臺北高等行政法院判決高等行政訴訟庭第四庭113年度訴字第1096號114年4月17日辯論終結原 告 黃成釗訴訟代理人 陳鼎正 律師複 代理 人 蔡和宏 律師被 告 桃園市政府代 表 人 張善政（市長）訴訟代理人 羅右偉
王意翔上列當事人間區域計畫法事件，原告不服內政部中華民國113年7月23日台內法字第1130029653號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：㈠緣訴外人有皇國際有限公司（下稱有皇國際公司）依據非都
市土地使用管制規則（下稱管制規則）第31條之2及經濟部公告特定地區個別變更編定為丁種建築用地興辦事業計畫審查作業要點（下稱審查作業要點）第2點規定，於民國108年5月22日提具申請書檢附文件，向被告申請核准特定地區個別變更編定為丁種建築用地興辦事業計畫（下稱系爭事業計畫），經被告以109年6月1日府經發字第0000000000號函（下稱109年6月1日核定函）核准興辦事業計畫在案。有皇國際公司復檢具110年8月9日非都市土地變更編定申請書、土地使用及變更編定同意書，向被告申請將原告所有○○市○○區○○段（下同）000、000-0、000-0及000-0地號等4筆土地（面積共計0.256572公頃，下合稱系爭土地，或分別以地號分述之），變更編定為丁種建築用地、交通用地及國土保安用地，經被告111年1月4日府地用字第0000000000號函同意辦理（下稱111年1月4日同意函），並請桃園市大溪地政事務所（下稱大溪地政所）辦理變更編定登記，將649地號土地變更為丁種建築用地、000-0及000-0地號土地變更為國土保安用地、000-0地號土地變更為交通用地。
㈡嗣有皇國際公司以113年3月19日有字第1131629號函向被告申
請廢止系爭事業計畫，被告爰依行政程序法第123條第1款及審查作業要點第10點第1項第4款規定，以113年4月18日府經開字第0000000000號函准予廢止系爭事業計畫，並副知被告所屬地政局（下稱地政局）。被告所屬經濟發展局（下稱經發局）遂於113年5月9日以桃經開字第0000000000號函復地政局，因系爭事業計畫已於113年4月18日廢止，請地政局將系爭土地依編定前土地使用性質或變更編定前原使用地類別辦理變更編定。被告遂依管制規則第37條第2項第3款規定，以113年5月15日府地用字第00000000000號函（下稱原處分）請大溪地政所依變更編定前原使用地類別（農牧用地）辦理系爭土地變更編定異動登記，並副知原告及有皇國際公司。原告不服，提起訴願經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告之主張及聲明：㈠被告未盡職權調查義務，適用法規實有違誤：
原告為有皇實業股份有限公司（下稱有皇實業公司）之代表人，並為系爭土地所有權人，前以113年1月8日陳述函，向被告申請展延系爭事業計畫並變更系爭事業計畫主體，雖經被告113年2月26日府經開字第0000000000號函（下稱113年2月26日函）認定申請不適格，駁回展延系爭事業計畫與變更系爭事業計畫主體之申請，則原告業已針對113年2月26日函，於法定救濟期間内提起訴願等行政救濟在案（本院另案113年度訴字第1327號審理中），因此系爭事業計畫實際上有無廢止、廢止有無理由等情事，均有疑義，顯然113年2月26日函尚未確定，尚未發生構成要件效力，該函是否有效存續，乃攸關原處分合法性與合目的性判斷之重要事項，而被告未依職權調查，遽認系爭事業計畫廢止而依變更編定前原使用地類別辦理變更編定，即屬未盡職權調查義務，洵有不適用行政程序法第9條、第36條規定之情事。是被告未盡職權調查義務，應認有適用法規不當與違誤之瑕疵。
㈡被告駁回原告展延興辦事業計畫並變更事業主體之申請，與法有違：
有皇實業公司與有皇國際公司所營工廠設置廠址均位於○○市○○區○○路000巷000號，所營事業項目相符，均為家具、寢具、廚房器具、裝設品批發業，雖有皇國際公司提出歇業申請，然原告仍有於同一位址繼續興辦事業，取得工廠設立許可，或申請展延期限之必要，被告未慮及原告與有皇國際公司所營事業、工廠設址位置相同等情事，竟一律以原告非興辦事業人為由，以113年2月26日函駁回展延興辦事業計畫並變更事業主體之申請，有違比例原則。審查作業要點第10點第1項第4款規定，限縮僅興辦事業人始得申請變更事業主體或展延興辦事業計畫，顯已逾越工廠管理輔導法授權範疇，違反授權明確性且對人民權利增加母法所無之限制，侵害人民權利，違反憲法第23條法律保留原則及中央法規標準法第5條第2款規定，當然無效。至系爭切結書充其量僅指有皇國際公司不得將系爭土地更為轉售、轉租、設定地上權等供他人使用之行為，此與原告得申請變更事業主體並展延期限一事並無必要關聯，被告113年2月26日函以系爭切結書為由逕自認定原告不具申請人適格，顯然不當連結，自有認事用法之違誤，應予撤銷。
㈢聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉被告應通知桃園大溪地政事務所將原告所有○○市○○區○○段000
地號土地登記簿標示部所記載之使用地類別回復為丁種建築用地，同區段649-1、649-3地號土地登記簿標示部所記載之使用地類別回復為國土保安用地，同區段649-2地號土地登記簿標示部所記載之使用地類別回復為交通用地。
三、被告之答辯及聲明：㈠原告非原處分之相對人，提起本訴訟當事人顯不適格：
系爭土地申請變更編定申請人為有皇國際公司（法定代理人，李永財），受託人李麗萍。於110年8月9日檢附土地所有權人即原告同意書申請辦理變更編定。原告就此變更編定案係屬同意提供土地供有皇國際公司申辦變更編定，尚非本案變更編定及興辦事業計畫之申請人，故被告就原申請案件核定廢止且依管制規則第37條規定回復變更編定前之原使用地類別，該行政處分之對象為有皇國際公司，縱使原告主張其為「有皇實業股份有限公司」之代表人，然本案原申請興辦事業計畫及變更編定之申請人係「有皇國際有限公司」，兩者為不同實體公司，被告依管制規則第37條第2項後段規定通知土地所有權人，並無違誤，原告非原處分之相對人，提起本件訴訟當事人顯不適格。
㈡原處分依管制規則第37條第2項第3款規定辦理變更編定為農牧用地，並未違誤：
系爭土地之使用地類別原為農牧用地，經被告核准有皇國際公司申請特定地區個別變更編定為丁種建築用地興辦事業計畫，嗣後被告核准同意依大溪地政所複丈成果辦理分割，並由一般農業區農牧用地變更編定為同區丁種建築用地。嗣系爭土地經被告所屬建築管理處及桃園市龍潭區公所確認申請人有皇國際公司未依興辦事業計畫申請建造執照，被告遂以113年4月18日府經開字第0000000000號函廢止原核定特定地區個別變更編定興辦事業計畫，另經發局113年5月9日桃經開字第0000000000號函知地政局本案符合管制規則第37條第2項第3款應辦理變更編定前原使用地類別規定，被告即依上開規定辦理變更編定為農牧用地，並無違誤。
㈢聲明：原告之訴駁回。
四、上開事實概要欄所述之事實經過，除下列爭執事項外，其餘為兩造所不爭執，並有：原處分（原處分卷第25至26頁）、訴願決定（原處分卷第4至9頁）、被告109年6月1日府經發字第0000000000號函、109年6月5日府經發字第0000000000號函、111年1月4日同意函、113年4月18日府經開字第0000000000號函、113年5月15日府地用字第0000000000號函（原處分卷第10至14頁、第15至16頁、第17至19頁、第20至22頁、第1至2頁）、經發局113年5月9日桃經開字第0000000000號函（原處分卷第23至24頁）、有皇國際公司110年8月9日非都市土地變更編定申請書（原處分卷第45頁）、原告110年8月9日土地使用及變更編定同意書（原處分卷第46頁），及經濟部商工登記公示資料查詢清單（原處分卷第47至51頁）等文件可參，自堪認為真正。是本件爭執事項厥為：㈠原告提起本件訴訟是否具備當事人適格？㈡被告審認系爭土地未依興辦事業計畫申請建築執照，符合管制規則第37條第2項第3款規定，以原處分函請大溪地政所依變更編定前原使用地類別辦理系爭土地變更編定異動登記作業，有無違誤？
五、本院之判斷：㈠本件應適用之法令：
⒈按區域計畫法第15條第1項規定：「區域計畫公告實施後，不
屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」第4條第1項規定：「區域計畫之主管機關︰中央為內政部；直轄市為直轄市政府；縣（市）為縣（市）政府。」次依區域計畫法前開規定授權由內政部訂定發布之管制規則第5條第1項規定：「非都市土地使用分區劃定及使用地編定後，由直轄市或縣（市）政府管制其使用……」第28條第1項規定：「申請使用地變更編定，應檢附下列文件，向土地所在地直轄市或縣（市）政府申請核准，並依規定繳納規費︰一、非都市土地變更編定申請書如附表四。二、興辦事業計畫核准文件。三、申請變更編定同意書。四、土地使用計畫配置圖及位置圖。五、其他有關文件。」第30條規定：「（第1項）辦理非都市土地變更編定時，申請人應擬具興辦事業計畫。……（第4項）第1項興辦事業計畫除有前2項規定情形外，應報經直轄市或縣（市）目的事業主管機關之核准。直轄市或縣（市）目的事業主管機關於核准前，應先徵得變更前直轄市或縣（市）目的事業主管機關及有關機關同意。……。
變更後目的事業主管機關為審查興辦事業計畫，得視實際需要，訂定審查作業要點。……」第31條之2第1項規定：「位於依工廠管理輔導法第33條第3項公告未達5公頃之特定地區內已補辦臨時工廠登記之低污染事業興辦產業人，經中央工業主管機關審認無法依前條規定辦理整體規劃，並取得直轄市或縣（市）工業主管機關核准興辦事業計畫文件者，得於特定農業區以外之土地申請變更編定為丁種建築用地及適當使用地。」第37條規定：「（第1項）已依目的事業主管機關核定計畫編定或變更編定之各種使用地，於該事業計畫廢止或依法失其效力者，各該目的事業主管機關應通知當地直轄市或縣（市）政府。（第2項）直轄市或縣（市）政府於接到前項通知後，應即依下列規定辦理，並通知土地所有權人：一、已依核定計畫完成使用者，除依法提出申請變更編定外，應維持其使用地類別。二、已依核定計畫開發尚未完成使用者，其已依法建築之土地，除依法提出申請變更編定外，應維持其使用地類別，其他土地依編定前土地使用性質或變更編定前原使用地類別辦理變更編定。三、尚未依核定計畫開始開發者，依編定前土地使用性質或變更編定前原使用地類別辦理變更編定。」第54條規定：「非都市土地依目的事業主管機關核定事業計畫編定或變更編定、或經目的事業主管機關同意使用者，由目的事業主管機關檢查是否依原核定計畫使用；其有違反使用者，應函請直轄市或縣（市）聯合取締小組依相關規定處理，並通知土地所有權人。」另經濟部為依管制規則第31條之2規定辦理特定地區個別變更編定為丁種建築用地興辦事業計畫之審查，依職權訂定審查作業要點第2點規定：「二、申請人有下列情形之一，得提出興事業計畫，申請變更編定為丁種建築用地及適當使用地：……」第10點第1項第4款規定：「經核定興辦事業計畫之土地，直轄市或縣（市）工業主管機關或單位應檢查土地使用情形。有下列情形之一，經書面通知興辦產業人限期改善；屆期未改善者，得廢止其興辦事業計畫之全部或一部：（四）違反其他附款。」前揭管制規則及審查作業要點等規定，均為為主管機關本於法律授權或依職權所制訂發布，並未增加法律所無之限制，核與法律明確性原則無違，且無牴觸母法之立法意旨，得予適用。
⒉綜合前揭規定可知，非都市土地使用分區劃定及使用地編定
後，由直轄市或縣（市）政府管制其使用。人民如擬辦理變更編定時，應填具非都市土地變更編定申請書向直轄市或縣（市）政府申請核准，並檢附直轄市或縣（市）政府目的事業主管機關核准興辦事業計畫之文件；易言之，人民須先申請直轄市或縣（市）政府目的事業主管機關就其提出興辦事業計畫之核准後，直轄市或縣（市）政府始得核准非都市土地變更編定之申請。非都市土地依目的事業主管機關核定事業計畫變更編定後，由目的事業主管機關檢查是否依原核定計畫使用，其有違反使用者，應函請直轄市或縣（市）聯合取締小組依相關規定處理。興辦事業計畫如經各該目的事業主管機關予以廢止或有依法失其效力之情事，各該目的事業主管機關應通知當地直轄市或縣（市）政府；直轄市或縣（市）政府於接到上開通知後，應視依核定計畫完成使用之程度，辦理變更編定（原使用地類別或依申請變更編定）或維持其使用地類別。
㈡當事人適格部分：
⒈按行政訴訟既屬保障人民主觀權益之救濟程序，除法律有特
別規定而例外開放之公益訴訟外，行政訴訟法上其他訴訟種類，均以原告有主觀公權利受損害為前提，方有提起訴訟利用此程序救濟其權利之訴訟權能。在具體之訴訟事件中，須有訴訟實施權，始得以自己名義為原告或被告，而受本案判決之資格，此即行政訴訟上所謂「當事人適格」。又依行政訴訟法第4條規定提起撤銷訴訟者，除行政處分之相對人外，利害關係人亦得提起，惟此所指利害關係，乃係法律上之利害關係而言，不包括事實上之利害關係，亦即其權利或法律上利益因行政處分而直接受有損害者，始為相當；若僅具經濟上、情感上或其他事實上之利害關係者，並非所謂法律上之利害關係。從而，提起撤銷訴訟者，依原告主張足以顯現出行政處分有損害其權利或法律上利益之可能者，其原告之當事人適格即無欠缺。
⒉經查，訴外人有皇國際公司依據管制規則第31條之2及審查作
業要點第2點規定，於108年5月22日提具申請書檢附文件，向被告申請核准系爭事業計畫，經被告以109年6月1日核定函核准興辦事業計畫在案。有皇國際公司復檢具110年8月9日非都市土地變更編定申請書、原告出具之土地使用及變更編定同意書，向被告申請將原告所有土地（面積共計0.256572公頃），變更編定為丁種建築用地、交通用地及國土保安用地，經被告111年1月4日同意函辦理，並請大溪地政事務所辦理變更編定登記，將000地號土地變更為丁種建築用地、000-0及000-0地號土地變更為國土保安用地、649-2地號土地變更為交通用地。嗣有皇國際公司以113年3月19日有字第1131629號函向被告申請廢止系爭事業計畫，被告爰依行政程序法第123條第1款及審查作業要點第10點第1項第4款規定，以113年4月18日府經開字第1130099919號函准予廢止系爭事業計畫，並副知地政局。經發局遂於113年5月9日以桃經開字第1130024192號函復地政局，因系爭事業計畫已於113年4月18日廢止，請地政局將系爭土地依編定前土地使用性質或變更編定前原使用地類別辦理變更編定。被告遂依管制規則第37條第2項第3款規定，以113年5月15日原處分請大溪地政所依變更編定前原使用地類別（農牧用地）辦理系爭土地變更編定異動登記，並副知原告及有皇國際公司等情，有被告111年1月4日同意函、有皇國際公司110年8月9日非都市土地變更編定申請書、113年3月19日有字第1131629號函、原告110年8月9日土地使用及變更編定同意書等（原處分卷第17至19頁、第45頁、本院卷第145至147頁、原處分卷第46頁）附卷可稽。另從管理規則第37條及第54條規定可知，有關事業計畫廢止並依法辦理土地變更編定前，及如有違反原核定計畫使用土地等情形，相關機關均應通知土地所有權人，此乃囿於興辦事業計畫涉及土地使用方式之變更，均有賴土地所有權人之配合，此外，地政機關於事業計畫遭廢止後，依變更編定前原使用地類別辦理系爭土地變更編定異動登記，亦將使土地所有權人有關系爭土地之使用及財產價值受到拘束及影響。故原告既為系爭土地之所有權人，揆諸前開規定及說明，對於被告以原處分請大溪地政所依變更編定前原使用地類別（農牧用地）辦理系爭土地變更編定異動登記，應認其具法律上之利害關係，被告徒以原告非屬原處分之相對人，提起本件訴訟當事人顯不適格云云，容有誤會。
㈢原處分核無違誤：
⒈從有皇國際公司申請系爭事業計畫，迄被告核准、廢止及函
請大溪地政所辦理系爭土地之變更編定登記之過程可知，系爭土地得否變更為丁種建築用地、國土保安用地及交通用地，或應依變更編定前原使用地類別（農牧用地）辦理系爭土地變更編定異動登記，應繫於系爭興辦事業計畫之法律關係是否存續，本件訴訟以系爭土地變更編定為訴訟標的，自應受系爭事業計畫已於113年4月18日廢止處分之拘束。又參酌前述有關非都市土地使用管制之規定及說明可知，得申請非都市土地變更編定之主體限於擬具興辦事業計畫之申請人，而原告並非系爭事業計畫之申請人（參非都市土地變更編定申請書，原處分卷第45頁），亦非被告111年1月4日同意辦理變更編定登記處分之相對人，並不因系爭土地為其所有且提供訴外人有皇國際公司申請系爭事業計畫使用，而使其就系爭事業計畫及土地變更編定之法律關係取得處分權或管理權，縱有皇國際公司嗣於113年3月19日函請被告廢止系爭事業計畫，被告爰於113年4月18日函復核准等節，原告就此自無置喙之餘地。又況，系爭土地辦理變更編定與否，乃繫於系爭土地之使用是否違反原核定之系爭事業計畫，而有依法廢止之事由等認定，此與興辦產業人息息相關，且被告前於113年1月16日發現有皇國際公司疑似有違反興辦事業計畫附款，故依法通知其陳述意見並限期改善，惟有皇國際公司以113年3月19日有字第1131629號函向被告申請廢止系爭事業計畫（本院卷第145至147頁），且就有違反原核定計畫使用乙節並無爭執，被告爰依行政程序法第123條第1款及審查作業要點第10點第1項第4款規定，以113年4月18日府經開字第0000000000號函准予廢止系爭事業計畫，並副知地政局在案（原處分卷第20至22頁）。是以，系爭事業計畫既經廢止，依據管制規則第37條規定，直轄市或縣（市）政府對於尚未依核定計畫開始開發者，僅能依編定前土地使用性質或變更編定前原使用地類別辦理變更編定，並無裁量之權限。被告爰以原處分請大溪地政所依變更編定前原使用地類別（農牧用地）辦理系爭土地變更編定異動登記，並副知原告及有皇國際公司，於法核無違誤。
⒉末以，原告固憑其業以113年1月8日陳述函另向被告申請展延
系爭事業計畫並變更事業主體，經被告113年2月26日函認定其非適格申請人而否准，原告猶不服，就此否准處分提起行政救濟，目前繫屬於本院另案審理中（113年訴字第1327號），此有該案影卷資料在卷可按，原告以此為由，依行政訴訟法第177條規定聲請本院於前開案件終結前，停止本案之訴訟程序云云，惟按行政訴訟法第177條規定：「（第1項）行政訴訟之裁判須以民事法律關係是否成立為準據，而該法律關係已經訴訟繫屬尚未終結者，行政法院應以裁定停止訴訟程序。（第2項）除前項情形外，有民事、刑事或其他行政爭訟牽涉行政訴訟之裁判者，行政法院在該民事、刑事或其他行政爭訟終結前，得以裁定停止訴訟程序。」考其立法目的，無非為使不同系統法院審判權相互尊重與防止裁判之歧異或矛盾。準此，倘其他行政爭訟牽涉行政訴訟之裁判，該行政爭訟雖非行政訴訟裁判之先決問題，但對行政法院判決之結果有影響，為防止發生裁判歧異或矛盾之情形，行政法院認有停止訴訟程序之必要者，依上開第2項規定，得以裁定停止訴訟程序。惟是否停止訴訟程序，必須兼顧人民有效權利保護之要求，故行政法院依上開第2項規定裁定停止訴訟程序者，當以確有防止裁判歧異或矛盾之必要，始得為之（最高行政法院113年度抗字第245號裁定意旨參照）。準此，原告雖以前開情詞主張已向被告申請展延系爭事業計畫並變更事業主體，被告未盡職權調查義務即予否准為不合法云云，然查，被告113年2月26日函並非本件之訴訟標的，原告關此部分之主張是否可採，尚待本院另案訴訟調查審理，顯非本件訴訟所得審究；又暫不論原告申請展延系爭事業計畫並變更事業主體實體上是否有理由，衡情原告為前開申請獲准前，系爭事業計畫之興辦產業人仍為有皇國際公司，自不妨礙其本於興辦產業人主體之地位函請被告廢止系爭事業計畫，亦無足動搖被告因此依法廢止系爭事業計畫及依編定前土地使用性質或變更編定前原使用地類別辦理變更編定之合法性，足徵被告113年2月26日函合法性之判斷與有皇國際公司違反系爭事業計畫附款，乃至系爭計畫經被告准予廢止後，並以原處分請大溪地政所依變更編定前原使用地類別（農牧用地）辦理系爭土地變更編定異動登記等節合法性之判斷，顯屬二事，難謂二者間有先決要件之關係。從而，原告請求於其就另案訴訟審理終結前，裁定停止本件訴訟乙節（本院卷第115頁），核無必要，附此敘明。
六、綜上所述，原告主張各節均無可採。原處分並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷訴願決定及原處分，並請求判決如聲明所示，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造之其餘攻擊防禦及陳述，經本院詳加審究，或與本件之爭執無涉，或對本件判決之結果不生影響，爰不逐一論述，附此指明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 114 年 5 月 8 日
審判長法 官 陳心弘
法 官 畢乃俊法 官 鄭凱文
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院高等行政訴訟庭提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。
三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。
四、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書（行政訴訟法第49條之1第1項第3款）。但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人（同條第3項、第4項）。
得不委任律師為訴訟代理人之情形 所需要件 (一)符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備法官、檢察官、律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 (二)非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合(一)、(二)之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出(二)所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 114 年 5 月 8 日
書記官 高郁婷