臺北高等行政法院判決高等行政訴訟庭第二庭113年度訴字第1379號114年5月22日辯論終結原 告 鈺銘金屬實業有限公司(解散清算中)代 表 人 吳裕民訴訟代理人 王文範 律師被 告 連江縣環境資源局代 表 人 陳忠義（局長）訴訟代理人 吳啓揚上列當事人間政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會中華民國113年9月27日訴1130151號採購申訴審議判斷，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告鈺銘金屬實業有限公司(下稱原告或鈺銘公司)參與被告連江縣環境資源局所辦理之「106年垃圾轉運臺灣處理委託案」（下稱106年垃圾處理案）、「108年一般廢棄物轉運處理委託案」（下稱108年廢棄物處理案）、「109年一般廢棄物轉運處理委託案」（下稱109年廢棄物處理案，與106年垃圾處理案、108年廢棄物處理案，以下合稱系爭3件採購案）等採購案，因不服被告以112年7月28日連環管字第1120006023號函（下稱112年7月28日函）通知追繳系爭3件採購案之押標金合計新臺幣(下同)187萬6千元，提起申訴，經行政院公共工程委員會（下稱工程會）以112年8月22日工程訴字第1120019983號函（下稱112年8月22日函）轉被告依異議程序處理。惟被告因適用法律發生疑義，乃以112年9月21日連環管字第1120007348號函(下稱112年9月21日函)請工程會協助釋疑，於工程會以112年11月22日工程企字第1120023388號函（下稱112年11月22日函）復後，被告爰以原告有違反政府採購法(下稱採購法)第31條第2項第2款規定之情形，另以113年3月12日連環管字第1130001694號函（下稱113年3月12日函。與前開112年7月28日函，以下合稱為原處分）向原告追繳系爭3件採購案之押標金合計187萬6千元。原告不服，提出異議，經被告以113年5月7日連環管字第1130003439號函維持原處分（下稱異議處理結果）。原告仍不服，提出申訴，經工程會以113年9月27日訴1130151號採購申訴審議判斷書駁回其申訴。原告猶未甘服，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明：㈠被告就「106年垃圾處理案」之押標金追繳，已逾5年時效：
⒈依最高行政法院102年11月份第1次庭長法官聯席會議決議
意旨，如發還押標金時，採購法第31條第2項各款得向廠商追繳押標金之情況已經顯現，自可合理期待機關為追繳而起算時效。就106年垃圾處理案，被告於審標時，即應依採購法第50條第1項規定、工程會91年11月27日工程企字第09100516820號令（下稱91年11月27日令），就不同投標廠商間之投標文件內容有無重大異常關聯進行審查，且斯時亦有監辦人員依「機關主會計及有關單位會同監辦採購辦法」，就投標文件進行書面審核監辦，是被告就不同投標廠商間之投標文件內容如有重大異常關聯情況，自應能比對發現該情。又依工程會向各機關布達之「內部控制制度共通性作業範例標準化作業流程及控制重點－採購業務」之JP04「審標作業」（下稱審標作業流程說明）中，亦明文要求機關於審標時應查察有無「不同投標廠商間之投標文件內容有無重大異常關聯」之情形；於JP13「發現廠商違反政府採購法之處置」中，亦明文如有不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯之違法情形，即不予開標決標。另依本件採購案之「廠商投標證件審查表」可知，被告審標時應審查「廠商相關登記證」、「清除許可之相關文件」、「最近一期營業稅納稅證明」等文件。⒉依「連江縣環境資源局辦理『106年垃圾轉運臺灣處理委託
案』投標廠商疑涉違反政府採購法調查報告」（下稱106年垃圾處理案調查報告）可知，本案中，不同投標廠商之投標文件中之營業稅申報人及申報日期均相同（即「最近一期營業稅納稅證明」），不同投標廠商就公司登記證明（即「廠商相關登記證」）、廢棄物清理許可證（即「清除許可之相關文件」）、營業人銷售額等投標文件均「同時」以「同一電話號碼」進行傳真收發，且「傳真文件頁碼連號」，顯見投標文件為同一人所備；再者，原告與其他廠商均位於高雄市，均採專人送達而非透過郵寄，且幾乎於同一時點送達，完全符合前開工程會91年11月27日令、審標作業流程說明所指「廠商地址、電話號碼、傳真機號碼、聯絡人或電子郵件網址相同」、「投標標封或通知機關信函號碼連號，顯係同一人或同一廠商所為」之「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」的情形，且一望即知。是在被告及監辦人員多層審視「廠商相關登記證」、「清除許可之相關文件」、「最近一期營業稅納稅證明」等文件之下，本即可合理期待被告在106年3月10日決標當下即發覺前情而不予決標並追繳押標金。惟被告遲至112年7月28日始作成處分，顯已逾追繳時效，自非合法。
㈡被告就「108年廢棄物處理案」之押標金追繳，已逾5年時效
：依福建連江地方檢察署(下稱連江地檢署)檢察官110年度偵字第53號緩起訴處分書（下稱系爭緩起訴處分書或系爭緩起訴處分）所載：「緣朱志剛得知連江縣環境資源局於民國106年2月至108年11月間，分別開立附表所示之政府採購標案（按：即系爭3件採購案）…由朱志剛代為製作投標封、資格/規格標封、價格標封、廠商資格/規格審查單、押標金繳交單、投標廠商聲明書、委任出席授權書等投標文件內容並用印…」等語可知，108年廢棄物處理案與106年垃圾處理案均有「廠商地址、電話號碼、傳真機號碼、聯絡人或電子郵件網址相同」、「投標標封或通知機關信函號碼連號，顯係同一人或同一廠商所為」之「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」的情形，是亦可合理期待被告於108年1月8日審決標時，發現108年廢棄物處理案有重大異常關聯之情而追繳押標金，其追繳時效至113年1月7日已屆滿。
被告於114年4月9日當庭稱「原處分」應以113年3月12日所作成之113年3月12日函為準，則被告作成113年3月12日函之時點顯然已逾108年廢棄物處理案押標金追繳時效之113年1月7日。至被告所援引最高行政法院111年度上字第921號判決，其之所以認定該案之時效應自機關收受起訴書時起算，乃係因招標機關難由招標文件資料中查知廠商間有重大異常關聯，此與本件前述之背景事實完全不同，自難比附援引。
㈢原處分關於106年垃圾處理案、108年廢棄物處理案部分，有適用法規不當之情，且被告追補理由應非合法：
⒈採購法第31條第2項第2款原規定：「投標廠商另行借用他人名義或證件投標」，於108年5月22日修正為：「借用他人名義或證件投標，或容許他人借用本人名義或證件參加投標。」故於修正前，「容許他人借用本人名義或證件參加投標」並「非」採購法第31條第2項第2款所規範追繳押標金之情形。本件106年垃圾處理案於106年3月10日決標、108年廢棄物處理案則於108年1月8日決標，均在上開規定修正之前，縱認原告行為屬「容許他人借用本人名義或證件參加投標」，本不適用修正前之規定，更遑論適用修正後之規定追繳押標金。然本件被告竟以原告於上開2件採購案之行為，係屬前開修正後規定之「容許他人借用本人名義或證件參加投標」而追繳押標金，乃係以原告行為時根本尚未存在之法令向原告追繳押標金，顯然違反「法不溯及既往」原則，而屬違法之行政處分。
⒉依最高行政法院101年度判字第414號判決意旨，可知涉及
原處分所依據之法律規定及事實關係如有變更，將會使該處分喪失其處分之同一性，而不得追補變更。本件原處分所依據之法律規定係修正後採購法第31條第2項第2款之「容許他人借用本人名義或件參加投標」，然被告於申訴程序所提113年8月23日陳述意見書中，改稱系爭緩起訴處分書係以原告觸犯採購法第87條第3項規定，而變更原處分所依據之法律規定為修正前採購法第31條第2項第8款、投標須知第55條及工程會104年7月17日工程企字第10400225210號令（下稱104年7月17日令），顯見被告將原處分之法律依據變更為「以詐術或其他非法之方法，使廠商無法投標或開標發生不正確結果」，使原處分喪失其同一性，自非合法。
⒊又依最高行政法院111年度上字第850號判決意旨可知，處分是否同一需斟酌其行政目的、規制內容、事實關係、法規基礎等是否變更等因素綜合判斷之；最高行政法院110年度上字第636號判決亦指出採購法第87條各項具有其個別之主觀及客觀構成要件，不得概括而混為一談。系爭緩起訴處分書所認定之事實為採購法第87條第3項之詐術圍標，然被告112年7月28日函「主旨」係載：「貴公司…因合意圍標違反政府採購法第31條、第87條等相關規定」，並參照該函「說明」欄內容，可知被告所認定之事實係原告與訴外人朱志剛透過「容許他人借用本人名義或證件參加投標」之手段而為「合意圍標」，其應屬採購法第87條第4項所規範，與系爭緩起訴處分書所認定原告行為係涉犯採購法第87條第3項之法律基礎及事實已非相同。再者，被告113年3月12日函所依據之法律規定為採購法第31條第2項第2款之「容許他人借用本人名義或件參加投標」，該態樣之刑責係規定於採購法第87條第5項後段，亦「非」系爭緩起訴處分書所認定原告行為係涉犯採購法第87條第3項規定。然被告變更為以原告違反採購法第87條第3項規定，而依修正前採購法第31條第2項第8款、投標須知第55條及工程會104年7月17日令，對原告追繳押標金，是被告後續追補理由所認定之事實與法律基礎已完全不同，處分已欠缺同一性，其追補自非合法，亦不因原告有陳述意見而可治癒其違法瑕疵。
㈣原處分有理由前後不一之情，顯屬違法：
⒈系爭緩起訴處分書「未」指稱原告之行為屬「容許他人借
用本人名義或證件參加投標者」之借牌行為，是原處分及異議處理結果稱系爭緩起訴處分書敘明原告違反採購法第31條第2項第2款之「容許他人借用本人名義或證件參加投標者」規定等語，已有違誤。
⒉又依最高行政法院110年度上字第163號判決及本院111年度
訴更一字第91號判決意旨可知，「容許他人借用本人名義或證件參加投標」所欲規範之對象係「無合格參標資格廠商」借用有合格參標廠商之借牌參標行為。倘原告行為構成「容許他人借用本人名義或證件參加投標者」之情形，則系爭緩起訴處分書應依採購法第87條第5項後段加以論處，然該處分書係依採購法第87條第3項規定論處，而「非」論以採購法第87條第5項後段「容許他人借用本人名義或證件參加投標者」之規定，顯見原告之行為並「非」容許他人借用本人名義或證件參加投標者之情形。再者，被告112年7月28日函先援引系爭緩起訴處分書，而稱原告觸犯採購法第87條第3項所定之「以不正當方法使開標發生不正確結果罪」，然於該函說明欄第4點卻又認定原告係違反採購法第87條第5項後段之「容許他人借用本人名義或證件參加投標」而以同法第31條第2項第2款規定裁處，顯見其所採認之理由有前後不一之情。
⒊採購法第31條第2項第2款後段、第87條第5項後段及第101
條第1項第1款，均有「容許他人借用本人名義或證件參加投標者」之規定，於同一規範體系下，對於「容許他人借用本人名義或證件參加投標者」所規範之對象及範圍應為同一之解釋，亦即其規範對象係針對本身沒有參標資格之廠商而借用有參標資格廠商名義或證件來參加投標之「借牌」行為而言，而與實質上為「陪標」之行為（配合採購法第48條第1項「有三家以上合格廠商投標」之規定而不得不然之陪標行為）無涉。本件志剛環保清潔有限公司（下稱志剛公司）本身即屬有參標資格之廠商，且實際以該公司名義投標並得標履約，並「非」採購法第31條第2項第2款所欲規範本身沒有參標資格廠商之借牌行為，故被告依該規定而要求原告返還押標金，應屬違法。至於申訴審議判斷所援引工程會112年10月6日工程企字第61120019512號函，並不拘束本院，且該函釋係原告行為後所發布，不應溯及既往適用於本件，該函釋復係就採購法第101條第1項第1款、第2款規定之解釋，與本件所涉採購法第31條第2項、第87條規定無涉，自無適用於本件之可能。
㈤原處分違反一事不二罰原則：系爭緩起訴處分書命原告及其
負責人吳裕民分別向公庫支付罰金5萬元及10萬元，已達到宣示「違反政府採購法令者，不得獲得不法利益」之意旨，足以避免不當或違法行為介入政府採購、建立公平、公開之採購程序，應無再追繳押標金之必要。被告向原告裁罰追繳押標金，實對原告課予行政裁罰，有違一事不二罰原則。
㈥原告之行為應無惡性重大到須再受裁罰追繳押標金：馬祖地區長期欠缺處理垃圾及廢棄物之能力，多需轉運回臺灣本島處理，然垃圾及廢棄物轉運等案關標案地處馬祖、成本較高而乏人問津，相關標案開標多會發生投標廠商不足而流標之情，而朱志剛所營運之志剛公司從事資源回收而多有轉運需求，朱志剛又有意服務馬祖，始懇請無欲投標案關標案之原告協助。原告與朱志剛為相識多年友人，感受到朱志剛確實有心為馬祖垃圾清運盡一份心力，且有得標履約之真意，基於其具有投標資格及履約能力，故原告願意提供協助。朱志剛於得標「106年垃圾處理案」後，因就該案戮力履約、表現良好，嗣於採「準用最有利標」之「107年一般廢棄物轉運處理專業服務」經評選後再次得標，即可知原告前揭所言非虛。原告之本意僅係使案關標案不再流標，且行為並非借牌、亦非聯合有意投標廠商進行惡意圍標，未取得分文回報，且實際上並未導致被告或公眾利益受有任何損害，原告行為雖有不該，但實無惡性重大到在遭刑事制裁後，仍須再受追繳押標金之裁罰。
㈦聲明：原處分、異議處理結果及申訴審議判斷均撤銷。
三、被告答辯及聲明：㈠本件押標金之追繳未逾5年時效：依最高行政法院102年11月
份第1次庭長法官聯席會議決議及111年度上字第921號判決意旨，本件押標金追繳之請求權時效應自被告接獲系爭緩起訴處分書之日即111年7月12日起算5年，被告於112年7月28日通知原告追繳已發還之押標金，並未逾時效。原告所執工程會91年11月27日令，僅在說明辦理採購之機關不與投標廠商開標或投標之判斷標準，以使機關有所依循，苟確有足以影響採購公正之違反法令行為，而機關未能查知而仍予開標、決標，自不因此使投標廠商免於違反採購法之處罰。
㈡原處分追補合法：依最高行政法院101年度判字第414號判決
意旨，變更原處分法律依據，由修正後採購法第31條第2項第2款，變更為修正前採購法第31條第2項第8款，皆係因原告參與「106年垃圾處理案」、「108年廢棄物處理案」有影響採購公正之違反法令行為此同一基礎事實，是被告以原處分通知追繳押標金，尚無不合。又依最高行政法院108年度判字第297號判決意旨，可知原處分之主旨意義並非難以理解，內容為原告所得預見，被告於申訴程序追補「詐術圍標」之理由，於原處分作成時既已存在，且無礙原告之攻擊防禦，相關審查會議皆予以原告充分機會說明，已補正原處分關於採購法第87條錯誤之瑕疵，非不得作為裁判基礎。
㈢聲明：原告之訴駁回。
四、本院之判斷：㈠如事實概要欄所載之事實，為兩造所不爭執，並有系爭3件採
購案之公開招標公告、投標封、開標/議價/決標/流標/廢標紀錄（原處分卷第315頁至第340頁）、被告112年7月28日函（本院卷第47頁至第49頁）、工程會112年8月22日函（原處分卷第57頁）、被告112年9月21日函（可閱覽申訴審議卷【下稱申訴卷】第501、502頁）、工程會112年11月22日函（本院卷第257頁至第259頁）、被告113年3月12日函（本院卷第69頁至第71頁）、異議處理結果（本院卷第81頁至第83頁）及申訴審議判斷書（本院卷第185頁至第233頁)在卷可稽，此部分之事實，可以認定。茲兩造爭執所在，乃被告向原告追繳押標金，是否有原告所指適用法規不當、逾請求權時效、違反一事不二罰原則等違法情事？㈡相關法規及其適用說明：
⒈採購法第1條：「為建立政府採購制度，依公平、公開之採
購程序，提升採購效率與功能，確保採購品質，爰制定本法。」第9條第1項：「本法所稱主管機關，為行政院採購暨公共工程委員會，以政務委員一人兼任主任委員。」第30條第1項本文：「機關辦理招標，應於招標文件中規定投標廠商須繳納押標金；得標廠商須繳納保證金或提供或併提供其他擔保。…。」（108年5月22日修正前）第31條第1項、第2項第2款、第8款：「（第1項）機關對於廠商所繳納之押標金，應於決標後無息發還未得標之廠商。廢標時，亦同。（第2項）機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳︰…。二、投標廠商另行借用他人名義或證件投標。…。八、其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」上開修正前採購法第31條第2項第8款規定，係法律就發生同條項所定採購機關沒收或追繳廠商押標金法律效果之要件，授權主管機關即工程會在同條項第1款至第7款之行為類型外，對於特定行為類型，補充認定屬於「有影響採購公正之違反法令行為」，其性質屬於對多數不特定人民，就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定（行政程序法第150條第1項），具有法規命令之性質（最高行政法院104年度4月份第1次庭長法官聯席會議㈠決議參照）。而依工程會104年7月17日令：「機關辦理採購，廠商有下列情形之一者，依政府採購法第三十一條第二項第八款認定屬『其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者』情形，並自即日生效：…。三、容許他人借用本人名義或證件參加投標。四、廠商或其代表人、代理人、受雇人或其他從業人員有政府採購法第八十七條各項構成要件事實之一。」是機關辦理採購，廠商有容許他人借用本人名義或證件參加投標，或者廠商或其代表人、代理人、受雇人或其他從業人員有採購法第87條各項構成要件事實之一等影響採購公正之違反法令行為者，機關即得依修正前採購法第31條第2項第8款規定追繳押標金。
⒉承上，採購法第87條(按：自91年2月6日修正後，即施行迄
今)第3項、第5項：「（第3項）以詐術或其他非法之方法，使廠商無法投標或開標發生不正確結果者，處五年以下有期徒刑，得併科新臺幣一百萬元以下罰金。…。（第5項）意圖影響採購結果或獲取不當利益，而借用他人名義或證件投標者，處三年以下有期徒刑，得併科新臺幣一百萬元以下罰金。容許他人借用本人名義或證件參加投標者，亦同。」上開第3項所定「以詐術或其他非法之方法」之行為對象，解釋上應包括其他廠商及辦理採購機關；申言之，以詐術或其他非法之方法，「使廠商無法投標」或「『使』開標發生不正確結果」者，均為該項規定之適用範圍。又採購法係為建立政府採購制度，依公平、公開之採購程序，提昇採購效率與功能，確保採購品質為其立法目的。若廠商為順利得標，並避免因投標廠商未達3家(採購法第48條第1項規定參照)而流標，乃邀集其他未具有投標意願之廠商參與投標，以達成形式上有3家以上廠商參標之法定要求，則因其他廠商本無投標意願，而只是配合參標，自無可能出於積極得標之意圖而提出自行評估為合理之投標價格以參與競標。此種虛增投標家數以刻意營造不同廠商競標之假象而實質上不為競爭，即屬施用詐術致招標機關之審標人員誤認廠商間確實存有競爭關係，破壞招標程序之價格競爭功能，使開標發生不正確結果，而合致於前揭採購法第87條第3項以詐術使開標發生不正確結果之構成要件。
⒊又108年5月22日修正後第31條第2項第2款：「廠商有下列
情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還；其未依招標文件規定繳納或已發還者，並予追繳：…。二、借用他人名義或證件投標，或容許他人借用本人名義或證件參加投標。」稽諸其立法理由說明略以：「二、修正第二項序文，為避免誤認追繳押標金屬契約約定之處罰（契約罰），與最高行政法院一百零二年十一月份第一次庭長法官聯席會議決議，機關得以單方之行政行為追繳已發還之押標金，乃屬機關對於投標廠商行使公法上請求權之意旨有違，爰刪除『機關得於招標文件中規定』之文字」、「現行條文第二款刪除『投標廠商另行』之文字，廠商借牌投標，無論廠商是否以自己名義投標，均屬影響採購公正之行為，爰均納入本款適用對象，以落實維持投標秩序之目的。另考量第八十七條第五項及第一百零一條第一項第一款所定『容許他人借用本人名義或證件參加投標』之情形，為形式上投標者，亦屬影響採購公正之行為，爰均納入本款適用對象，以落實維持投標秩序之目的。」等語。是借用他人名義或證件投標者，無論借用人(廠商)借牌之目的是為了以出借廠商之名義(或證件)投標，或有意願投標之廠商(借用人)為順利得標，並避免因投標廠商未達3家致流標，乃商請其他未具有投標意願之廠商，由其以自己（此句之「其」、「自己」，均指該「其他未具有投標意願之廠商」）的名義參與投標，而實質上借用該「其他未具有投標意願之廠商」之名義或證件投標者，均屬之，自不以借用人(廠商)具有投標資格為限。同理，「容許他人借用本人名義或證件參加投標者」，亦包括出借人(廠商)將其名義或牌照出借給有投標意願而無投標資格之廠商(借用人)，或出借人自己雖無投標意願，但為配合達到參標家數的法定要求，乃應借用人之邀，以其(指該出借廠商)名義參與投標，而實質上出借其名義或證件投標等情形。
㈢原告無參與系爭3件採購案之真意，僅係提供其名義參加系爭
3件採購案之投標：⒈訴外人朱志剛係志剛公司負責人，其得知被告於106年2月
至108年11月間，分別辦理系爭3件採購案（公告招標、開標日期，均如附表所示），為使志剛公司順利得標並避免上開採購案因不符採購法需有3家以上合格廠商投標始能開標之規定而流標，明知鈺銘公司、成徠股份有限公司 (下稱成徠公司)、禾冠利企業有限公司(下稱禾冠利公司)均無參加系爭3件採購案之真意，乃與鈺銘公司負責人吳裕民、成徠公司負責人費茂林、禾冠利公司負責人江宏銘（吳裕民、費茂林、江宏銘等3人，下稱吳裕民等3人）共同以詐術使開標發生不正確結果之犯意聯絡，分別提供不具投標意願之鈺銘公司、成徠公司、禾冠利公司之大小章並同意朱志剛以上開公司名義投標，且由朱志剛代為製作投標封、資格/規格標封、價格標封、廠商資格/規格審查單、押標金繳交單、投標廠商聲明書、委任出席授權書等投標文件內容並用印，以此詐術虛增投標廠商家數，製造競爭之假象。嗣系爭3件採購案經被告開標，經辦之開標人員因而陷於錯誤，誤認附表所示之志剛公司、鈺銘公司、成徠公司、禾冠利公司確有競爭關係存在及各該標案已達法定開標門檻而開標，並均由志剛公司得標，使上開採購案之開標發生不正確結果。嗣經審計部臺灣省基隆市審計室以108年11月11日審基市四字第10800027651號函連江縣政府，指出106年垃圾處理案不同廠商間之投標文件內容具有重大異常關聯性而查悉上情。案經連江縣政府函送及法務部調查局馬祖調查站移送偵辦後，檢察官以吳裕民等3人所為，均係犯採購法第87條第3項以不正當方法(按：應係「以詐術」)使開標發生不正確結果罪；而吳裕民等3人分別為案發當時鈺銘公司、成徠公司、禾冠利公司之負責人，渠等因執行職務而犯上開罪名，依採購法第92條規定，亦應對各該公司科以罰金刑。檢察官在審酌吳裕民等3人素行尚稱良好、犯後均坦承犯行、投標金額不高等情狀後，認以緩起訴處分為適當，乃於111年5月7日作成系爭緩起訴處分，緩起訴期間均為1年，並均應向公庫支付2萬元至10萬元不等之金額（其中鈺銘公司為5萬元，吳裕民為10萬元）等事實，為原告所不爭執（本院卷第305頁），並有連江地檢署以111年7月6日連檢冠連110偵53字第1119000418號函(下稱111年7月6日函)檢附之系爭緩起訴處分書（本院卷第249頁至第255頁）在卷可稽。
⒉再觀諸系爭3件採購案之相關投標文件，其中106年垃圾處
理案部分，投標廠商為志剛公司、鈺銘公司及成徠公司，審標結果僅志剛公司符合招標文件規定，其餘鈺銘公司、成徠公司則不合格，因志剛公司標價在底價以內，經主持人當場宣布決標。然經連江縣政府事後查核結果，鈺銘公司、成徠公司所檢送之投標文件中，營業人銷售額與稅額申報書(所屬年月份：105年11-12月)所載之（受）委任申報人均為劉麗霞，且申報日期均為106年1月14日；又鈺銘公司、成徠公司所檢附之公司登記資料、廢棄物清除許可證明、營業人銷售額與稅額申報書及信用證明等，均為傳真文件，而傳真文件上所顯示之發送電話號碼均相同，傳真時間為106年2月23日15時56分至59分之間，且傳真文件之傳真頁碼連續(第1頁至第6頁為鈺銘公司之文件，第7頁至第11頁為成徠公司之文件)。再者，鈺銘公司、成徠公司均址設高雄市，然均以專人送達本標案之投標文件而非採郵寄方式，其專人送達之時間分別為106年3月10日16時34分、16時53分(按：本標案截止投標時間為106年3月10日17時，開標時間為同日17時15分)等情，亦為原告所不爭執（本院卷第305頁），並有106年垃圾處理案調查報告及其所附決標公告、開標/議價/決標/流標/廢標紀錄、廠商投標證件審查表、營業人銷售額與稅額申報書、公司登記資料、廢棄物清除許可證明、信用證明、投標封及押標金票據等相關文件附卷可憑（本院卷第93頁至第145頁）。另就108年廢棄物處理案部分，投標廠商為志剛公司、鈺銘公司及禾冠利公司，審標結果均符合招標文件規定，志剛公司報價最低，然因未進入底價，經優先減價後方進入底價，經主持人當場宣布決標；而就109年廢棄物處理案等標案部分，投標廠商為志剛公司、鈺銘公司及成徠公司，審標結果亦均符合招標文件規定，志剛公司報價最低，然因未進入底價，經優先減價後方進入底價，經主持人當場宣布決標。惟觀諸此兩標案，鈺銘公司、成徠公司均址設高雄市，禾冠利公司則址設基隆市，然均分別以專人送達各該標案之投標文件而非採郵寄方式，108年廢棄物處理案部分，其專人送達之時間分別為108年1月8日16時50分、16時52分(按：本標案截止投標時間為108年1月8日17時，開標時間為同日17時15分)；109年廢棄物處理案部分，其專人送達之時間分別為108年12月19日16時41分、16時55分(按：本標案截止投標時間為108年12月19日17時，開標時間為同日17時10分)等情，亦有108年廢棄物處理案、109年廢棄物處理案之公開招標公告、開標/議價/決標/流標/廢標紀錄、投標封等文件附卷可查（原處分卷第315頁至第332頁）。由上述事實可知，系爭3件採購案分別存有不同投標廠商之投標文件以相同之傳真號碼傳送投標文件，且投標廠商於投標期限截止前，密接交送投標文件，而顯可疑為投標文件係由同一人或同一廠商所備具等「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」的情形(採購法第50條第1項第5款規定、工程會91年11月27日令【本院卷第361頁】參照)。⒊綜上，可認原告確無參與系爭3件採購案之真意，而係為使
志剛公司順利得標並避免上開採購案因不符採購法需有3家以上合格廠商投標始能開標之規定而流標，方提供其名義參加投標，使原本應因未達參標家數之法定要求而流標之系爭3件採購案，因形式上已各有3家廠商參加投標而得以順利開標，進而決標，是原告以詐術使開標發生不正確結果、容許他人借用本人名義或證件參加投標之事實，應可認定。
㈣被告追繳系爭3件採購案之押標金，於法並無不合：
⒈被告112年7月28日函於「主旨」、「說明」欄固分別載稱
：原告參與系爭3件採購案，「因合意圍標違反政府採購法第31條、第87條等相關規定」；系爭緩起訴處分書之「內容敘述貴公司（按：指原告，下同）於旨揭3案（按：指系爭3件採購案，下同）均違反政府採購法第31條第2項第2款，容許他人借用本人名義或證件參加投標」等語（本院卷第47頁至第49頁）。然該函所謂「合意圍標」，乃係指採購法第87條第4項所定「意圖影響決標價格或獲取不當利益，而以契約、協議或其他方式之合意，使廠商不為投標或不為價格之競爭者」之情形(參見最高法院99年度台上字第3425號、108年度台上字第1730號等刑事判決)，此不僅與系爭緩起訴處分書所認定原告係犯採購法第87條第3項之罪，有所不同，且此「合意圍標」之記載，亦與該函於「說明」欄所敘及之「違反政府採購法第31條第2項第2款，容許他人借用本人名義或證件參加投標」等語，有所歧異；至被告因適用法律發生疑義，於函請工程會協助釋疑後（申訴卷第501、502頁；本院卷第257頁至第259頁），被告另以113年3月12日函知原告追繳押標金（本院卷第69頁至第71頁），該函固已更正(即刪除)前開112年7月28日函所載及「合意圍標」之相關內容（按：被告訴訟代理人於言詞辯論程序陳稱因112年7月28日函有所誤繕，故以113年3月12日函更正等語，見本院卷第447頁），惟其所述原告參與系爭3件採購案「違反政府採購法第31條第2項第2款」、系爭緩起訴處分書之「內容明確敘述貴公司於旨揭3案投標過程中，均違反政府採購法第31條第2項第2款，借用他人名義或證件投標，或容許他人借用本人名義或證件參加投標情形」等語（本院卷第69頁至第71頁），不僅與系爭緩起訴處分書所載內容不符（即系爭緩起訴處分書之記載內容並未提及原告違反採購法第31條第2項第2款規定），且因被告辦理系爭3件採購案之日期，適逢採購法於108年5月22日修正，修正前採購法第31條第2項第2款係規定為「投標廠商另行借用他人名義或證件投標」，而非現行規定之「借用他人名義或證件投標，或容許他人借用本人名義或證件參加投標」，因此就106年垃圾處理案(開、決標日期為106年3月10日)、108年廢棄物處理案(開、決標日期為108年1月8日)等2案而言，並無適用現行規定之可能，而關於原告違反採購法第31條第2項第2款「容許他人借用本人名義或證件參加投標」之記載，亦同樣見諸前述被告112年7月28日函（本院卷第49頁）。是原處分關於此兩案之記載，於法律適用上均容有未盡周延之處。⒉然按行政程序法第114條第1項第2款規定係「行政處分之補
記理由」，指書面行政處分未附理由，包括完全欠缺理由或理由不完全（例如：未說明裁量之依據）之情形，用以治癒行政處分未附理由之形式要件瑕疵。至於「行政機關之追補理由」，係行政處分於形式上已記明理由，惟並不充分（實質要件瑕疵），基於訴訟程序經濟原則，在維持行政處分同一性不變，屬裁判基準時已存在之理由，無礙當事人之攻擊防禦及須由行政機關自行追補理由之前提下，於訴訟中補充或更換事實上或法律上理由，以達到維持原處分之目的。又前述理由之追補，在訴願階段可以為之，並無限制。蓋訴願制度係作為行政自我審查之機制，故訴願程序具有行政程序之延長的性質，訴願法第79條第2項規定：「原行政處分所憑理由雖屬不當，但依其他理由認為正當者，應以訴願為無理由。」原處分機關據此得於訴願程序，在不喪失行政處分同一性範圍內，追補（變更）使原處分正當之理由。至於行政處分是否同一，應就個案情形，斟酌其行政目的、規制內容、事實關係、法規基礎等是否變更，以及是否給予當事人程序保障等因素綜合判斷之（最高行政法院111年度上字第138號判決意旨參照）。經查，原處分固有前述法律適用上之瑕疵，惟經原告循序提起申訴後，就106年垃圾處理案、108年廢棄物處理案等2案，被告業已於申訴階段提出113年8月20日陳述意見書載述略以：依系爭緩起訴處分書內容，原告因犯採購法第87條第3項之罪，經檢察官為緩起訴處分確定。採購法於108年5月22日修正，上開兩案均係屬於修正前之採購案，依108年9月25日修正之「依政府採購法第31條第2項辦理不發還或追繳押標金之執行程序」第9點第2款第1目：「九、其他注意事項…。㈡機關於108年5月24日前招標之採購案…：⒈如需執行不發還或追繳押標金之程序，應先確認招標文件有無依108年5月22日修正前（下稱修法前）採購法第31條第2項記載押標金不發還或追繳之事由。」查106年垃圾處理案、108年廢棄物處理案之投標須知第55條第8項（按：應為第8款，下同）其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者，其附記主管機關認定之情形（工程會104年7月17日令）⒋廠商或其代表人、代理人、受雇人或其他從業人員有採購法第87條各項構成要件事實之一。依系爭緩起訴處分書內容、修正前採購法第31條第2項及投標須知第55條，被告爰追繳押標金等語（申訴卷第411、412頁）。準此，被告本於檢察官所為之系爭緩起訴處分，而就106年垃圾處理案、108年廢棄物處理案等2案，於申訴階段具狀補充其向原告追繳押標金之理由，此部分補充理由之基礎，並未變更原處分所認定之事實(亦即均係本於系爭緩起訴處分所為之認定)，自未喪失行政處分同一性，且系爭緩起訴處分書於原處分作成時即已存在，尚不妨害原告之權利防禦，核屬適法之理由追補。⒊承上，修正前採購法第31條第2項第8款：「機關得『於招標
文件中規定』，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳︰…。八、其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」（雙引號部分為本院所加），而本件106年垃圾處理案、108年廢棄物處理案等2案之投標須知第55條第8款均明文：「廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳：…。㈧其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」並附記：主管機關認定之情形如下（工程會104年7月17日令）：…。⒋廠商或其代表人、代理人、受雇人或其他從業人員有採購法第87條各項構成要件事實之一等語（原處分卷第165頁、第180頁）。準此，被告依修正前採購法第31條第2項第8款、工程會104年7月17日令、上開採購須知第55條第8款等規定，就106年垃圾處理案、108年廢棄物處理案追繳押標金，以及依採購法第31條第2項第2款規定，就109年廢棄物處理案追繳押標金，於法均屬有據。
㈤原告之主張，均無可採：
⒈原告固主張原處分理由不一，且就106年垃圾處理案、108
年廢棄物處理案有適用法規不當之情，被告追補理由應非合法等語。然如前所述，系爭緩起訴處分書確實並未敘及原告之行為係屬「容許他人借用本人名義或證件參加投標者」，原處分就此部分之記載，固有未洽，然就106年垃圾處理案、108年廢棄物處理案部分，被告業已於申訴階段追補理由，凡此均已見前述，不另贅載，是就此2件採購案部分，原告所指系爭緩起訴處分書係依採購法第87條第3項規定論處，而非論以同法第87條第5項後段「容許他人借用本人名義或證件參加投標者」之規定，被告112年7月28日函先援引系爭緩起訴處分書，而稱原告觸犯採購法第87條第3項之罪，然於該函說明欄卻又認定原告係「容許他人借用本人名義或證件參加投標」而以同法第31條第2項第2款規定裁處，顯見其所採認之理由有前後不一之情，且「容許他人借用本人名義或證件參加投標」所欲規範之對象係「無合格參標資格廠商」借用有合格參標廠商之借牌參標行為，志剛公司屬有參標資格之廠商，被告據此要求原告返還押標金，應屬違法等語，自無從為其有利之認定。至就被告為理由追補之合法性部分，原告雖稱被告將原處分之法律依據變更為「以詐術或其他非法之方法，使廠商無法投標或開標發生不正確結果」，使原處分喪失其同一性，且採購法第87條各項具有其個別之主觀及客觀構成要件，不得概括而混為一談，被告112年7月28日函認定原告「合意圍標」，其應屬採購法第87條第4項所規範，與系爭緩起訴處分書所認定原告行為係涉犯採購法第87條第3項之法律基礎及事實已非相同；而被告113年3月12日函所依據之法律規定為採購法第31條第2項第2款之「容許他人借用本人名義或件參加投標」，該態樣之刑責係規定於採購法第87條第5項後段，亦「非」系爭緩起訴處分書所認定原告行為係涉犯採購法第87條第3項規定。是被告後續追補理由所認定之事實與法律基礎已完全不同，處分已欠缺同一性，其追補自非合法等語。然如前所述，原處分關於「合意圍標」及就106年垃圾處理案、108年廢棄物處理案所援引（現行）採購法第31條第2項第2款規定，均有未洽，然業經被告分別予以更正、追補理由等情，均詳如前述，且被告亦未引用採購法第87條第5項規定作為追繳押標金之法律依據，是原告猶就原處分之上開瑕疵，主張原處分有所違法而應予撤銷，已難認有據。再者，行政處分理由之追補，不得變更行政處分之本質，若行政機關所追補之事實上理由，已可認為係對另一個基礎生活事件所為之規制，或所追補之法律上理由，已經是對同一基礎生活事件所為之另一個不同規制時，即可認喪失行政處分之同一性，而非屬合法之理由追補。然本件被告就106年垃圾處理案、108年廢棄物處理案所為之理由追補，其同樣係本於系爭緩起訴處分書所認定之事實，被告就此並未追補事實上之理由；而就被告所追補之法律上理由，無論是追補前所適用之（現行）採購法第31條第2項第2款，或所追補之修正前採購法第31條第2項第8款、工程會104年7月17日令、採購須知第55條第8款等規定，均同樣是追繳押標金的法律依據，且其規制效力同樣是押標金之追繳，自無對同一基礎生活事件作成另一個不同規制之情，是原告上開主張，均有誤會。
⒉原告主張被告就106年垃圾處理案、108年廢棄物處理案之押標金追繳，均已逾5年時效等語。然而：
⑴按行政程序法第131條第1項：「公法上之請求權，於請
求權人為行政機關時，除法律另有規定外，因五年間不行使而消滅；於請求權人為人民時，除法律另有規定外，因十年間不行使而消滅。」而依最高行政法院102年11月份第1次庭長法官聯席會議決議：「一、依政府採購法第30條第1項本文、第31條第1項前段規定，機關辦理招標，應於招標文件中規定投標廠商須繳納押標金，並於決標後將押標金無息發還未得標廠商。是廠商繳納押標金係用以擔保機關順利辦理採購，並有確保投標公正之目的，為求貫徹，政府採購法第31條第2項乃規定機關得於招標文件中規定廠商有所列各款所定情形之一者，其所繳納之押標金不予發還，已發還者，並予追繳。
法文明定機關得以單方之行政行為追繳已發還之押標金，乃屬機關對於投標廠商行使公法上請求權，應有行政程序法第131條第1項關於公法上請求權消滅時效規定之適用。二、政府採購法第31條第2項各款規定機關得向廠商追繳押標金之情形，其構成要件事實既多緣於廠商一方，且未經顯現，猶在廠商隱護中，難期機關可行使追繳權，如均自發還押標金時起算消滅時效期間，顯非衡平，亦與消滅時效制度之立意未盡相符。故上述公法上請求權應自可合理期待機關得為追繳時起算其消滅時效期間。至可合理期待機關得為追繳時，乃事實問題，自應個案具體審認。」可知，追繳押標金處分係行政主體為公法上財產請求權之行使，有關權利行使時間上限制，採購法並無特別規定，應適用行政程序法第131條第1項前段5年時效期間之規定，且應自可合理期待機關得為追繳時起算其消滅時效期間。又所謂「可合理期待機關得為追繳時」，應係指依通常經驗法則，客觀上可合理期待採購機關「知悉」廠商人員有追繳押標金之事由，且無追繳押標金之事實上或法律上障礙而言。⑵原告雖陳稱被告於審標時，即應依採購法第50條第1項規
定、工程會91年11月27日令，就不同投標廠商間之投標文件內容有無重大異常關聯進行審查，且亦有監辦人員依「機關主會計及有關單位會同監辦採購辦法」，就投標文件進行書面審核監辦。本件依106年垃圾處理案調查報告可知，該採購案存有「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」的情形，且一望即知，依系爭緩起訴處分書所載內容，亦可知108年廢棄物處理案亦有同樣重大異常關聯之情，自可合理期待被告分別於106年3月10日、108年1月8日審決標時，即發覺前情而不予決標並追繳押標金，然被告作成113年3月12日函之時點顯然已逾5年時效等語。然查，鈺銘公司、成徠公司之營業人銷售額與稅額申報書(所屬年月份：105年11-12月)所載之（受）委任申報人固然均為劉麗霞，且申報日期均為106年1月14日（本院卷第117頁、第119頁），惟營業稅申報既可「自行申報」或「委任申報」，且上開兩家公司均址設高雄市，則該兩家公司委任同一人代理網路申報，並由受任人於同一日就所受理之案件代理申報，自屬可能；且依廠商投標證件審查表所示，審標時應檢視證件封內是否附有廠商相關登記證等、未受停權處分切結書、投標廠商聲明書正本、清除許可之相關文件、廠商信用證明(票據交換機構或受理查詢之金融機構逾截止投標日之前半年所出具之非拒絕往來戶及最近3年內無退票紀錄)、檢附證件係影本者，應加蓋廠商及負責人印鑑並註記「與正本相符」等（本院卷第111頁至第115頁），並未明確要求上開文件如以傳真方式為之，應檢視其傳真號碼是否相同、傳真文件頁碼連號，並於投標文件係採專人送達時，應檢視送達之時間是否相同或接近等，是縱使被告於審標時，負有詳查投標文件是否有重大異常關聯等違法情形，然其未善盡義務，乃屬應否追究行政違失責任問題，並不等同於得以認定被告已知悉106年垃圾處理案、108年廢棄物處理案存有應追繳押標金之事由而應自各該標案開標日時起算追繳押標金之時效。本件既無證據證明被告於上開兩件採購案開標之日確實已知悉具有追繳押標金之事由，則被告於111年7月12日收受連江地檢署111年7月6日函所檢附之系爭緩起訴處分書（見本院卷第249頁之被告收文條碼上之日期），而啟動行政程序，應可認被告係於斯時始知106年垃圾處理案、108年廢棄物處理案具有追繳押標金之法定事由，嗣被告作成112年7月28日函、113年3月12日函通知原告追繳押標金，自未逾5年之公法上請求權時效。是原告上開主張，並無可採。
⒊又原告主張原處分違反一事不二罰原則，且原告之行為應
無惡性重大到須再受裁罰追繳押標金等語。然按投標廠商繳納押標金，係為確保投標公正目的，避免不當或違法行為介入，而為辦理招標機關所為之管制。是法律規定廠商如有此類行為者，辦理招標之採購機關即不予發還其所繳納之押標金，或就已發還者予以追繳，核其性質，乃以公權力強制實現廠商參與投標時所為之擔保，應屬「管制性不利處分」，且為羈束處分，招標機關並無自為裁量是否不予追繳押標金或僅追繳部分金額之權限(最高行政法院110年度上字第681號判決意旨參照)。本件原告固因涉犯採購法第87條第3項之罪而經檢察官為緩起訴處分，並命原告、原告代表人應分別向公庫繳納5萬元、10萬元之金額，縱認此一由系爭緩起訴處分所課予之負擔具有類似處罰之不利益效果(司法院釋字第751號解釋理由書參照)，然押標金之追繳究不具有行政裁罰之性質，且被告以原處分對原告追繳押標金，乃係屬於羈束處分，並無斟酌具體情節而裁量不予追繳或減額追繳之裁量權限。是原告上開主張，均無足採。
㈥綜上所述，原告之主張，均無可採。從而，被告以原處分追
繳押標金，認事用法並無違誤，異議處理結果、申訴審議判斷遞予維持，亦無不合，原告訴請本院判命如其聲明所示事項，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及聲明陳述，於判決結果無影響，爰不逐一論列，附此敘明。
五、結論：原告之訴為無理由。中 華 民 國 114 年 6 月 5 日
審判長法 官 楊得君
法 官 彭康凡法 官 李明益
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院高等行政訴訟庭提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。
三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。
四、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書（行政訴訟法第49條之1第1項第3款）。但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人（同條第3項、第4項）。
得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其代表人、管理人、法定代 理人具備法官、檢察官、律師資格或 為教育部審定合格之大學或獨立學院 公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其代表人、 管理人、法定代理人具備會計師資格 者。 3.專利行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 ㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 114 年 6 月 5 日
書記官 范煥堂附表：
編號 標案名稱 押標金 (新臺幣) 公告招標日期 參與投標廠商 得標廠商 開(決)標日期 1 106年垃圾轉運臺灣處理委託案 50萬元 106年2月21日 ⒈志剛公司 ⒉鈺銘公司 ⒊成徠公司 志剛公司 106年3月10日 2 108年一般廢棄物轉運處理委託案 68萬8千元 107年12月22日 ⒈志剛公司 ⒉鈺銘公司 ⒊禾冠利公司 志剛公司 108年1月8日 3 109年一般廢棄物轉運處理委託案 68萬8千元 108年11月29日 ⒈志剛公司 ⒉鈺銘公司 ⒊成徠公司 志剛公司 108年12月19日