(水土保持法第3條第2款)。而水土保持規劃書亦得與環境影響評估平行審查；且國家公園內土地之水土保持計畫，系規定於第14條。因此，第33條第1項第2款僅存違反第12條或違反第23條規定、前者是【未先擬具水土保持計畫或未依核定計畫實施水土保持之處理與維護】者，後者是【未在規定期限內改正或實施仍不合水土保持技術規範者】。
而依第8條規定之開發利用行為，所實施水土保持之處理與維護，其依據應為水土保持技術規範，而不問該開發利用之區域有無水土保持計畫經核定。而第12條第1項，是針對應擬具水土保持計畫而未擬具，或有經核定之水土保持計畫，但所實施水土保持之處理與維護，卻未依循計畫辦理。故該土地之經營人、使用人或所有人，為水保法所稱之水土保持義務人，有依水保法應實施水土保持處理與維護，所依據者應為經核定之水土保持計畫，㈢上訴人以被上訴人未經許可擅自於系爭土地從事開發利用，
乃依水土保持法第12條第1項第1款、第23條第2項、第33條第1項第2款，處罰鍰6萬元，並令其停工，原判決於判決書【原審判決之五、本院判斷：之㈡㈢㈣】，詳細論述如下。
①立法者針對違反水土保持法之行為，已於水土保持法第32
條第1項及第33條第1項分別定有刑罰及行政罰之規定。對照兩者處罰要件可知，水土保持法第32條第1項之罪的處罰，乃係以「未經同意擅自墾殖、占用或從事第8條第1項第2款至第5款之開發、經營或使用」為刑罰構成要件，其行為主體乃「對於公、私有土地無使用權之人（含逾越原使用約定之使用）」；同法第33條第1項則須以「水土保持義務人」違反水土保持法第8條第1項、第12條至第14條之1、第22條第1項、第23條規定為必要，其行為主體乃「水土保持義務人」。由此可見，立法者對於違反水土保持法之行為，已有意區分「無使用權人（含逾越原使用約定之使用）」與「水土保持義務人」之行為並異其處罰強度。申言之，立法者在行為人未經土地所有權人同意擅自墾殖、占用或從事水土保持法第8條第1項第2款至第5款之開發、經營或使用之情形，已考量行為人之行為不僅有害於水土保持之維護，更顯露出侵害他人財產權之不法內涵，且此種行為本質上即含有竊佔之性質，難期行為人依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護，行為人亦無從擬具水土保持計畫送請主管機關核定，故將處罰強度提升至以刑罰處罰。至如係土地所有權人本人或經土地所有權人之同意而墾殖、開發、經營、使用者，縱違反規定，未依水土保持技術規範實施水土保持與維護，或未先擬妥水土保持計畫，送請主管機關核定，或未依核定計畫實施，則屬違反同法第33條第1項規定而應處以行政罰之問題。
是自體系解釋以觀，水土保持法第32條第1項及第33條第1項既已就「無使用權人（含逾越原使用約定之使用）」與「水土保持義務人」違反水土保持法規定之行為分別為刑罰及行政罰之規定，解釋上水土保持法第4條所稱土地之經營人、使用人當然僅限於合法之土地之經營人、使用人。亦即，水土保持法所稱水土保持義務人係指土地所有人、合法之土地經營人、使用人，並不及於非法經營、使用土地之人。
②水土保持法第32條第1項及第33條第1項係分別就「無使用
權人」與「水土保持義務人」違反水土保持法規定之行為，分別為刑罰及行政罰之規定，則水土保持法第4條所稱對於公、私有土地之經營或使用，自應指合法之經營人、使用人或所有人，否則無從期待水土保持法第32條第1項所稱「未經同意擅自墾殖、占用或從事第8條第1項第2款至第5款之開發、經營或使用」之人，於非法開發、經營或使用前，仍得擬具水土保持計畫向主管機關申請核定，更殊難想像主管機關於已經查知行為人對於公、私有土地為非法開發、經營或使用行為，仍依法核准其水土保持計畫，嗣以其有未依核定計畫實施水土保持之處理與維護，始依水土保持法第33條第1項第2款處罰之情形。③被上訴人明知系爭1118地號土地為國有土地，且不爭執為
山坡地，仍未經管理機關原住民族委員會同意，擅自僱工開挖整地，面積達505平方公尺等情，足認被上訴人係系爭1118地號土地之非法使用人，揆諸前開說明，其自非水土保持法第4條所稱之水土保持義務人，自不負水土保持法所定義務，且其亦非水土保持法第33條第1項第1款之處罰對象。被上訴人於不符合水土保持法第33條第1項第1款所定裁罰要件之情況下，遽以原處分裁罰被上訴人，適用法令即有錯誤，有違處罰法定原則，訴願決定遞予維持，亦有未合。
【以上①②③是原審判決之內容】。
雖然，原處分以上訴人以被上訴人未經許可擅自於系爭土地從事開發利用，乃依水土保持法第12條第1項第1款、第23條第2項、第33條第1項第2款，處罰鍰6萬元，並令其停工。但原審判決卻以被上訴人係土地之非法使用人，自非水土保持法第4條所稱之水土保持義務人，自不負水土保持法所定義務，且其亦非水土保持法第33條第1項第1款之處罰對象，而認定原處分以「被上訴人於不符合水土保持法第33條第1項第1款所定裁罰要件之情況下，遽以原處分裁罰被上訴人」於法有違，而應撤銷等；雖與原處分之處罰依據水土保持法第12條第1項第1款、第23條第2項、第33條第1項第2款，有所不同。似有以不合於【第1款】為理由，用以撤銷【第2款】之處分，似有判決理由不當，涉有訴外裁判之嫌。然查，水土保持法就開發利用行為是否需擬具水土保持計畫送審核，分別於該法第8條與第12條至第14條設有不同規範，並就違反上開規定或未限期改正者於同法第33條第1項分別以第1款及第2款規定處罰之。
另一個角度，立法者對於違反水土保持法之行為，已有意區分「無使用權人（含逾越原使用約定之使用）」與「水土保持義務人」之行為並異其處罰強度。承上說明，水土保持法所稱水土保持義務人係指土地所有人、合法之土地經營人、使用人，並不及於非法經營、使用土地之人。既然，土保持法第32條第1項及第33條第1項已就「無使用權人（含逾越原使用約定之使用）」與「水土保持義務人」違反水土保持法規定之行為分別為刑罰及行政罰之規定，解釋上水土保持法第4條所稱土地之經營人、使用人當然僅限於合法之土地經營人或使用人。㈣本案情節是上訴人以被上訴人未經許可擅自於系爭土地從事
開發利用，乃依水土保持法第12條第1項第1款、第23條第2項、第33條第1項第2款，處罰鍰6萬元，並令其停工(參見本院卷p15)，就前掲規範之理解，水土保持法就開發利用行為是否需擬具水土保持計畫送審核，分別於該法第8條與第12條至第14條設有不同規範，並就違反上開規定或未限期改正者於同法第33條第1項分別以第1款及第2款規定處罰之。①無論是第1款或第2款都有著共通的前提，水土保持法所稱
水土保持義務人係指土地所有人、合法之土地經營人、使用人，並不及於非法經營、使用土地之人。並以此為基礎，故非法使用人自然非屬水保法第4條所稱之水土保持義務人，當然不負水保法所定之提出水土保持計畫之義務，亦即無法該當水保法第33條第1項之處罰對象。
②足見非法經營、使用土地之人，即非水保法第33條第1項
之處罰對象，無論是該條項之第1款或第2款並不影響判斷之結論。就此，原判決之論述雖與原處分之處罰依據水土保持法第12條第1項第1款、第23條第2項、第33條第1項第2款，有所不同，上訴人所稱有以不合於第33條第1項第1款為理由，用以撤銷第33條第1項第2款之處分，而有判決理由不當或涉訴外裁判云云，即無足採。
㈤原處分既有上開違誤，自應予撤銷，訴願決定未予糾正，亦
有未洽；原審以前揭理由撤銷原處分及訴願決定，實屬有據，雖有上揭未臻周詳之處，但不影響於判決結論，亦此敘明。
五、據上論結，本件上訴為無理由。中 華 民 國 114 年 9 月 9 日
審判長法 官 陳心弘
法 官 畢乃俊法 官 林妙黛上為正本係照原本作成。
不得上訴。
中 華 民 國 114 年 9 月 9 日
書記官 吳芳靜