臺北高等行政法院判決高等行政訴訟庭第五庭113年度訴字第531號114年10月23日辯論終結原 告 湯谷被 告 新竹市北區戶政事務所代 表 人 張薽文（主任）訴訟代理人 黃俊穎 律師輔助參加人 內政部代 表 人 劉世芳（部長）訴訟代理人 張嘉玲
呂雅鈞上列當事人間戶政事件，原告不服新竹市政府中華民國113年2月22日112年訴字第33號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：㈠按法院組織法第90條第3項及第9項規定：「高等法院、地方
法院所為之錄音、錄影，不予公開播送。但審理涉及重大公共利益或社會矚目之案件，得審酌與公共利益之關係、審判程序之公平性、程序參與人及他人權益之均衡維護等一切情狀後，就於公開行訴訟之言詞辯論及裁判之宣示所為之錄音、錄影，依當事人聲請或依職權裁定以適當方式實施公開播送。」、「法庭錄音、錄影公開播送相關事項之辦法，由司法院定之。」。次按法庭錄音錄影公開播送實施辦法第1條規定： 「本辦法依法院組織法（以下簡稱本法）第90條第9項、行政法院組織法第47條、懲戒法院組織法第26條訂定之。」第5條第2項規定：「......、高等行政法院......第一審依本法第90條第3項但書，裁定實施錄音、錄影公開播送之言詞辯論程序，指下列各款所定之程序：......三、依行政訴訟法第二編第一章第三節所為之行政通常訴訟事件及都市計畫審查事件第一審言詞辯論。......。」第6條規定：
「當事人依本法第90條第3項但書聲請法庭錄音、錄影公開播送時，應以書面敘明具體理由，於第一次行前條第2項所定言詞辯論期日之7日前提出。」。查本件原告於民國114年10月17日以書狀聲請言詞辯論公開播送，然本案前已於114年9月4日進行第一次言詞辯論期日，是原告之聲請，不符合第一次言詞辯論前7日聲請之要件，經合議庭評議不行公開播送程序。
㈡行政訴訟法第111條規定：「（第1項）訴狀送達後，原告不
得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。（第2項）被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。（第3項）有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：一、訴訟標的對於數人必須合一確定，追加其原非當事人之人為當事人。二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。三、因情事變更而以他項聲明代最初之聲明。四、應提起確認訴訟，誤為提起撤銷訴訟。五、依第197條或其他法律之規定，應許為訴之變更或追加。……」。經查，原告於起訴時，聲明求為判決：「原處分及原訴願關於不予核發不含性別欄位國民身分證及戶口名簿部分全部或一部分撤銷並課予原處分機關發給義務。」（本院卷第11頁）。嗣於114年9月4日言詞辯論程序整理聲明為：「⒈訴願決定、原本拒絕撤銷國民身分證、戶口名簿上性別登載部分（被告000年00月00日竹市北戶字第0000000000號函）均撤銷（原函，我不認為那是行政處分）。⒉被告應依原告112年11月8日之申請，換發不含『性別』欄位之國民身分證及戶口名簿。」（本院卷第283頁），並表示被告000年00月00日竹市北戶字第0000000000號函為事實行為，第1項、第2項聲明之性質為一般給付訴訟，經審判長闡明後，訴訟類型更正為課予義務訴訟（本院卷第284-285頁）。再於114年10月23日言詞辯論期日，將第2項聲明調整為：被告應依原告112年11月8日之申請，換發不含「性別」欄位之國民身分證及「不含性別資訊之出生別戶口名簿」（本院卷第384頁）。經核上開訴之變更，被告並無異議，且本院認為適當，依前揭規定，應予准許（另原告追加訴之聲明部分，本院另以裁定駁回）。
二、事實概要：原告於民國112年11月8日向被告申請換發不含「性別」欄位之國民身分證及戶口名簿，被告遂於000年00月00日以竹市北戶字第0000000000號函（下稱原處分）通知原告，關於其申請換發不含「性別」之國民身分證不符合「國民身分證及戶口名簿格式內容製發相片影像檔建置管理辦法」(下稱管理辦法)第8條規定；申請換發不含「性別」之戶口名簿，因戶口名簿記載項目共28項，「性別」並非應記載項目，故申請符合管理辦法第28條規定，如原告認定上揭法令未臻周全，宜循修法途徑建請中央主管機關（內政部）修改法令等語。原告不服，提起訴願，經訴願機關作成「新竹市北區戶政事務所000年00月00日竹市北戶字第0000000000號函關於申請換發不含性別之國民身分證部分訴願駁回。其餘部分訴願不受理。」之訴願決定；原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：㈠換發不含性別之國民身分證部分：
⒈管理辦法雖規定身分證應登載性別，然「性別」並非戶籍法
或任何法律所要求登載之戶籍登記項目，因此性別登記之規定，與釋字第603號建構之法律保留原則不符，亦違反戶籍法第4條設置之法律保留原則，應當依戶籍法第23條撤銷登記，回復合法之秩序。至於行政實務上是否有困難，於法律上並非合理之理由，依法行政為行政機關在民主憲政國家之首要任務。是原告請求身分證記載性別欄位應予撤銷，為有理由。
⒉依地方制度法第18條第1款第3目、第19條第1款第3目規定，
戶籍登記屬地方自治事項，因此輔助參加人發佈關於性別登記之行政規則，對地方自治團體並無拘束力，被告據相關行政規則，作為性別登記之法源依據，自難謂合法。
㈡「不含性別資訊之出生別」戶口名簿部分：
⒈原告已於起訴前000年0月0日申請分戶，原告即有戶長之身分
依戶籍法第23條得以單獨申請換領戶口名簿之權利，乃請求於系爭戶口名簿上關於出生別可資辨認性別之部分應予重新登載。
⒉現行戶口名簿上記載家庭成員稱謂，出生別等資訊，其資訊
內容亦為國家行使公權力強制蒐集登載隱私資訊，受憲法隱私權之保障，依111年憲判字第13號所述隱私資料之運用應遵照個人資訊隱私權之最小蒐用原則意旨，戶口名簿之登載稱謂及出生別，應予以更小程度揭露個人資訊，如出生次序第一、第二，或採無從辨認性別之稱謂，至於如何實現，屬行政裁量範圍，原告僅請求法院課予被告義務作為並闡明原處分之違誤。
㈢戶籍法第52條所稱國民身分證及戶口名簿之內容由中央主管
機關定之，其「內容」一詞並無授權行政命令可自戶籍法第4條明文列舉及同條第6款其他法律規定外額外蒐集資料。是原處分及其依據之管理辦法顯違反法律優位原則，牴觸戶籍法第52條授權意旨。
㈣司法院釋字第603號業已明言個人資料之蒐集須由法律明確規
範，於111年度憲判字第13號再次援用司法院釋字第603號，說明應由法律明確訂定蒐用個資之目的及要件之下，司法院釋字第603號要求之絕對法律保留原則並未動搖。而性別屬個人之重要基本資料，足以直接用作辨識個人身分，與姓名一般，皆是個人用於表彰自我以及用於社會生活辨識功能，自我認同之核心部分，依司法院釋字第399號解釋，應為人格權之一種，而受到憲法第22條隱私權之保障。然觀察戶籍法及其施行細則皆完全未有提到性別二字，而管理辦法第3條第2項及第8條第1項第6款僅是依照性別配賦編碼及羅列國民身分證應記載性別；然性別既為人民之重要隱私資訊，已如上述，自應有憲法第23條法律保留原則之適用。被告雖稱出生登記乃戶籍法之明定戶籍資料，但出生登記應有明確法律規定其內容為何，否則行政機關藉由出生登記大肆蒐集無關出生之事實之人民隱私資訊，如同架空戶籍法第4條及憲法法律保留原則及法明確性之適用。
㈤性別之定義在法律位階上從缺，裁判上所適用之法律事實上
不存在之狀態為違憲，其為法官續行審判之先決問題，應循憲法訴訟解決等語。並聲明：⒈訴願決定、原本拒絕撤銷國民身分證、戶口名簿上性別登載部分（被告000年00月00日竹市北戶字第0000000000號函）均撤銷（原函，我不認為那是行政處分）。⒉被告應依原告112年11月8日之申請，換發不含「性別」欄位之國民身分證及「不含性別資訊之出生別戶口名簿」。
四、被告則以：㈠換發不含性別之國民身分證部分：
⒈管理辦法第8條第1項第6款關於性別，須列載，不得免列之規
定，未逾越戶籍法第52條、第51條第1項之授權意旨，且對個人資訊隱私權亦無過度妨害而違反比例原則之情；且戶籍法第54條已明定國民身分證依戶籍資料列印製發，而戶籍資料即包括「性別」，管理辦法第8條第1項各款規定實僅係戶籍法第54條規定之重申，並未增加戶籍法所無之限制。再者，管理辦法係依戶籍法第52條授權所訂定之法規命令，其內容亦未逾越法律授權之範圍與立法精神，自與法律保留原則無違。
⒉相較於司法院釋字第603號解釋，係「蒐集」個人特有且得立
即辨識個人身分之「指紋」資訊，係屬從「無」至「有」而言，涉及個人資料之蒐集；惟本件由戶籍法第54條規定可知，管理辦法第8條第1項規定僅係「揭露」國家原已存在戶籍資料之個人資訊，僅涉及個人資料之處理。前者（指紋案）對於人民資訊隱私權之侵害無疑較後者（管理辦法第8條第1項規定應列載事項）為大。再者，指紋資料具有「居於開啟完整個人檔案鎖鑰之地位」，而管理辦法要求人民揭露之個人資訊並未「居於開啟完整個人檔案鎖鑰之地位」，其對個人資訊隱私權之限制，顯較於「指紋」資訊隱私權所造成之侵害輕微。因此，依司法院釋字第603號解釋對於國家「蒐集指紋資訊」之行為，所採取之審查標準，基於舉重以明輕之法理，於審酌管理辦法第8條第1項各款之列載行為，是否符合比例原則之要求時，其審查密度自應採取較釋字第603號解釋為低之審查標準。
⒊管理辦法第8條第1項所定各款項目，僅係依其原即存有之戶
籍個人資訊「揭露」於身分證上，而此揭露行為，依個人資料保護法第2條第4款規定，至多僅屬資料「輸出」之「處理」行為，製作完成後即交由人民掌控使用，亦難認其係為機關就個人資料之「利用」，原則上並不會一再發生變動，而與健保資料因具有終身、持續蒐集之特性而不斷累積及更新有異，故自難僅憑管理辦法第8條第1項所定各款項目，遽謂係描繪出個人生活區域、行動軌跡、職業環境、社會生活事件、家庭與經濟環境、個人決策模式等極私密敏感事項。是相較於憲法法庭111年憲判字第13號判決所涉及之個人健保資料而言，管理辦法第8條第1項所定之記載項目，對於人民隱私權之侵害，確屬較為輕微。是於審酌管理辦法第8條第1項各款之列載行為，是否符合比例原則之要求時，自亦應不同於憲法法庭111年憲判字第13號判決之審查標準。
⒋管理辦法第8條第1項所定各款應予列載事項，依戶籍法第51
條第1項規定用以辨識個人身分，其效用及於全國，所欲辨識之「個人身分」，並非僅為辨識「人別」，而包含辨識各種「身分特徵」，使政府機關或機構依法有辨識人民身分之需求時，得以國民身分證辨識人民之「身分特徵」。為使國民身分證得於全國提供辨識人別及身分特徵之用途，國民身分證需具備普及性以便於攜帶之形式記載身分資訊，供人民隨身攜帶及具實用性，自須記載足夠之身分資訊，以供進行人別及身分特徵之識別、可信賴性，無論公部門或私部門均信賴國民身分證表彰之身分及其所記載之身分資訊。為了達到以上目的，使國民身分證得發揮戶籍法規定之辨識身分功能，其記載項目自應全國統一，讓有辨識身分需求之公私部門均得透過國民身分證所載之身分資料辨識國民身分，最大化其實用性，亦得使公私部門核對國民身分證時，對國民身分證所載之資訊具有高度信賴性。為追求此一重大公共利益，管理辦法第8條第1項所定事項，有助於戶籍法第51條第1項所定用以辨識個人身分公益目的之達成。況戶籍法第52條第1項規定「國民身分證及戶口名簿之格式、內容、繳交之相片規格，由中央主管機關定之」，係源於户籍法於62年時之修正條文第10條第2項「國民身分證之項目及格式，由內政部定之」，其立法目的即載明「國民身分證之項目及格式，全國應予劃一，故增列本項」（見第一屆立法院第50會期第21次會議議案關係文書），可見立法者於立法時已明確表明國民身分證記載之項目及格式均應全國一致，此亦為內政部尊重立法者原意而依法行政之展現。再者，於政府機關及機構欲以國民身分證辨識身分，倘人民之身分證卻未列載時，其除需額外攜帶載有更多個人資訊之其他文件，如：戶籍謄本，方得供承辦人核對辨認身分外，政府機關及機構亦有逕為拒絕辦理之可能，顯別無其他相同有效達成目的而侵害較小之手段可資運用，且管理辦法第8條第2項尚規定相片因特殊情形經戶政事務所核准者，得免予列印，足見管理辦法第8條第1項所列載事項其所採取手段即與戶籍法第51條第1項前開目的之達成間具合理關聯，且係屬對人民權利侵害較小之手段，即可有效達成戶籍法第51條第1項所定用以辨識個人身分，效用及於全國之立法目的，係屬必要手段，尚難謂違反比例原則。再者，管理辦法第8條第1項第6款「性別」，就性別之資訊，在多數情形尚屬社會通念上辨識個人身分正確性所必要常見者，有助於達成戶籍法第51條第1項所定「辨識個人身分」之目的，符合適當性及必要性原則。是原告要求核發登載「無性別」之國民身分證，與法有違。
㈡換發不含性別之戶口名簿部分：
⒈戶籍法雖未將性別登記明定為戶籍登記項目之一，惟依同法
第6條規定，在國內出生未滿12歲之國民，均有為出生登記之義務，且戶政事務所辦理出生登記時，應依戶籍法第52條第2項授權訂定之管理辦法第4條第1項規定配賦國民身分證統一編號，其中第2碼即為性別碼，可見出生登記所登載之事項包括性別在內。是系爭該戶口名簿出生別欄為「長男」部分之登記，並未逾越戶籍法第52條之授權意旨。再者，依戶籍法第54條、第67條第1項規定可知，戶口名簿係依據戶籍資料製發，又戶籍資料係以戶籍登記為準；復依管理辦法第28條第1項第25款規定「出生別」中所記載之男或女，乃係基於出生登記之對應規範，戶政機關並無不予記載之權限。是以，本件原告要求被告於核發戶口名簿時不於出生別欄記載「長男」乙節，恐與現行法規有所牴觸，而無理由。
⒉就辦理繼承訴訟、登記或請領等事宜時，司法機關、行政機
關或金融機關，均會要求提出繼承系統表，以釐清與被繼承人之關係、所有繼承人之人數與身分別或有無該等權限等，倘戶口名薄未登載該資訊，則受理機關應如何確認恐生疑義，甚且需補充其他載有與被繼承人、繼承人關聯之文件，方得供前述機關查核；倘未能提供，亦有被駁回或拒絕辦理之可能存在。是以，就現狀而言，顯別無其他相同有效達成目的而侵害較小之手段可資運用，且管理辦法第28條第1項所列載事項其所採取手段即與戶籍法第51條第2項目的之達成間具合理關聯，且係屬對人民權利侵害較小之手段，即可有效達成戶籍法第51條第2項所定用以證明戶內成員的身分立法目的，係屬必要手段，難謂違反比例原則等語，資為抗辯。並聲明：駁回原告之訴。
五、輔助參加人則以：㈠戶籍登記資料為國家施政基礎，而出生登記為初始登記，除
記載當事人出生事實外，尚須記載用以辨識個人身分必要之資料，包括姓名、國民身分證統一編號、出生日期、與戶長之關係（稱謂），並依醫療院所開立出生證明文件記載之性別，於出生登記作業畫面選擇新生兒之出生別，區分男女性別分別排序，以間接記載新生兒之性別。上開姓名、國民身分證統一編號、出生日期、與戶長之關係（稱謂）、出生別及性別等。其中，有關「性別」資訊，間接影響社會共同生活他人，現行部分法規定有「性別」相關規範，顯見各機關執行職務有辨識性別之需求。
㈡國民身分證用以辨識個人身分，效用及於全國，首重公信力
，國民身分證記載項目為各界共識。現行國民身分證記載項目，係於94年全面換證時，內政部邀請相關機關討論，編製問卷請民眾填寫，並於內政部網站廣徵各界民意綜合考量獲致結果，記載項目包括「性別」；內政部並依戶籍法第52條授權，於管理辦法第8條明定國民身分證記載項目。是國民身分證證明身分之效力，如「性別」等欄之記載，基於戶籍所衍生之相關權利，亦各有其法定之公證效力。就性別之資訊，在多數情形尚屬社會通念上辨識個人身分正確性所必要常見者，有助於達成戶籍法第51條第1項所定「辨識個人身分」之目的。另不得免列之規定，未逾越戶籍法第52條及第51條第1項之授權意旨，且對個人資訊隱私權亦無過度妨害而違反比例原則。
㈢內政部於102年依據行政院「政府服務流程改造推動小組」成
立「免戶籍謄本」工作圈，致力推動協調需用戶籍謄本之行政機關，強化運用連結戶役政資訊系統查詢戶籍資料，或以戶口名簿等替代戶籍謄本。新式戶口名簿自103年2月5日起實施，記載內容原則與戶籍謄本一致，並具有戶籍謄本功能，內政部戶政司全球資訊網建置戶口名簿查驗系統，提供各界查驗所持戶口名薄所載內容是否與戶政機關檔存最新戶籍資料相符，戶籍資料如無再異動，民眾影印戶口名簿即可提供需用機關使用，無須申請戶籍謄本，大量減少民眾往返戶政機關申請戶籍謄本之時間及交通成本，並漸次達成謄本減量效益，爰戶口名簿已成為民眾用以證明戶籍資料重要文件。是戶口名簿廣泛為戶籍資料證明文件，記載內容須兼顧各界使用需求；而自36年首次核發戶口名簿，戶口名簿記載項目已包括「出生別」，期間經過多次修正，均維持該欄位，又為周延新式戶口名簿103年之創新作法，於換發新式戶口名簿期間，內政部曾廣為蒐集、調查政府相關機關、各地方政府就戶口名簿核發內容、格式設計等意見，並多次舉行會議凝聚共識，當時討論結果，並無刪除稱謂及出生別欄位之意見。內政部並依戶籍法第52條授權，於管理辦法第28條明定戶口名簿記載項目。另內政部前以114年4月2日台内戶字第0000000000號函請行政院中央各部會、司法院、考試院、各直轄市、縣（市）政府等機關調查是否因業務需求必要知悉出生別資訊，獲復司法院、考試院、行政院所屬13個中央部會及16個直轄市、縣(市）政府均反映現行職掌業務有知悉出生別必要，且建議維持出生別欄位；倘無登記出生別，難以知悉及確認子女、兄弟姊妹人數，政府機關在執行業務上產生困難，須花費更多時間查找資料，且無法確認資料是否完整，恐影響行政效率，甚或因資料查找不完整，造成國家賠償；爰此，出生別之保留有其必要性及公益性。至出生别改以其他方式呈現（不顯示性別，僅保留出生序），全國民眾須重新計算出生別，並請民眾至戶政事務所申辦出生別變更登記，不僅擾民，且耗費過多行政成本。綜上，關於出生別資料為外界查驗身分所需，應予維持等語，資為抗辯。
並聲明：駁回原告之訴。
六、上開事實概要欄所述之事實經過，除下述爭點外，其餘為兩造所不爭執，並有原告112年11月8日申請書（本院卷第67頁）、原告提出之戶口名簿（本院卷第32頁）、原處分（本院卷第33-34頁）、訴願決定（本院卷第27-31頁）附卷可稽，洵堪認定。經核兩造之陳述，本件爭點厥為：原告得否依照其申請請求被告換發不含「性別」欄位之國民身分證及「不含性別資訊之出生別」戶口名簿？
七、本院得判斷之心證㈠性別為戶籍登記之出生登記應登載事項：
戶籍法第1條規定：「中華民國人民戶籍之登記，依本法之規定。」第4條規定：「戶籍登記，指下列登記：一、身分登記：㈠出生登記。㈡認領登記。㈢收養、終止收養登記。㈣結婚、離婚登記。㈤監護登記。㈥輔助登記。㈦未成年子女權利義務行使負擔登記。㈧死亡、死亡宣告登記。㈨原住民身分及民族別登記。二、初設戶籍登記。三、遷徙登記：㈠遷出登記。㈡遷入登記。㈢住址變更登記。四、分（合）戶登記。五、出生地登記。六、依其他法律所為登記。」第6條規定：
「在國內出生未滿12歲之國民，應為出生登記。……」110年9月7日修正前該辦法（下稱修正前管理辦法）第5條規定：「（第1項）國民身分證統一編號（以下簡稱統一編號）由文字碼及數字碼組成，共計10碼，一人配賦一號。（第2項）前項編號首碼以英文字母代表直轄市、縣（市）別，第2碼至第10碼為數字碼，第2碼為性別碼，第10碼為檢查碼。」第6條第1項規定：「戶政事務所辦理出生登記及初設戶籍登記，應配賦統一編號。」第21條第1項第6款規定：「國民身分證記載項目如下：……六、性別。……」（110年9月7日修正時，將原第5條第1、2項移列為第3條第1、2項，原第6條第1項移列第4條第1項，原第21條第1項第6款移列第8條第1項第6款。）是以，戶籍法雖未將性別登記明定為戶籍登記項目之一，惟依同法第6條規定，在國內出生未滿12歲之國民，均有為出生登記之義務，且戶政事務所辦理出生登記時，應依戶籍法第52條第2項授權訂定之修正前管理辦法第6條第1項（現行條文第4條第1項）規定配賦國民身分證統一編號，其中第2碼即為性別碼，可見出生登記所登載之事項包括性別在內。另性別亦為戶籍法規定用以辨識個人身分之國民身分證應登載事項（最高行政法院 110 年度上字第 558 號判決意旨參照)。原告主張「性別」非屬戶籍法應登載項目等語，並非可採。
㈡關於申請換發不含性別之國民身分證部分
1.戶籍法第51條第1項規定：「國民身分證用以辨識個人身分，其效用及於全國。」第60條第2項規定：「換領國民身分證，由本人親自或以書面委託他人為之。但更換相片換領者，應由本人親自為之。」第61條第1項第2款規定：「國民身分證之初領、補領、換領及全面換領，依下列規定辦理： ……二、換領：……國民身分證有毀損或更換相片之情形者，得向任一戶政事務所申請。」次依戶籍法第52條規定授權訂定之管理辦法第8條第1項第1至4款及第6至12款規定：「 國民身分證記載項目如下：一、姓名。二、統一編號及其條碼。
三、出生日期。四、相片。……六、性別。七、父姓名。八、母姓名。九、配偶姓名。十、役別。十一、出生地。十二、戶籍地址……。」第2項規定：「前項第4款之相片，因特殊情形經戶政事務所核准者，得免予列印。」
2.依戶籍法第54條規定：「國民身分證及戶口名簿，由戶政事務所依據戶籍資料列印製發。」第56條第1項規定：「國民身分證應隨身攜帶，非依法律不得扣留。」第57條第1項規定：「有戶籍國民年滿14歲者，應申請初領國民身分證，未滿14歲者，得申請發給。」可知，國民身分證係依據戶籍登記資料製發，須在臺灣地區設有戶籍之國民，始得申領（戶籍法第57條立法理由參照），國民身分證制度係源自於戶籍登記制度，國民身分證以戶籍登記上的資料為基礎，截取與個人身分辨識較為重要部分，予以簡約為隨身攜帶，國民身分證其實就是戶籍管理制度的實體化個人資料展現。國民身分證之發給對於國民之身分雖不具形成效力，而僅為一種有效之身分證明文件。惟因現行規定須出示國民身分證或檢附影本始得行使權利或辦理各種行政手續之法令眾多，故國民身分證已成為我國人民經營個人及團體生活辨識身分之重要文件，為國民依法行使權利、盡義務的憑證，國民身分證亦為證明登記申請人之確實身分，憑以審核登記申請人是否具有享受權利、負擔義務之能力，以及是否屬於真正之權利義務人及有無行為能力之證明文件。依現行法令，參照戶籍法第75條立法理由、戶籍法第51條第1項規定，國民身分證具有證明身分之效力以及普及之效力(以上參見最高行政法院111年度上字第602號判決意旨)。
3.管理辦法第8條第1項第6款關於性別，須列載，不得免列之規定，未逾越戶籍法第52條、第51條第1項之授權意旨，且對個人資訊隱私權亦無過度妨害而違反比例原則之情：⑴依戶籍法第52條規定：「（第1項）國民身分證及戶口名簿
之格式、內容、繳交之相片規格，由中央主管機關定之。（第2項）國民身分證及戶口名簿之製發、相片影像檔建置之內容、保管、利用、查驗及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。」業將國民身分證之格式、內容、繳交相片規格、製發、相片影像檔建置之內容、保管、利用、查驗及其他應遵行事項之辦法，授權由輔助參加人訂定管理辦法，俾達成依同法第51條第1項規定，用以辨識個人身分，其效用及於全國之目的，其授權內容、範圍及目的係屬明確，且戶籍法第54條已明定國民身分證依戶籍資料列印製發，而戶籍資料即包括性別，管理辦法第8條第1項第6款國民身分證應記載「性別」之規定實僅係戶籍法第54條規定之重申，並未增加戶籍法所無之限制。
⑵隱私權雖非憲法明文列舉之權利，惟基於人性尊嚴與個人
主體性之維護及人格發展之完整，並為保障個人生活私密領域免於國家與他人侵擾及個資之自主控制，隱私權乃為不可或缺之基本權利，而受憲法第22條所保障。其中就個人自主控制個資之資訊隱私權而言，乃保障人民決定是否揭露其個資、及在何種範圍內、於何時、以何種方式、向何人揭露之決定權，並保障人民對其個資之使用有知悉與控制權及資料記載錯誤之更正權。隱私權雖係基於維護人性尊嚴與尊重人格自由發展而形成，惟其限制並非當然侵犯人性尊嚴。憲法對個人資訊隱私權之保護亦非絕對，國家基於公益之必要，自得於不違反憲法第23條之範圍內，以法律明確規定強制取得所必要之個人資訊。至該法律是否符合憲法第23條之規定，則應就國家蒐集、利用、揭露個人資訊所能獲得之公益與對資訊隱私之主體所構成之侵害，通盤衡酌考量。並就所蒐集個人資訊之性質是否涉及私密敏感事項、或雖非私密敏感但易與其他資料結合為詳細之個人檔案，於具體個案中，採取不同密度之審查（司法院釋字第603號解釋理由參照）。
⑶由司法院釋字第603號解釋意旨可知，憲法對於個人資訊隱
私權之保護並非絕對，因此就管理辦法第8條第1項第6款規定，是否符合比例原則之要求，即「應視具體個案之不同，採取不同密度之審查標準」。相較於司法院釋字第603號解釋，係「蒐集」個人特有且得立即辨識個人身分之「指紋」資訊，係屬從「無」至「有」而言，涉及個人資料之蒐集；惟本件由戶籍法第54條規定可知，管理辦法第8條第1項規定僅係「揭露」國家原已存在戶籍資料之個人資訊，僅涉及個人資料之處理。前者（指紋案）對於人民資訊隱私權之侵害無疑較後者（管理辦法第8條第1項規定應列載事項）為大。再者，指紋資料具有「居於開啟完整個人檔案鎖鑰之地位」，而管理辦法要求人民揭露之個人資訊則僅為「姓名、統一編號及其條碼、出生日期、相片、性別、父母姓名、配偶姓名、役別、出生地及戶籍地址」各該資訊並未「居於開啟完整個人檔案鎖鑰之地位」其對個人資訊隱私權之限制，顯較於「指紋」資訊隱私權所造成之侵害輕微。因此，依司法院釋字第603號解釋對於國家「蒐集指紋資訊」之行為，所採取之審查標準，基於舉重以明輕之法理，於審酌管理辦法第8條第1項第6款「性別」之列載行為，是否符合比例原則之要求時，其審查密度自應採取較司法院釋字第603號解釋為低之審查標準。
⑷憲法法庭111年憲判字第13號判決則是關於個人健保資料，
因該資料如受侵害，其所致生危害結果之嚴重性，尤甚於指紋，故就此等資料相關之法規是否合於比例原則，應採較指紋個資蒐集更高之嚴格標準予以審查。即其目的應係為追求特別重要之公益，其所採取手段應有助於目的之達成，且為最小侵害手段，所犧牲之私益與所追求之公益間應具相稱性，始與比例原則相符（司法院釋字第690號、第799號及第812號解釋參照）。是以，可知大法官對於個人健保資料之隱私權限制是否合憲，係採較指紋個資蒐集更高之「嚴格」標準予以審查。
⑸相較於司法院釋字第603號解釋所涉及之指紋資料及憲法法
庭111年憲判字第13號判決所涉及之個人健保資料而言，管理辦法第8條第1項所定各款項目，不僅不具有「開啟完整個人檔案鎖鑰之地位」外；管理辦法第8條第1項所定各款項目，僅係依其原即存有之戶籍個人資訊「揭露」於身分證上，而此揭露行為，依個人資料保護法第2條第4款規定，至多僅屬資料「輸出」之「處理」行為，製作完成後即交由人民掌控使用，亦難認其係為機關就個人資料之「利用」，原則上並不會一再發生變動，而與健保資料因具有終身、持續蒐集之特性而不斷累積及更新有異，故自難僅憑管理辦法第8條第1項所定各款項目，遽謂係描繪出個人生活區域、行動軌跡、職業環境、社會生活事件、家庭與經濟環境、個人決策模式等極私密敏感事項，且與僅憑指紋本身即得開啟完整個人檔案鎖鑰之地位，亦有不同。相較於指紋案及健保資料案而言，管理辦法第8條第1項所定之記載項目，對於人民隱私權之侵害，確屬較為輕微。是於審酌管理辦法第8條第1項第6款「性別」之列載行為，是否符合比例原則之要求時，自亦應不同於憲法法庭111年憲判字第13號判決之審查標準。
⑹管理辦法第8條第1項所定「姓名、統一編號及其條碼、出
生日期、相片、性別、父母姓名、配偶姓名、役別、出生地及戶籍地址」應予列載事項，依戶籍法第51條第1項規定用以辨識個人身分，其效用及於全國，所欲辨識之「個人身分」，並非僅為辨識「人別」，而包含辨識各種「身分特徵」，使政府機關或機構依法有辨識人民身分之需求時，得以國民身分證辨識人民之「身分特徵」。為使國民身分證得於全國提供辨識人別及身分特徵之用途，國民身分證需具備普及性以便於攜帶之形式記載身分資訊，供人民隨身攜帶及具實用性，自須記載足夠之身分資訊，以供進行人別及身分特徵之識別、可信賴性，無論公部門或私部門均信賴國民身分證表彰之身分及其所記載之身分資訊。為了達到以上目的，使國民身分證得發揮戶籍法規定之辨識身分功能，其記載項目自應全國統一，讓有辨識身分需求之公私部門均得透過國民身分證所載之身分資料辨識國民身分，最大化其實用性，亦得使公私部門核對國民身分證時，對國民身分證所載之資訊具有高度信賴性。為追求此一重大公共利益，管理辦法第8條第1項所定事項，有助於戶籍法第51條第1項所定用以辨識個人身分公益目的之達成。況戶籍法第52條第1項規定「國民身分證及戶口名簿之格式、內容、繳交之相片規格，由中央主管機關定之」，係源於户籍法於62年時之修正條文第10條第2項「國民身分證之項目及格式，由內政部定之」，其立法目的即載明「國民身分證之項目及格式，全國應予劃一，故增列本項」（見第一屆立法院第50會期第21次會議議案關係文書），可見立法者於立法時已明確表明國民身分證記載之項目及格式均應全國一致，此亦為輔助參加人尊重立法者原意而依法行政之展現。再者，於政府機關及機構欲以國民身分證辨識身分，倘人民之身分證卻未列載時，其除需額外攜帶載有更多個人資訊之其他文件，如：戶籍謄本，方得供承辦人核對辨認身分外，政府機關及機構亦有逕為拒絕辦理之可能，顯別無其他相同有效達成目的而侵害較小之手段可資運用，且管理辦法第8條第2項尚規定相片因特殊情形經戶政事務所核准者，得免予列印；同法第9條第1項第6款規定：「役別：依其役別註記。禁役、免役、除役或現役人員免予註記。」第7款規定：「配偶姓名：婚姻關係消滅，配偶欄應為空白。因配偶死亡換領新證者，得向戶政事務所申請記載已歿配偶姓名，並應加註『（歿）』字。」第8款規定：「父母姓名：以記載生父、生母姓名為原則。但收養關係存續中者，記載方式如下：……。」亦有就特殊情形而為註記方式為規定，足見管理辦法第8條第1項所列載事項其所採取手段即與戶籍法第51條第1項前開目的之達成間具合理關聯，且係屬對人民權利侵害較小之手段，即可有效達成戶籍法第51條第1項所定用以辨識個人身分，效用及於全國之立法目的，係屬必要手段，尚難謂違反比例原則。
⑺且就性別之資訊，在多數情形尚屬社會通念上辨識個人身
分正確性所必要常見者，有助於達成戶籍法第51條第1項所定「辨識個人身分」之目的，符合適當性及必要性原則(參見最高行政法院111年度上字第602號判決意旨)。
4.經查，原告雖主張「性別」並非戶籍法或任何法律所要求登載之戶籍登記項目，因此管理辦法關於國民身分證應登載性別之規定，與釋字第603號建構之法律保留原則不符，亦違反戶籍法第4條設置之法律保留原則，被告據上開行政規則，作為性別登記之法源依據，自難謂合法云云。然而，由上揭說明，可知性別為戶籍登記應登載事項，且管理辦法第8條第1項關於國民身分證應登載性別之規定，未逾越戶籍法第52條、第51條第1項之授權意旨，且對個人資訊隱私權亦無過度妨害而違反比例原則。從而，原告上開主張，核屬主觀一己之見解，自無足採。
㈢關於申請換發不含性別資訊之出生別之戶口名簿部分
1.戶籍法第51條第2項規定：「戶口名簿應登載同一戶長戶內之現戶戶籍資料，用以證明該戶內之各成員，並以戶長列為首欄。」第52條規定：「（第1項）國民身分證及戶口名簿之格式、內容、繳交之相片規格，由中央主管機關定之。(第2項)國民身分證及戶口名簿之製發、相片影像檔建置之內容、保管、利用、查驗及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。」第54條規定：「國民身分證及戶口名簿，由戶政事務所依據戶籍資料列印製發。」
2.戶籍法第52條規定授權訂定之管理辦法第28條第1項規定：「戶口名簿記載項目如下：一、戶號。二、戶長統一編號。三、戶別。四、戶長變更及全戶動態記事。五、戶籍地址。六、編號。七、初領、補領或換領日期。八、流水號。九、條碼。十、頁次。十一、核發機關。十二、稱謂。十三、出生日期。十四、姓名。十五、統一編號。十六、父姓名。十七、母姓名。十八、父統一編號。十九、母統一編號。二十、配偶姓名。二十一、配偶統一編號。二
十二、原住民身分及族別。二十三、役別。二十四、出生地。二十五、出生別。二十六、記事。二十七、詳細／省略記事。二十八、現住／非現住人口。」此外，自36年首次核發戶口名簿，戶口名簿記載項目已包括「出生別」，期間經過多次修正，均維持該欄位(本院卷第186-187頁全面換發國民身分證大事記)，另外參照輔助參加人提供之41年9月20日台灣省政府公報秋字第71期、43年2月24日台灣省政府公報春字第43期資料(本院卷第339頁以下)，該時出生別本已要求填寫當事人之性別、出生序，113年10月28日修正發布戶籍登記申請書登載須知第8點亦規定：
「出生別欄：由電腦自動顯示當事人出生別或依據出生證明文件登載。出生者之出生別依照當事人男女性別及其出生之先後次序擇一適當代碼選單輸入。」是以，戶籍法雖未將性別登記明定為戶籍登記項目之一，惟同法第6條規定，在國內出生未滿12歲之國民，均有為出生登記之義務，且戶政事務所辦理出生登記時，應依戶籍法第52條第2項授權訂定之管理辦法第4條第6條第1項規定配賦國民身分證統一編號，其中第2碼即為性別碼，可見出生登記所登載之事項包括性別在內（最高行政法院110年度上字第558號判決意旨參照)。從而，出生別以性別加上出生序之方式呈現，乃係基於性別為戶籍登記應記載事項之對應規範。
3.依戶籍法第54條規定：「國民身分證及戶口名簿，由戶政事務所依據戶籍資料列印製發。」第56條第2項規定：「戶口名簿由戶長保管。戶內人口辦理戶籍登記時，戶長應提供戶口名簿，不得扣留。」第57條第2項、第3項規定：
「(第2項)國民身分證、戶口名簿，滅失或遺失者，應申請補領。(第3項)經戶籍登記之戶，應請領戶口名簿。」第67條規定：「(第1項)各機關所需之戶籍資料及親等關聯資料，應以戶籍登記為依據。(第2項)前項資料，由各級主管機關及戶政事務所提供；其申請提供之方式、內容、程序、費用及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。」可知，戶口名簿係依據戶籍登記資料製發，屬於戶籍管理制度的實體化個人資料展現，參照戶籍法第4條之規定，戶口名簿因有相關身分資料等資料，與國民身分證相同，已成為我國人民經營個人及團體生活辨識身分之重要文件，為國民依法行使權利、盡義務的憑證，同樣具有證明身分之效力。
4.管理辦法第28條關於出生別等，均須列載，不得免列之規定，未逾越戶籍法第52條、第51條第1項之授權意旨，且對個人資訊隱私權亦無過度妨害而違反比例原則之情：
⑴同前開國民身分證之探討，因戶籍法第52條已將戶口名簿
格式、內容、繳交相片規格、製發、相片影像檔建置之內容、保管、利用、查驗及其他應遵行事項之辦法，授權由輔助參加人訂定管理辦法，而該辦法實僅係戶籍法第54條規定之重申，並未增加戶籍法所無之限制。
⑵且同最高行政法院111年度上字第602號判決見解，相較於
司法院釋字第603號解釋所涉及之指紋資料及憲法法庭111年憲判字第13號判決所涉及之個人健保資料而言，管理辦法第28條第1項所定各款項目，不僅不具有「開啟完整個人檔案鎖鑰之地位」外；管理辦法第28條第1項所定各款項目，僅係依其原即存有之戶籍個人資訊之「揭露」，相較於指紋案及健保資料案而言，管理辦法第28條第1項所定之記載項目，對於人民隱私權之侵害，確屬較為輕微。是於審酌管理辦法第28條第1項關於出生別之列載行為，是否符合比例原則之要求時，自亦應不同於憲法法庭111年憲判字第13號判決之審查標準。換言之，因此法規命令(授權命令)乃行政機關為執行法律之需，本於法律之授權，而在細節方面所制定之法規範。由於法規命令在性質上為立法者意志的延伸，具有補充、追加立法者所未完成之法律效力，相較於純屬行政意志所為之職權命令，其正當性基礎有所不同，行政法院在行使違法審查權時，就此具有法律授權之法規命令，更應依「司法自制」之原則，就行政機關的形成自由(裁量)給予相當程度的尊重，除有更強的正當性基礎外，不應擅加指謫，任意將法規命令逕排除其適用，以免流於司法專斷恣意，破壞權力分立之原則。
⑶再者，因管理辦法第28條第1項應予列載事項，戶口名簿係
依據戶籍登記資料製發，屬於戶籍管理制度的實體化個人資料展現，且依戶籍法第51條第2項規定，應登載同一戶長戶內之現戶戶籍資料，「用以證明該戶內之各成員」，並以戶長列為首欄；且同國民身分證，戶口名簿同具有證明身分(同戶成員)之效力，無論公部門或私部門均信賴戶口名簿表彰之身分及其所記載之身分資訊。故而，為了達到以上目的，使戶口名簿得發揮戶籍法規定之辨識身分功能，其記載項目自應全國統一，讓有辨識身分需求之公私部門均得透過戶口名簿所載之身分資料辨識國民身分，最大化其實用性，亦得使公私部門核對戶口名簿時，對戶口名簿所載之資訊具有高度信賴性，以資達到確認戶內各成員身分等戶籍管理制度的實體化個人資料展現。是以，為追求此一重大公共利益，管理辦法第28條第1項所定事項，有助於戶籍法第51條第2項所定用以辨識戶內個成員(個人身分)公益目的之達成。
⑷再者，內政部於102年依據行政院「政府服務流程改造推動
小組」成立「免戶籍謄本」工作圈，致力推動協調需用戶籍謄本之行政機關，強化運用連結戶役政資訊系統查詢戶籍資料，或以戶口名簿等替代戶籍謄本；從而，新式戶口名簿自103年2月5日起實施，記載內容原則與戶籍謄本一致，並具有戶籍謄本功能，內政部戶政司全球資訊網建置戶口名簿查驗系統，提供各界查驗所持戶口名薄所載內容是否與戶政機關檔存最新戶籍資料相符，戶籍資料如無再異動，民眾影印戶口名簿即可提供需用機關使用，無須申請戶籍謄本，大量減少民眾往返戶政機關申請戶籍謄本之時間及交通成本，並漸次達成謄本減量效益；而自36年首次核發戶口名簿，戶口名簿記載項目已包括「出生別」，期間經過多次修正，均維持該欄位，又為周延新式戶口名簿103年之創新作法，於換發新式戶口名簿期間，內政部曾廣為蒐集、調查政府相關機關、各地方政府就戶口名簿核發內容、格式設計等意見，並多次舉行會議凝聚共識，當時討論結果，並無刪除稱謂及出生別欄位之意見等情，也有輔助參加人提供之全面換發國民身分證大事記、輔助參加人101年12月26日台內戶字第0000000000號函等(本院卷第185-200頁)附卷可證，故戶口名簿已替代戶籍謄本，成為證明戶籍資料重要文件。況內政部前以114年4月2日台内戶字第0000000000號函請行政院中央各部會、司法院、考試院、各直轄市、縣（市）政府等機關調查是否因業務需求必要知悉出生別資訊，獲復司法院、考試院、行政院所屬13個中央部會及16個直轄市、縣(市）政府均反映現行職掌業務有知悉出生別必要，且建議維持出生別欄位等情，有參加人提供之附表(本院卷第248頁以下)可證明。由此可知，戶口名簿如無登記出生別，關於確認子女、兄弟姊妹人數，甚或繼承人關聯等均有困難，政府機關在執行業務上產生困難，自可能影響行政效率，進而造成國家賠償之可能。換言之，因就出生別之資訊，在多數情形尚屬社會通念上辨識個人身分正確性所必要常見者，有助於達成戶籍法第51條第2項所定「戶內各成員」之目的，符合適當性及必要性原則。
⑸綜上，關於戶口名簿登載之事項(管理辦法第28條第1項所
列載事項)其所採取手段即與戶籍法第51條第2項前開目的之達成間具合理關聯，且係屬對人民權利侵害較小之手段，即可有效達成戶籍法第戶籍法第51條第2項所定用以辨識戶內各成員(個人身分)公益目的之達成之立法目的，係屬必要手段，尚難謂違反比例原則。
5.原告雖主張管理辦法雖規定戶口名簿應登載出生別，然並非戶籍法或任何法律所要求登載之戶籍登記項目，因此出生別登記之規定，與釋字第603號建構之法律保留原則不符，亦違反戶籍法第4條設置之法律保留原則，被告據上開行政規則，作為性別登記之法源依據，自難謂合法云云。經查，戶口名簿並未有要求登載性別，但原告之主張主要是將與性別有關者從戶口名簿去除(例如去除長男)，惟揆諸前開判決相關意旨，管理辦法第28條第1項關於戶口名簿之出生別等資訊，均須列載之規定，未逾越戶籍法第52條、第51條第2項之授權意旨，且對個人資訊隱私權亦無過度妨害而違反比例原則；且依照戶籍法第4條、第6條等規定，在國內出生未滿十二歲之國民，應為出生登記，而參照管理辦法第4條第1項亦可得知需配賦國民身分證統一編號，因其中第2碼乃性別碼，故而，出生別所登載事項自有包含性別在內等情，已如前述，則該等出生別資訊本與辨識戶內各成員(個人身分)公益之客觀基本資料有關。從而，原告上開主張，核屬主觀一己之見解，自無足採。
八、綜上所述，原告所訴各節，均無可採。被告就原告關於申請換發國民身分證、戶口名簿移除性別、出生別中性別資訊之申請案，所為駁回之決定，認事用法俱無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。原告訴請判決如聲明所示，為無理由，應予駁回。
九、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料，經本院詳加審究，核與本件判決結果不生影響，爰不一一論駁，併予敘明。
十、據上論結，本件原告之訴為無理由。中 華 民 國 114 年 11 月 20 日
審判長法 官 洪慕芳
法 官 孫萍萍法 官 周泰德
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院高等行政訴訟庭提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。
三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。
四、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書（行政訴訟法第49條之1第1項第3款）。但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人（同條第3項、第4項）。
得不委任律師為訴訟代理人之情形 所需要件 (一)符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備法官、檢察官、律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 (二)非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合(一)、(二)之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出(二)所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 114 年 11 月 20 日
書記官 黃靖雅