臺北高等行政法院判決高等行政訴訟庭第七庭113年度訴字第35號114年6月19日辯論終結原 告 登安消防工程有限公司代 表 人 陳惠媚(董事)訴訟代理人 呂紹凡 律師
馬鈺婷 律師謝昕宸 律師被 告 環境部代 表 人 彭啓明(部長)訴訟代理人 陳郁庭 律師
陳軍宇 律師上列當事人間有關環保事務事件，原告不服行政院中華民國112年11月8日院臺訴字第1125022721號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
一、程序事項：本件起訴時，被告代表人為薛富盛，於訴訟進行中變更為彭啓明，業經新任代表人具狀聲明承受訴訟(本院卷一第407、408頁)，經核並無違誤，應予准許。
二、爭訟概要：㈠原告所產製之乾粉滅火器(型號：CA03-10型，下稱系爭產品)
前申經被告即改制前行政院環境保護署(於民國112年8月22日改制為環境部)授與環保標章使用權，並發給環保標章使用證書(證書編號：環標字第18786號；有效期限自110年4月9日起至113年4月8日止，下稱系爭證書或前處分)。嗣桃園市大園區公所(下稱大園區公所)以111年3月30日桃市園民字第1110007883號函(下稱111年3月30日函)副知被告以：大園區公所於110年7月1日向訴外人凱能消防工程有限公司採購原告製造之手提式蓄壓式ABC系爭產品150座，經隨機抽取1座送台灣檢驗科技股份有限公司(下稱SGS)檢驗，測試報告結果證實內容物含二氧化矽等語，並依所附SGS出具之111年3月21日測試報告(下稱系爭測試報告)結果，其中石英(CAS
No.14808-60-7)含量為10.05％。㈡被告以系爭產品之乾粉滅火藥劑含有結晶型二氧化矽成分，
與系爭產品原環保標章申請案檢附不含結晶型二氧化矽(包括石英、方石英、鱗石英)之證明文件不一致，以111年4月7日環署管字第1111043449號函(下稱111年4月7日函)限期請原告陳述意見。被告於原告111年4月21日具函陳述意見後，以原告合致「行政院環境保護署綠色消費暨環境保護產品推動使用作業要點」(下稱推動作業要點)第22點第1項第1款規定，有申請文件提供不正確資料之情形，以111年5月2日環署管字第1110035536號函(下稱撤銷處分)自該日起撤銷系爭產品環保標章使用權及註銷系爭證書。原告不服，訴經行政院112年3月29日院臺訴字第1125006342號訴願決定(下稱前訴願決定)將該處分撤銷，由被告查明後另為適法之處理。㈢被告重為處分，以系爭產品於申請環保標章使用權時，已提
出不含結晶型二氧化矽(包括石英、方石英、鱗石英)之證明文件，取得環保標章使用權及系爭證書，故原告應於使用權有效期間即110年4月9日起至113年4月8日，依推動作業要點第15點規定，加強管理取得環保標章之產品。因大園區公所以111年3月30日函副知被告，系爭產品之隨機抽樣檢測結果為石英(CAS No.14808-60-7)含量10.05％，即系爭產品之乾粉滅火藥劑含有結晶型二氧化矽，與申請時檢附之證明文件不一致，考量結晶型二氧化矽經國際癌症研究中心(IARC)列為一級致癌物，具有安全性疑慮，該檢驗結果顯示原告對於系爭產品之品質管理不穩定，且該產品對環境不友善，以致損害環保標章產品公信力。另依「行政院環境保護署環境保護產品申請審查作業規範」(下稱審查作業規範)第3點第5款規定，廠商申請環保標章，申請之產品品質、成分、運作、安全性及標示等，應符合相關法規規定，且依內政部所訂「滅火器用滅火藥劑認可基準」規定，滅火藥劑不得有顯著毒性，乃參考內政部消防署(下稱消防署)109年6月8日消署預字第10905007241號函(下稱109年6月8日函)，要求乾粉滅火器廠商須提供申請產品滅火藥劑各成分相關資料以供查核，並依廠商檢附之成分清單、安全資料表(SDS)及國內第三公證機構檢測報告，以確認申請產品未含有結晶型二氧化矽等情，認定原告已構成推動作業要點第23點第1項第10款規定之情形，以112年5月8日環署管字第1121052218號函(下稱原處分)自即日起廢止系爭產品環保標章使用權及註銷系爭證書，請原告於原處分送達之日起停止使用環保標章，並應停止販售或塗銷系爭產品之環保標章，倘經被告查獲未經授權擅自使用環保標章，將依相關法令追究。原告不服，提起訴願，經訴願決定駁回，遂提起本件訴訟。
三、原告主張及聲明：㈠主張要旨：
⒈原處分違反依法行政原則：
⑴系爭產品係經消防署委託辦理認可作業之登錄機構財團法人
消防安全中心基金會認可，並取得消防機具器材及設備型式認可書之合法產品，並經驗證機構財團法人環境與發展基金會完成現場查核報告，認定系爭產品均符合申請環保標章相關規範，於前開現場查核報告中未將結晶型二氧化矽列為查核事項，可見其並非環保標章規格標準之內容事項。且被告訂定之推動作業要點、環保產品審查作業規範、環保標章規格標準、消防署公告之滅火藥劑認可基準均未規定滅火藥劑不得含有結晶型二氧化矽或界定結晶型二氧化矽之管制限值。再觀「滅火器環保標章規格標準」第1節規定，該標準適用於符合內政部所訂「滅火器認可基準」。而滅火器認可基準未限制滅火藥劑使用結晶型二氧化矽。第2.4節、第3.2規定限制滅火器不得有被告公告列管毒性化學物質、蒙特婁議定書管制物質、化學品全球調和制度(Globally Harmonized
System，下稱GHS)判定具有H400、H411、H412、H413之危害警告訊息物質；並要求申請產品應提供滅火藥劑安全資料表(SDS)，詳細說明產品所含之化學成分、化學文摘社登記號碼及GHS判定之危害警告訊息代碼，審查作業規範第3點第5款規定規定亦相同，均未限制滅火器不得使用致癌物質或不得含有結晶型二氧化矽。此外，滅火藥劑之管制及認可作業，有消防署之公告可循，惟就滅火藥劑不得含有結晶型二氧化矽或管制限值，均未經明文規定。詎消防署在未修訂滅火藥劑認可基準或依母法另行訂定相關規範並為公告之情況下，逕以109年6月8日函，告知受託登錄機構，並副知滅火器業者，要求業者揭露二氧化矽含量並出具檢測報告，長期違法管理滅火藥劑之二氧化矽含量。系爭產品既未違反前揭規定，原告自無未盡推動作業要點第15點所定產品管理義務之情形，被告再恣意新增同要點第10款之「其他經本署認定之情形」概括廢止事由，原處分違反依法行政原則。
⑵被告事後追補行政程序法第123條第4款為原處分作成理由，
惟原處分為裁量處分，未經訴願機關進行合目的性審查，有礙原告防禦權之行使，且前揭理由追補，原處分裁量因素不同，難認具有同一性。且該條款係以「情事變更」及「致不廢止該處分對公益將有危害」為要件，然原告申請時所出具之切結書，未曾切結系爭產品未含有任何結晶型二氧化矽成分，被告嗣於112年8月22日始於切結書格式內容要求切結不含結晶型二氧化矽。又推動作業要點第15點空泛要求取得環保標章使用權廠商「應加強產品管理」，未要求產品品質應達何等水平，亦未規定違反之法律效果，屬訓示規定，自無從以該規定導出原告有產品管理義務存在。被告所指之審查作業規範第4點第1項第2款無從推論被告得要求原告提出與申請規範或切結事項無關例如結晶型二氧化矽含量之資料，甚至強加法令未規定之義務。被告以原告產品管理能力失當，申請之事實基礎未盡相符，實則前處分所依據之法規或事實事後並未發生變更。
⑶即便結晶型二氧化矽被國際癌症研究中心列為一級致癌物，
惟人體長期接觸或暴露於含有高濃度結晶型二氧化矽粉塵之環境始有致癌風險，對於一般民眾消費者和從業人員而言，滅火器之功用在火災初期，不致對其等之健康產生具體實害。綜合考量系爭產品使用方式、結晶型二氧化矽之暴露時間、接觸量及多數工作場所已具備之防護措施後，縱屬暴露風險較高之消防從業人員，舉重明輕，對消費者影響更微。結晶型二氧化矽對其健康影響已顯著降低至無從測量確定之程度，故前處分繼續存在，對人民健康及環保標章制度公信力(公益)並未產生具體危險。遑論乾粉滅火器的乾粉若不添加結晶型二氧化矽，乾粉藥劑容易於鋼瓶內結塊，影響滅火效能，將對公共安全產生直接重大危害。被告不僅未建立管制限值標準，亦未制定標準檢驗方法，如何認定10.05％含量是高是低。行政程序法第123條第4款係以對公益有具體危險為要件，然被告並未舉證證明系爭產品在正常使用之狀況下，對人體健康有何具體損害，已悖於依法行政原則。
⒉原處分違反不當聯結禁止原則：⑴被告刻意忽略致癌物本應審酌使用接觸者暴露時間及接觸量
等健康影響，更空泛執推動作業要點之訓示規定(第15點)、概括規定(第23點第10款)行使裁量權，實質上已對結晶型二氧化矽成分進行管制，只要所含成分檢出結晶型二氧化矽，被告便得恣意宣稱構成「顯著之負面變化」或有損害使用接觸者健康及環保標章制度公信力可能，進而廢止該標章，顯屬不當聯結。
⑵審查作業規範(第3點第5款、第5點第1項、第7點第1款)之相
關程序規定無從推論被告或驗證機構享有擴大環保產品不得添加成分之裁量權，且被告所稱之技術小組專家或技術審查委員會未見於審查作業規範明文。況且環保標章之制度目的在於推動可回收、低污染、省資源的環保理念，鼓勵廠商提供、消費者使用環境保護產品。依「毒性及關注化學物質管理法」可知，二氧化矽普遍存在於自然環境中，不符合毒化物定義，國際亦未予列管，相較於溫室氣體對產生環境之危害，更顯輕微，被告核發環保標章使用權予二氧化矽滅火器不在少數，可見被告針對結晶型二氧化矽成分含量管制非但欠缺裁量權，更與環保標章制度目的背道而馳，顯屬恣意。
⒊原處分違反比例原則：
⑴被告自承目前國際間均未禁止或限制使用結晶型二氧化矽於
化粧品，且二氧化矽普遍存在於自然環境，不符毒化物定義而未加以列管，依舉重明輕法理，自不得對系爭產品含有氧化矽成分加以管制，否則即違反比例原則。
⑵依推動作業要點有關違反相關規範法律效果之意旨，被告應
通知原告限期改善，例如應揭露二氧化矽含量，回收系爭產品，或限制二氧化矽含量等等，屆期未完成改善，始得廢止系爭產品之環保標章、註銷系爭環保標章證書，被告未給予原告改善之機會，違反比例原則。
⒋原處分及其所據之推動作業要點違反法律保留原則：⑴環保標章制度推行迄今，並無法律授權被告得以推動作業要
點或審查作業規範，補充規定環保標章之申請、審查、管理等事項。對照「農產品生產及驗證管理法」及該法所授權訂定之「驗證農產品標章管理辦法」、「氣候變遷因應法」及該法授權訂定之「行政院環境保護署推動產品碳足跡管理要點」之法律保留密度，被告逕依職權發布推動作業要點及審查作業規範，違反法律保留原則。
⑵推動作業要點第23點規定，授予被告廢止系爭產品環保標章
使用權及命停止販售之權限，難謂針對細節性或技術性之次要事項所為規範，侵害原告之財產權、營業自由，原告並受有環保標章申請成本、參與政府投標之時間、勞力及費用等成本；通知銷售通路停止販售、安排回收及塗銷標章、遭採購系爭產品之行政機關追償價差、不發還履約保證金或解除契約並請求返還決標金，及原告得參與政府採購投標並為決標廠商而獲得利潤等損失，並侵害原告為政府採購決標廠商之權利，難謂顯屬輕微之影響，自應以法律或法律授權之命令定之。
⑶被告援引消防署109年6月8日函，解釋推動作業要點規定，限
制系爭產品之二氧化矽含量，影響人民權利，惟消防署109年6月8日函並非法令，原處分違反法律保留原則。
⒌原處分違反信賴保護原則：
⑴被告對外公告之「滅火器環保標章規格標準」已明示申請環
保標章之滅火器不得使用之危害物質為何，若有違反將獲致駁回之不利益。被告於系爭產品申請環保標章時，未要求原告聲明未使用結晶型二氧化矽，申請文件之安全資料表(SDS)亦僅要求原告詳細說明產品所含之化學成分等資訊，已構成原告信賴系爭產品得使用結晶型二氧化矽含量、使用結晶型二氧化矽含量不影響環保標章使用權之信賴基礎。
⑵原告因前揭信賴為系爭產品申請環保標章，復於取得環保標
章使用權後，進而規劃、生產、銷售系爭產品，並預計投標有關環保標章之政府採購案，應認原告因信賴被告之行政行為，構成信賴表現。
⑶原告並未對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，也無
明知系爭環保標章使用權及證書違法或因重大過失而不知之情形，故原告應有值得保護之信賴利益。
⒍申請環保標章相關規範及滅火藥劑認可基準均無明文規定結
晶型二氧化矽之標準檢驗方法，且大園區公所並非經被告委託之查核單位；亦非經被告、財團法人全國認證基金會(TAF)等認證通過之專業檢測機構；也未依據環保產品管理作業規範第13點之產品抽驗及封樣程序，未會同原告人員於現場抽樣紀錄表上簽章，系爭產品封樣至送驗相隔1個多月，系爭檢驗報告之憑信性極度可疑。
⒎系爭產品之競爭對手為泡沫滅火器業者，其可透過向被告檢
舉，以影響原告於環保標章滅火器市場之地位。乾粉滅火器可能因為結晶型二氧化矽之使用限制，而滅火效能下降，或因無法取得環保標章而失去市場競爭力。然乾粉滅火器相較於其他水系滅火器，包括水、泡沫、強化液滅火器，具有最短滅火時間，而乾粉滅火器產品數量萎縮，致消費者喪失選擇「經濟實惠、可靠有效、較為安全」之乾粉滅火器的權利，將損害我國公共安全。
⒏被告於原處分作成前，未給予原告陳述意見之機會，違反行政程序法第102條規定。
㈡聲明：
⒈先位聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
⒉備位聲明：確認原處分違法。
四、被告答辯及聲明：㈠答辯要旨：
⒈原告於系爭產品生產製造過程中未善盡管理責任，有違推動作業要點第15點之要求：
⑴系爭產品於申請環保標章時，所提出之檢驗報告係載明其「
未含」結晶型二氧化矽成分，並提出切結書在案，被告審查後認定無安全疑慮，且確認原告知悉應遵守相關義務後，始同意授予環保標章使用權。然而，原告於取得環保標章使用權後，竟經大園區公所抽驗發現含有結晶型二氧化矽，且含量為10.05％，並非輕微，足見原告於系爭產品生產過程，未善盡產品管理責任，致系爭產品品質及安全性有顯著負面變化，突顯其產品管理失當，有違推動作業要點第15點之要求，故依同要點第23點第10款之規定予以廢止，與系爭產品是否符合或違反管制標準並無直接關聯。
⑵系爭產品於申請時及取得環保標章使用權後之結晶型二氧化
矽含量有前述之不同，有前處分所依據之事實事後發生變更。又原告如繼續保有系爭產品環保標章使用權，將致欠缺應有產品品質之系爭產品持續、大批流入市面，消費者恐因誤信、誤用而損及健康，影響環保標章制度之公信力，可見不廢止系爭產品之環保標章使用權，將對公益產生危害，被告爰依作業要點第23點第10款規定，作成原處分廢止系爭產品環保標章使用權，並事後說明或追補行政程序法第123條第4款之廢止事由，未改變原處分之同一性。
⒉結晶型二氧化矽為一級致癌物，係有科學實證可循：
⑴國際癌症研究中心，已將結晶型二氧化矽由「對於人體可能
致癌」之分類Group2A，提升至「一級致癌物」之分類Group1；研究結果並指出：結晶型二氧化矽經人體吸入，對於人體具有致癌性，自難認對於一般民眾或消費者之健康影響輕微。
⑵113年5月3日「乾粉滅火藥劑之結晶型二氧化矽含量及風險評
估論壇」會議結論，乾粉滅火器之結晶型二氧化矽含量檢測標準建議定為「小於0.1％」，而系爭產品經抽驗發現含量為
10.05％，難認輕微。⑶添加二氧化矽並非唯一避免滅火藥劑結塊的選擇，且二氧化
矽亦包括結晶型或非結晶型，結晶型二氧化矽業經科學實證係有致癌風險，被告自得要求原告揭露結晶型二氧化矽之相關資訊。
⑷原告雖以國際間對於化粧品成分含有結晶型二氧化矽並未納
管比附援引，然產品許可與環保標章是不同制度，本質有差異，無比較基礎，且被告亦未納管系爭產品。
⒊原處分並未違反依法行政原則：
⑴滅火器應先符合內政部所定滅火器認可基準，始得向被告申
請環保標章，「滅火器環保標章規格標準」遂定有引用滅火器認可基準之規定。結晶型二氧化矽對人體之影響為何、應如何管理尚在討論中，故環保標章之審查僅要求揭露含量，而未定有管制標準，申請個案交由「環境保護產品驗證機構管理要點」第8點所定驗證小組會議，依當時科學狀況及具體情形判斷產品所揭露之結晶型二氧化矽含量，是否得授與環保標章使用權。
⑵系爭產品係經檢舉而由大園區公所以採購機關之身分，依政
府採購法及其與凱能消防工程有限公司間之採購契約第13條規定，於111年1月17日對系爭產品進行抽驗，被告亦至現場確認所抽驗之產品為原告申請環保標章之系爭產品，經現場封樣後，由該所送至SGS進行內容物及金屬底層檢驗，並將抽驗結果通知被告，推動作業要點並未且無從限制其他機關依據其他法令行使其權責。系爭測試報告既顯示系爭產品具有產品品質及安全性疑慮，倘若被告未即時處置，反有違依法行政原則。
⒋原處分及其所據之推動作業要點並未違反法律保留原則：
環保標章制度係就特定產品或服務，授予環保標章使用權，參照商標法第80條第1項規定，為商標權中之證明標章授權，性質上屬於給付、授益行政，法律保留密度較低，自得以行政規則進行規範。又原處分廢止系爭產品環保標章使用權，概念為「商標權中之證明標章授權之終止」，未限制原告財產權或營業自由，系爭產品仍有一般市售通路，僅原告無法繼續享有超乎基本保障程度之給付或福利，與人民基本權遭剝奪或限制之情形不同。原告主張受有政府採購決標權利及利潤損失等語，然行政機關本於公開公平原則辦理政府採購，原告是否得順利得標，應視採購條件而定，並非一經投標即可得標，故其財產權及營業自由是否受有侵害，仍應具體判斷，未可一概而論，難認原處分之作成與得標政府採購案間，有必然之因果關係。至於競爭對手是否針對環保標章規格標準影響被告判斷，與本件爭點無何關聯性。
⒌原處分並無違反信賴保護原則：
⑴消防署因應109年間滅火器乾粉藥劑含有結晶型二氧化矽之安
全性疑慮問題，以109年6月8日函，請登錄機構於辦理乾粉滅火藥劑認可作業時，業者應針對安全資料表所列二氧化矽成分含量，出具國內第三公證機構檢測報告，並揭露安全資料表。
⑵被告參考前揭消防署之作法，依據審查作業規範第4點第1項
第2款規定，要求乾粉滅火器廠商於申請環保標章時，須提供滅火藥劑之成分清單、安全資料表及相關檢驗報告。原告於系爭產品申請環保標章時，提出系爭產品檢驗報告，其上記載：系爭產品成分未含有結晶型二氧化矽，並提出切結書。被告以前揭資料為審查基礎，認定系爭產品無安全性疑慮，並確認原告知悉應遵守之義務，具有產品管理能力，而得確實履行產品管理義務，遂同意授與系爭產品環保標章使用權。原告於系爭產品申請環保標章時，依被告要求提供系爭產品之測試報告，應知悉前揭行為係告知被告，系爭產品未含有結晶型二氧化矽等資訊，並為被告是否授與環保標章使用權之審查基礎。原告並就前揭申請切結「保證遵守作業要點及相關法規之規定」，自包括作業要點第15點所定「產品管理義務」，難認原告不知其應負產品管理義務，自無信賴基礎存在。
⒍原處分之作成無違正當法律程序：
⑴前處分訴願程序時，兩造間已有約10次之書狀往返，已針對
本件事實及法律適用進行攻防，原告亦於原處分訴願程序，自承前處分與原處分係基於相同之事證所作成，可見原處分所據事實客觀明確、未曾變動，原告主觀上亦知悉該事實，本件依據行政程序法第103條第5款規定，無給予陳述意見機會之必要。且被告於訴願期間之112年6月15日已補行通知原告表示意見，惟原告並未表示意見，已遵循行政程序法第102條等規定，無違正當法律程序。
⑵觀諸推動作業要點第23點第1項規定，未有被告應先命原告限
期改善，始得作成廢止系爭產品環保標章之規定。況「通知改善」應針對「具改善可能性」之情形，然系爭產品已於市場流通，甚至部分經消費者使用，難謂有改善之可能，自無通知改善之必要。
㈡聲明：原告之訴駁回。
五、本件如爭訟概要欄所載之事實，業經兩造分別陳明在卷，並有原處分(112年5月8日，本院卷一第145、146頁)、訴願決定(本院卷一第149頁至161頁)、系爭證書(本院卷一第163頁)、消防署109年6月8日函(本院卷一第183、184頁)、系爭產品消防機具器材及設備型式認可書(本院卷一第185、186頁)、SGS109年8月31日測試報告(本院卷二第185、186頁)、原告109年9月9日化學物質安全資料表(原處分卷第29頁至32頁)、原告110年2月1日環保標章申請書(原處分卷第13頁至28頁)、原告110年2月19日切結書(本院卷一第247頁至250頁)、系爭檢測報告(本院卷一第243頁至246頁)、大園區公所111年3月30日函(本院卷一第311、312頁)、被告111年4月7日函(本院卷一第191、192頁)、撤銷處分(本院卷一第165、166頁)、前訴願決定(本院卷一第169頁至181頁)在卷可稽，堪信為真實。
六、本件爭點：㈠推動作業要點之相關規定是否違反法律保留原則？㈡被告得否追補行政程序法第123條第4款規定為原處分理由？㈢系爭抽驗報告是否可採？原處分以推動使用作業要點第23點
第1項第10款及行政程序法第123條第4款規定廢止前處分，是否有據？㈣原告主張原處分違反依法行政原則、不當聯結禁止原則、比
例原則、信賴保護原則，有無理由？㈤原處分有無違反正當法律程序？
七、本院之判斷：㈠推動作業要點第1點規定：「行政院環境保護署(以下簡稱本
署)為推廣綠色消費暨推動可回收、低污染、省資源之環保理念，鼓勵廠商提供及消費者愛用環境保護產品，特訂定本要點。」第2點規定：「本要點所稱推廣綠色消費係由政府依據施政計畫，持續引導民眾建立符合永續社會發展、形成文化之作為。」第3點第1項規定：「本要點所稱環境保護產品，係指商品或服務其原料取得、生產、銷售、使用及廢棄，符合減量、可重複使用、可回收再利用、低污染、省能源、省資源或對環境友善等特性，其分類如下：㈠環保標章產品(第一類環境保護產品)：產品經認定符合本署公告之環保標章規格標準項目，並取得環保標章使用證書者。……。」第4點規定：「(第1項)本署辦理下列環境保護產品之申請、審查及管理事項：㈠環保標章規格標準及第二類環保標章環境訴求評定基準之研訂。㈡受理環保標章產品及第二類環保標章產品之申請及審查。……㈤環保標章與第二類環保標章使用權之授與、廢止及撤銷。㈥環保標章使用證書與第二類環保標章使用證書(以下簡稱證書)之核發、補發、換發及註銷等作業。㈦環境保護產品之追蹤管理。……(第2項)本署為推動綠色消費暨認定環境保護產品，得設置綠色消費暨環境保護產品審議會(以下簡稱審議會)。(第3項)本署得遴選驗證機構辦理環境保護產品之申請、審查及管理有關事宜。」第5點第1項規定：「本要點所稱環保標章及第二類環保標章，係指本署依商標法註冊之圖樣。」第15點規定：「取得標章使用權廠商應加強產品管理、嚴格管制各類污染物之排放，並符合規格標準及環境保護法規之規定。」第16點規定：「本部得不定期對取得標章使用權廠商進行追蹤查核或產品檢驗，對同一廠商之查核或檢驗，每3年應至少實施1次。」第23點規定：「(第1項)取得標章使用權廠商有下列情形之一者，本署得廢止其環保標章或第二類環保標章使用權，並註銷證書：……㈩其他經本署認定之情形。(第2項)前項經本署廢止環保標章或第二類環保標章使用權者，除應停止使用環保標章或第二類環保標章外，並應停止販售該類產品。但經塗銷環保標章或第二類環保標章標示之產品，不在此限。」推動作業要點為我國推動環保標章制度之主要依據，性質屬於行政規則。環保標章制度是環境保護及國民健康意識逐步提升之近年，國家或其委託之機構藉所表彰之公信力，透過標章證書之發給，以不具強制力之行政手段，釋放環境保護資訊予人民的一種制度，傳達予作為消費者之人民，國家擔保貼有環保標章之產品所具有之環保及健康價值，藉偏好選用該等產品之消費行為，影響開放市場之消費習慣；而廠商企業也以其商品係貼有環保標章作為銷售訴求，優化競爭力，以引導之手段達到改善環境之公益目的。被告發給環保標章，對於無法取得標章之企業廠商，其所產製之商品雖仍可在銷售市場上販售，但因未有國家對環保與健康價值之擔保，當消費者選擇環保標章產品日益普遍後，實不無對該等廠商企業財產權及工作權(營業自由)造成影響。然環保標章制度究非以管制或控制手段，甚且輔以具有強制性之作為義務兼有後續之處罰規定作為達到環境保護及保障國民健康之方法，其形式上雖亦以明訂之特定要件符合即予發給標章，而屬授益行政處分，但其法律效果僅係該產品不得在市場上標示為綠色消費或具環境保護價值之產品，未貼有環保標章或已塗銷環保標章之產品均仍可於市場上繼續販售，對廠商企業財產權及工作權(營業自由)之侵害程度較低；再者，廠商企業經申請取得環境標章使用權後，有權將環保標章標示於該產品、包裝或服務場所，並登錄於可供查閱之系統中，具有公示該產品均具有申請時之綠色水平的意涵，被告自應對其所擔保之產品品質進行追蹤管理，取得標章使用權之廠商企業亦應加強產品管理，以保持該綠色水平；另方面，環保標章制度屬於風險行政之範疇，為國家風險管理之手段，科技風險是危害發生可能性較低之情形，亦必須考量科學發展之不確定性，國家進行風險管理不能待可證明為具體危害之證據存在方進行管制措施，必須隨時因應科學實證演進的動態變化，擇取侵害人民權利較輕之保護措施或預防方法。茲以考量資源使用侷限性以及侵害人民權利手段之比例原則，保留一定調整行政行為之彈性，故環保標章之許可或廢止構成要件，難以過於形式僵化，準此以觀，環保標章之發給即本件推動作業要點以行政規則之規範形式為之，尚屬符合法律保留原則之層級化要求。再者，推動作業要點第23點第1項臚列9款得廢止環保標章之事由外，另於第10款以「其他經本署(被告)認定之情形」作為概括規定，考其規範目的，係在於因應風險決策之不確定性，以及國民對健康意識越加重視、風險感受越加敏銳之變化趨勢下，給予主管機關廣泛之裁量權。是如被告已敘明其符合規範意旨之正當理由，並於符合比例原則之要求，仍得透過該款規定，廢止原所核發之環保標章，從而，依風險行政之事物性質，尚難逕認有違反層級化之法律保留原則，推動作業要點所定之環保標章制度以及廢止環保標章之前開概括規定，本院得予援用，原告主張推動作業要點違反法律保留原則，尚屬無據。
㈡系爭抽驗報告為可採，且原處分以推動作業要點第23點第1項第10款規定廢止前處分並無違誤：
⒈被告為執行環境保護產品之追蹤查核工作，特訂環境保護產
品管理作業規範，依108年7月16日修正公布第3點第3款規定，追蹤查核方式有產品抽樣檢驗，第13點並規定查核單位執行環境保護產品抽驗及封樣程序，另第15點規定環境保護產品抽驗應委託符合審查作業規範第4點第1項第8款第4目之專業檢測機構(本件之SGS為國內政府機關等認證通過之檢測機構)辦理。
⒉經查，原告填具110年2月1日環保標章申請書，以系爭產品不
含結晶型二氧化矽(包括石英、方石英、鱗石英)之SGS109年8月31日測試報告、化學物質安全資料表等證明文件，並出具110年2月19日切結書，切結：該次申請產品及其製程未使用被告列管毒性化學物質及蒙特婁議定書管制物質、該次申請產品之滅火劑藥劑中未使用GHS判定具有H400、H411、H41
2、H413危害警告訊息之物質，並提供申請產品滅火器藥劑成分安全資料表以供查核等語，向被告申請環保標章，經被告審查後以前處分核發系爭證書，有效期限自110年4月9日起至113年4月8日止。嗣因人檢舉，大園區公所隨機抽取所採購原告製造之系爭產品，被告並於111年1月17日抽驗當日派員出席會勘，經送SGS檢驗後作成系爭測試報告，檢驗結果測出石英(CAS No.14808-60-7)含量10.05％，即內容物含結晶型二氧化矽等情，有111年1月17日會勘紀錄及簽到表(見前訴願卷第12、13頁)及前引大園區公所111年3月30日函、系爭測試報告在卷可稽。經核，依推動作業要點第4點第1項第7款之規定，被告具有辦理環境保護產品之追蹤管理權限；依同要點第15條規定，原告亦有加強管理系爭產品之義務，被告因採購機關即大園區公所之通知，前往進行調查及抽驗，且檢驗機構亦為申請機構相同之國內政府機關認證通過的第三公證機構SGS，均係以X光繞射光譜儀(XDR)/ICDD資料庫執行結晶型二氧化矽的鑑定，並作成前開系爭測試報告(見本院卷一第245頁)，經核符合環境保護產品管理作業規範相關規定，被告所進行之行政調查程序並不合法之處，且並無證據可以證明系爭測試報告有何不具可信性之處。
⒊有關滅火器相關管制，依消防法第3條規定，中央主管機關為
內政部，復依該法第12條第5條之授權，內政部訂有消防機具器材及設備認可標準，其第2條第2項規定，消防機具器材及設備之構造、材質、性能、試驗內容及試驗設備之個別性質，應依內政部公告之基準，實施型式認可、型式變更及個別認可試驗。內政部並依此公告滅火器用滅火藥劑認可基準，其中「壹、技術規範及試驗方法」、「滅火劑之共通性質」第1款及第3款雖規定，滅火器不得有顯著毒性或腐蝕性，但並未禁止滅火器乾粉藥劑成分中含有結晶型二氧化矽，亦未訂定該成分之管制限值，而系爭產品亦已取得認可登錄機構即財團法人消防安全中心基金會核發之消防機具器材及設備型式認可書(見本院卷一第185、186頁)，故目前內政部並未禁止或管制乾粉滅火器藥劑成分含有結晶型二氧化矽限值之情形，系爭產品屬於得為銷售、陳列或設置使用之合法產品，並無疑義。復查，有關乾粉滅火器申請環保標章之相關規範，包括推動作業要點、環境保護產品管理作業規範、審查作業規範、環保標章規格標準，並無明文有環保標章之乾粉滅火器產品，不得含有結晶型二氧化矽或訂定含有該物質之標準限值；再參環保標章滅火器規格標準2.4節係規定，產品及製程不得使用公告列管毒性化學物質及蒙特婁議定書管制物質；3.2節係規定，滅火劑藥劑中不得使用化學品全球調和制度即GHS判定具有H400、H411、H412、H413危害警告訊息之物質，而上述規定與結晶型二氧化矽並無關聯，此為被告所不爭執。
⒋然而，世界衛生組織所屬國際癌症研究中心，依據長期流行
病學之研究數據，同時綜合工作會議中學者專家之見解，於86年(西元1997年)發行以人體致癌風險為題之研究專論，將結晶型二氧化矽由致癌物質分類Group2A(相當可能對人體致癌)，提升至「一級致癌物」之分類Group1(有充分證據顯示對人體致癌性)；研究結果並指出：在工作環境中被人類吸入之石英及方矽等結晶型二氧化矽，對於人體具有致癌性，至於非結晶型二氧化矽，則完全無法界定其是否對人體具有致癌性(屬Group3)，有該論文資料可參(見本院卷一第435頁至464頁、本院卷二第167頁至172頁)，前開資訊並經勞動部職業安全衛生署(下稱職安署)於110年6月訂定「職業性矽肺症及煤礦工作塵肺症認定參考指引」時引為論據(見本院卷一第467、468頁)。
⒌再者，消防署曾以109年6月8日函(見本院卷一第183、184頁)
通知財團法人消防安全中心基金會及財團法人中華民國消防技術顧問基金會，說明略以：為有效管理並揭露乾粉滅火器中二氧化矽之成分含量，前開基金會於辦理乾粉滅火藥劑相關認可作業時，除要求廠商提具安全資料表(SDS)以證明滅火藥劑無顯著毒性或腐蝕性外，亦須針對其SDS所列二氧化矽成分含量要求出具國內第三公證機構檢測報告；同時督促各該廠商揭露其SDS等語，可知乾粉滅火器中結晶型二氧化矽雖未禁止使用或訂定管制限值，但必須進行檢測該成分，復將檢測結果列明於SDS，並將該資訊揭露，以進行風險管理。準此以觀可知，內政部所屬消防署作為消防法主管機關，其經利益與風險評估後，雖認為目前尚無法完全禁止使用，或於申請型式認可程序中訂定如何之管理限值，抑或以其他防護措施作為因應，亦即依科技與知識現狀，雖已發現乾粉滅火器中結晶型二氧化矽可能造成對健康及環境之危害，但究應如何進行管制尚處於研議討論階段，惟消防署本於風險管理之必要，仍以前揭函文要求廠商應於SDS揭露滅火器結晶型二氧化矽之成分與含量，提供警示與可供預防之風險資訊。
⒍參考原告提出111年3月21日消防署召開之「研商強化乾粉滅
火藥劑之結晶型二氧化矽使用管理會議」，職安署代表表明：結晶型游離二氧化矽主要健康危害為致癌第一級，依國家標準CNS15030-22(化學品分類及標示－致癌物質)，混合物所含第一級致癌物質之濃度大於或等於0.1％時，該混合物應歸類為致癌物質第一級。評估結晶型二氧化矽之危害風險，尚需考量顆粒大小，粒徑愈小者(如可呼吸性粉塵)，愈易沉積於肺泡，建議可作為顯著毒性之考量(見本院卷一第252頁)；111年12月30日召開之「研商乾粉滅火藥劑含結晶型二氧化矽策進管理會議」，臺北市消防工程器材商業公會代表指出：目前Ansul之KBC乾粉滅火器，曾於前年及當年各送驗1次，含量均為1～2％，現階段技術上無法完全排除結晶型二氧化矽成分，限制乾粉滅火器之結晶型二氧化矽比例不得在0.1％以上是不可能達到的(見本院卷一第260頁)；高雄市消防工程器材商業同業公會代表指出：日本部分乾粉滅火器產品SDS載明結晶型二氧化矽1～5％，歐美部分則為小於1％，若國內限制不得在0.1％以上，將造成未來市場無符合規定之產品可用(見本院卷一第261頁)，準此可知，乾粉滅火器之結晶型二氧化矽含量越高，對健康危害之風險即越高，至於許可使用管制限值究係應訂於若干，依上述各方意見可知至少係於5％以下，如其含量已高於5％，應為難以承受之健康風險。
⒎依上可知，系爭產品於申請環保標章時係以零檢出結晶型二
氧化矽之檢驗報告申請，其後系爭產品進入市場後經被告進行抽檢，復經SGS檢驗結果為結晶型二氧化矽含量達10.05％，雖因主管滅火器型式許可之內政部所屬消防署並未規定結晶型二氧化矽不得檢出或管制限值，而有不得銷售、陳列或設置使用之情形，但主管環保標章之被告認為，系爭產品之前開含量與原申請案件檢附之證明文件不一致，考量結晶型二氧化矽經IARC列為一級致癌物，已具安全性疑慮，原告對系爭產品品質管理不穩定，且該產品對環境不友善，以致損害環保標章產品之公信力等理由，依推動作業要點第23點第1項第10款規定，以原處分廢止系爭證書，具有正當理由，並無違誤。
㈢被告嗣追補行政程序法第123條第4款為廢止前處分之理由，
並無違誤：⒈基於法治國家法律安定及信賴保護原則，合法之授益處分須
有經列舉之法定原因，始得由原處分機關裁量決定是否予以廢止。行政程序法第123條第4款規定：「授予利益之合法行政處分，有下列各款情形之一者，得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止：……行政處分所依據之法規或事實事後發生變更，致不廢止該處分對公益將有危害者。……。」⒉書面行政處分所記載之事實、理由及其法令依據，已足使受
處分之相對人瞭解該處分之決定(主旨)所由之原因事實及其依據之法令，且不影響處分之結果者，縱其事實與理由之「記載稍欠完足」，尚難謂為理由不備或違反行政行為內容之明確性原則；於此情形，為處分之機關非不得於訴願或事實審行政法院行政訴訟程序中，就作成行政處分時即已存在、且不改變行政處分之性質及不妨礙當事人防禦之前提下，為事實或理由之補充(追補理由)，供受理訴願機關或事實審行政法院調查審酌(最高行政法院103年度判字第432號判決意旨參照)。
⒊經查，被告於本件審理程序中，就本院關於廢止前處分理由
之推動作業要點第23點第10款其他經被告認定之情形，是屬於行政程序法廢止行政處分之哪種情形之提問，乃說明因當初核發作成前處分之基礎事實明顯發生變更，對於公益有影響，而認屬行政程序法第123條第4款所定之一般性廢止事由(見本院卷一第419頁、第440頁)。是以，被告係於本院作為事實審法院之訴訟程序，就推動作業要點第23點第10款補充說明其廢止行政處分之性質為行政程序法第123條第4款規定，以強化其廢止前處分合法性之理由，經核純係被告就原處分作成時已存在之事實基礎、法令依據詳為補充，此補充並未改變原處分之性質，且被告於原處分所提之公益因素事由，亦即系爭產品對環境產品不友善，以致損害環保標章產品公信力，仍為相同，原告業已知悉，復於本院進行攻擊防禦，基於行政法院職權調查原則及訴訟經濟原則，被告所為前開理由追補，尚無不許之理，原告主張被告理由追補為不合法，難謂有據，尚非可採。
⒋本件系爭產品於申請環保標章時係以零檢出結晶型二氧化矽
之檢驗報告申請系爭證書，其後抽檢結果為結晶型二氧化矽含量達10.05％，原告就其於安全資料表(SDS)所揭露之結晶型二氧化矽含量前後並不一致，且超過乾粉滅火器之結晶型二氧化矽含量，於世界各國討論中，對健康危害之許可使用管制限值5％以下，已如前述，則依系爭測試報告可知系爭產品之安全疑慮已然提高，被告認其擔保系爭產品之綠色水平發生客觀事實變動，並非無據。且依前開國際癌症研究中心之研究可知，晚近關於人體致癌風險之研究專論，始將結晶型二氧化矽由可能對人體致癌，提升至「一級致癌物」之充分證據顯示對人體致癌性，並於近幾年密集討論是否應予禁用或訂定如何之管制限值，可知科技學術以及行政機關之風險決策觀點已有逐漸改變，而傾向管制結晶型二氧化矽使用於乾粉滅火器中，被告因此從嚴認定其環保標章之認證標準，亦屬前處分所依據之事實發生變更。此外，系爭證書表彰貼有環保標章之產品所具有之環保及健康價值，然原告經抽檢系爭產品後發現流入市面之產品，有世界各國普遍認為係對健康危害限值5％以上甚多之10.05％，消費者恐因誤信系爭產品仍具有之綠色水平，致對系爭產品可能產生之健康風險評價偏差，有損環保標章制度之公信力。
⒌被告衡以結晶型二氧化矽近年經國際癌症中心IARC列為一級
致癌物，又系爭產品經隨機抽樣檢出高達含量為10.05％，品質管理不穩定，對環境不友善，以致損害環保標章公信力。且消防署109年6月8日函，業已要求包括原告在內之相關業者，為有效管理並揭露乾粉滅火器中二氧化矽之成分含量，於辦理乾粉滅火藥劑相關認可作業時，除提出SDS以證明滅火藥劑無顯著毒品或腐蝕性外，亦須針對其SDS所列二氧化矽成分含量要求出具國內第三公證機構檢測報告，同時揭露其SDS，原告對揭露義務已知悉甚詳，則不廢止系爭證書對公益之危害性，顯大於原告信賴前處分之存續利益，原告主張因信賴保護原則，被告不得廢止前處分，難認有稽，被告追補以行政程序法第123條第4款為依據，廢止原處分，並無違誤。
㈣原處分並未違反依法行政原則、不當聯結禁止原則、比例原則原則：
⒈原告主張系爭產品即乾粉滅火器藥劑之管制及認可作業並未
規定不得含有結晶型二氧化矽或管制限值，消防署以109年6月8日函，要求業者揭露二氧化矽含量並出具檢測報告，係長期違法管理滅火藥劑之二氧化矽含量。且申請環保標章相關規範，亦未將結晶型二氧化矽列為環保標章規格標準之內容事項。被告恣意新增推動作業要點第23點第1項第10款之「其他經本署認定之情形」概括廢止事由，違反依法行政及不當聯結禁止原則等語。惟查，有關乾粉滅火器藥劑之認可及認可作業，係依消防法、消防機具器材及設備認可標準及滅火器用滅火藥劑認可基準，係為滅火器能否取得型式認可、型式變更及個別認可試驗所訂，屬於能否銷售、陳列或設置使用之基準，若該滅火器不符合相關基準，職掌滅火器管理之主管機關消防署即不得發給認可處分，所涉是根本不得合法使用的問題，與本件是否得由被告發給環保標章，擔保系爭產品為環境保護產品之判斷，並無關聯。次觀環保標章規格標準所列內容，其中第1點指出適用範圍為符合內政部所訂「滅火器認可基準」之滅火器，是在說明申請環保標章之滅火器產品，必須以合法許可使用為前提，且進一步審查是否符合所定之材料、附件及零組件(第3點)以及管制限值及檢測方法(第4點)，但非謂被告進行驗證審查程序時，不得同時考量其他有害環境保護、國民健康之風險因素，且消防署既以109年6月8日函，要求業者於型式認可審查時揭露結晶型二氧化矽含量，可見乾粉滅火器含有結晶型二氧化矽具健康風險，有預警及風險管理之必要，被告遂依推動作業要點第23點第1項第10款「其他經本署認定之情形」概括廢止事由，認定系爭產品對環境有害應廢止系爭證書，難謂違反依法行政及不當聯結禁止原則。
⒉原告主張結晶型二氧化矽係視其使用方式、暴露時間、接觸
量才有致癌可能性，國際間未對化粧品成分含結晶型二氧化矽納管，則舉重明輕，被告自不得對系爭產品含有結晶型二氧化矽成分管制。被告未給予原告改善機會，逕予廢止前處分，且因此影響原告對政府標案之得標資格，對財產權及營業自由之影響已非屬輕微，違反比例原則等語。惟本件所爭執的，為乾粉滅火器是否因含有結晶型二氧化矽而對使用者產生健康風險，其與化粧品中含有結晶型二氧化矽，二者之使用方式、暴露時間、接觸量完全不同，難以類比。又系爭證書僅係環保標章，不涉及禁用或管制限值，系爭產品於塗銷環保標章後仍得於市場銷售，對原告之財產權及營業自由之影響實屬輕微，被告未予原告改善機會，不致對原告之權利造成侵害。至於是否影響原告於政府採購體系之投標資格，參照政府採購法第96條第1項僅係規定，機關得於招標文件中，規定優先採購取得政府認可之環境保護標章使用許可，可見系爭產品縱未取得環保標章，亦非絕對不能投標，仍視各別採購文件所定之採購條件而定。本件系爭產品含有結晶型二氧化矽含量達10.05％，遠高於目前消防署所討論之管制限值，已如前述，尤其對於頻繁使用滅火器之消防人員，在尚未訂出職業暴露有害物質之相關強化防塵措施規範，如任原告所產製之系爭產品繼續取得環保標章，由國家擔保其綠色水平，顯有害環保標章之公信力，對公共利益有重大不利，被告因此廢止系爭證書，並無過當，原告主張原處分違反比例原則，難認有據。
㈤原處分有無違反正當法律程序：
經查，被告作成前處分前，業以111年4月7日函通知原告表示意見，原告並具111年4月21日陳述意見書為說明，有被告111年4月7日函(見本院卷一第191、192頁)、被告訴願答辯書(見前訴願卷第7頁)可參。其後被告亦於原處分訴願期間之112年6月15日補行通知原告表示意見，有被告112年6月15日環署管字第1121072427號函可參(見本院卷一第193頁至195頁)，惟原告未再出具陳述意見書，惟以訴願書狀陳述意見，核原告應已充分陳述其主張，被告並無未給予原告陳述意見之機會的違法，原告據以主張原處分有違反正當法律程序，難認有據。
八、綜上所述，原告所述各節，均非可採，其請求判決如先位及備位聲明所示，均無理由，應予駁回。又本件判決基礎已經明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院審酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要，一併說明。
九、結論：本件原告之訴為無理由，爰判決如主文。中 華 民 國 114 年 7 月 31 日
審判長法 官 侯志融
法 官 張瑜鳳法 官 郭淑珍
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院高等行政訴訟庭提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。
三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。
四、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書（行政訴訟法第49條之1第1項第3款）。但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人（同條第3項、第4項）。
得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其代表人、管理人、法定代 理人具備法官、檢察官、律師資格或 為教育部審定合格之大學或獨立學院 公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其代表人、 管理人、法定代理人具備會計師資格 者。 3.專利行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 ㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 114 年 7 月 31 日
書記官 劉聿菲