臺北高等行政法院判決高等行政訴訟庭第六庭113年度訴字第950號114年12月18日辯論終結原 告 陳圭利訴訟代理人 陳克譽律師
王俊賀律師陳亭宇律師被 告 連江縣地政局代 表 人 陳奕誠（局長）訴訟代理人 黃進能上列當事人間有關土地登記事務事件，原告不服連江縣政府中華民國113年5月14日府行法字第1130028129號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告前於民國101年間，向被告申請辦理連江縣南竿鄉介壽段1018、1469地號土地（面積分別為51.60及1162.42平方公尺，下合稱系爭土地）總登記（下稱系爭申請），出具土地四鄰證明書主張自「40年8月起至62年7月止」占有系爭土地為耕地使用，經被告審查後分別以108年8月27日連地登駁字第228、229號及109年10月29日連地登駁字第121、122號駁回通知書駁回系爭申請（下合稱前處分），原告不服提起訴願，經連江縣政府分別以108年12月25日府行法字第1080052080號、110年4月23日府行法字第1100017735、1100017731號訴願決定（下合稱前訴願決定）撤銷前處分，並由被告以111年1月5日連地總訴字第10號登記案重收辦理。嗣經被告重新審查，以113年1月24日連地登駁字第106號駁回通知書（下稱原處分）駁回系爭申請，理由略以：系爭土地屬南竿機場用地範圍內，交通部民用航空局已就該機場範圍內土地全部補償在案，原告前於90年亦申請南竿機場部分用地為其所占用而獲補償，系爭土地與原告獲補償之土地相距甚近，原告於90年申請補償時未將系爭土地一併列入申請，已違反常情；又系爭土地及獲補償土地總面積高達2893.76平方公尺，於原告主張占有之「自40年8月起至62年7月止」期間，即便有親友幫忙，亦無可能在無農業機械輔助下可耕作如此大之面積，應無如四鄰證明書所載農業使用之可能，依法不應登記等情。原告不服原處分，提起訴願，經連江縣政府113年5月14日府行法字第1130028129號訴願決定（下稱訴願決定）駁回後，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張及聲明：㈠主張要旨：
1.原告自40年8月起，以所有之意思和平、繼續占有未登記之系爭土地作為耕地使用，於連江縣地政機關成立前即完成占有時效，應得依連江縣政府辦理馬祖地區尚未完成登記土地處理要點（下稱土地處理要點）第1、2點規定，提出系爭申請。
2.被告稱系爭土地坐落於南竿機場之範圍內，殊難想像其未於88、89年間審查較為寬鬆時提出系爭申請，顯然違背常理云云，然原告當時已年屆七旬，識字不多，未與子女同住，實難隨時掌握政府公告資訊，方誤以為其長期占有作為耕地使用之土地，僅有同段1002、1131、1717、1718地號土地（下稱系爭獲補償土地）屬徵收範圍，而漏未就系爭土地提出登記之申請，況被告於91年、101年間再次開放土地登記申請，卻以原告未於審查標準較為寬鬆之88年間申請而不符常理為由駁回申請，二者顯有矛盾。
3.被告稱原告系爭土地指界之範圍與被告公告無主土地之面積相同，是原告所指並非實際占有之面積云云，然原告在系爭土地上耕種數十年，對於周遭地形環境極為熟稔，確係依其印象指界系爭土地之範圍，被告未提出任何證據證明原告之指界程序有何問題，逕以系爭土地指界範圍與無主土地登記面積相符，質疑原告指界之真實性，其主張實無足採。
4.馬祖早年因土壞貧瘠、生活不易，居民在山坡地耕種地瓜等糧食作物之情形比比皆是，系爭土地之坡度依地形圖所示屬平坦而非陡峭崎嶇之勢，原告尚有配偶、子女、親屬等人以占有輔助人之身分協助耕作，故原告占有系爭土地務農並非難事。又衡酌原告占有系爭土地之時空背景，當時經濟狀況普遍不佳，一邊工作一邊務農維持家計之民眾所在多有，況祥興什貨店於70年2月1日始核准設立登記，與原告占有系爭土地之期間並未重疊，是被告以原告曾任祥興店店員為由，質疑原告豈可能同時占有系爭土地耕種，顯有誤會。
5.依土地處理要點第9點規定，僅要求保證人於占有期間須為該占有地附近土地之使用人、所有人或房屋居住者，且具有行為能力。本件證明人姜定豪、劉依木皆係自幼生長於連江縣○○鄉○○村之地方耆老，對原告長期占有系爭土地耕種農作物一事知之甚詳，亦符合土地處理要點第9點所訂之保證人資格。再者，原告於91年間就系爭土地提出時，即曾提出姜定豪簽立之土地四鄰證明書，然遭被告於97年以申請格式不符駁回，又逢南竿鄉新街(軍友街)一帶發生大火，祥興什貨店亦全部燒毀，原告實不及補件，方於l01年被告重新受理土地總登記申請時再次提出。換言之，姜定豪於91年機場完工前即曾簽立系爭土地之土地四鄰證明書以證明原告長期占有系爭土地之事實，被告逕以證明書之簽立時間主張其證明力有瑕疵，似於法未合。㈡聲明：
1.訴願決定及原處分均撤銷。
2.被告對於原告之系爭申請，應作成將系爭土地登記為原告所有之行政處分。
三、被告答辯及聲明：㈠答辯要旨：
1.系爭土地位於南竿機場範圍內，系爭申請有違常情：⑴原告於90年連江縣總登記期間，於90年10月2日提出由陳水官、劉德全出具土地四鄰證明書，主張其自60年開始至90年止，以所有意思和平繼續占有系爭獲補償土地（面積合計1,210.89平方公尺）作「耕種」使用，惟因政府闢建為機場使用致喪失，經被告公告徵詢異議後，於91年2月18日准予原告登記為系爭獲補償土地之所有權人，並因交通部民用航空局於91年間辦理馬祖南竿機場新建工程，報請內政部徵收獲准，發放徵收補償費予原告完畢，系爭獲補償土地嗣於91年12月26日辦竣徵收登記為國有土地。是以，南竿機場範圍內土地徵收案於88、89年間已全區查估補償完畢，於當年已讓包含原告在內之土地所有權人登記及補償完畢，自無從任由原告嗣後自居為所有權人而以系爭申請主張權屬，從而獲得補償金（本院111年度訴字第1332號判決、最高行政法院112年度上字第513號判決參照）。
⑵又於88、89年間辦理南竿機場徵收時，被告就整個南竿機場
計畫範圍已明確公告周知及任憑民眾前來申請，系爭獲補償土地之介壽段1131地號與系爭土地為同側，並僅相距約70至160公尺，是原告辯稱未注意到系爭土地亦屬開放登記之範圍，致未能即時於91年間併向被告申請，顯與常情有違，難採信。又系爭土地面積合計共1,214.02平方公尺，幾乎與系爭獲補償土地相同，倘原告占有系爭土地耕種，理應清楚耕種占有之土地位置，且為何不一併在審查標準寬鬆下之88年與系爭獲補償土地提出申請，顯與常情違背。
2.系爭土地之四鄰證明書立於l01年，而南竿機場工程早於91年12月完工使用，在地形地貌已發生巨大改變情況下，難以想像證明人能判斷原告實際占有之位置與範圍。又原告93年l1月l1日指界之範圍，竟與系爭土地公告登記之面積完全相同，足見原告係以已登記面積主張占有系爭土地的範圍，非實際指出占有的範圍。
3.依被告現有登記資料，系爭獲補償土地與系爭土地面積合計高達2,893.76平方公尺，原告之職業為「商」，祥興店店員，並非自耕農，系爭土地原屬山坡地，地形地勢高低起伏甚大，依馬祖地區早期耕作習慣，並參照本院108年度訴字第174號判決意旨，原告應無實際占有並進行如此大面積耕作之可能。
4.縱原告主張家族以和平繼續占有系爭土地，然因家族乃係由多數之個人組成而形成之群體，申請時效取得所有權登記，則須由家族全體成員，共同主張以所有之意思占有，始符「自主占有」之意旨（最高法院81年度台上字第285號判決參照）。質言之，原告僅為家族成員之一，無法代表其他家族成員以所有之意思占有，今以其個人名義為權力主體，主張自主占有，實與占有要件不合。㈡聲明：原告之訴駁回。
四、上開事實概要欄所述之事實經過，除下列爭執事項外，其餘為兩造所不爭執，並有系爭申請（本院卷第21至25、31至35頁）、原處分（本院卷第103至104頁）、訴願決定（本院卷第107至110頁）、前處分（本院卷第41、43、49、51頁）、前訴願決定（本院卷第45至47、53至60頁）、南竿機場徵收範圍圖（本院卷第113頁）、60年代地籍原圖系爭土地周邊地目編定圖（本院卷第111頁）、系爭獲補償土地異動索引（本院卷第133至140頁）、徵收土地清冊（本院卷第141至145頁）等影本在卷可稽，自堪認為真正。是本件爭執事項厥為：被告以原處分駁回系爭申請，是否合法？原告請求被告將系爭土地所有權登記予原告，有無理由？
五、本院之判斷：㈠應適用之法令：
1.土地法第37條規定：「（第1項）土地登記，謂土地及建築改良物之所有權與他項權利之登記。（第2項）土地登記之內容、程序、規費、資料提供、應附文件及異議處理等事項之規則，由中央地政機關定之。」第51條規定：「土地總登記，由土地所有權人於登記期限內檢同證明文件聲請之。如係土地他項權利之登記，應由權利人及義務人共同聲請。」第54條規定：「和平繼續占有之土地，依民法第769條或第770條之規定，得請求登記為所有人者，應於登記期限內，經土地四鄰證明，聲請為土地所有權之登記。」第55條規定：
「（第1項）直轄市或縣（市）地政機關接受聲請或囑託登記之件，經審查證明無誤，應即公告之，其依第53條逕為登記者亦同。（第2項）前項聲請或囑託登記，如應補繳證明文件者，該管直轄市或縣（市）地政機關應限期令其補繳。」第57條規定：「逾登記期限無人聲請登記之土地或經聲請而逾限未補繳證明文件者，其土地視為無主土地，由該管直轄市或縣（市）地政機關公告之，公告期滿，無人提出異議，即為國有土地之登記。」又依土地法第37條第2項授權訂定之土地登記規則第57條第1項第2款、第2項規定：「（第1項）有下列各款情形之一者，登記機關應以書面敘明理由及法令依據，駁回登記之申請：……二、依法不應登記。……（第2項）申請人不服前項之駁回者，得依訴願法規定提起訴願。」因此，地政機關對於土地登記之申請，應對於登記內容為實質之審查。地政機關就私權存在之爭執，雖無實體調查認定之權利，但就土地申辦登記之權利存否，仍應本於職權為實體之審查（最高行政法院109年度判字第289號判決參照）。
2.馬祖地區於42年成立連江縣政府，當時未設有地政業務的單位或登記機關，直至61年縣政府設立民政科，掌理自治行政、地政等業務，迄至81年11月7日解除戰地政務，全縣僅完成約10分之1的土地總登記。嗣被告於82年7月1日成立後，續辦剩餘土地的地籍測量及登記。為解決馬祖地區土地問題，行政院籌組跨部會專案小組，分別於98年11月6日、99年1月11日、100年10月11日及101年2月9日召開4次研商解決馬祖地區土地相關問題專案小組會議，並於101年2月9日第4次會議決議：「馬祖地區未完成登記之土地，於連江縣地政機關（單位）成立（即62年7月31日）前已具備民法第769條或第770條規定之條件者，依民法物權編施行法第9條規定（按即依法得請求登記為所有人者，如第3條第1項所定之登記機關尚未設立，於得請求登記之日，視為所有人），自時效完成得請求登記之日起視為所有人；地政機關對該視為所有人之人申請所有權登記時，勿須審查其自得請求登記之日起以迄登記完成時有否和平繼續占有之事實，於經審查無誤後逕依土地法規定進行公告，公告期滿無人異議即予產權登記；如有權利爭執之異議，則依土地法第59條第2項規定處理。
」連江縣政府遂訂有土地處理要點第1點規定：「為受理依內政部101年2月20日內授中辦地字第1016650259號函送『解決馬祖地區土地相關問題』專案小組第四次會議有關『馬祖地區未完成登記之土地，於連江縣地政機關（單位）成立前已具備民法第769條或第770條規定之條件者，依民法物權編施行法第9條規定，自時效完成得請求登記之日起視為所有人』之決議申請土地總登記之案件，暨簡化行政作業程序，特訂定本處理要點。」第2點規定：「為保障真正權利人之權利，廢棄原已依土地法第57條規定完成之無主土地公告代管程序，並重新受理申請土地總登記。」第11點規定：「受理之登記案件，經審查無誤後公告60日，公告期滿無人異議，即為產權登記。」第12點規定：「土地權利關係人於前條公告期間內附具證明文件，以書面提出異議而生有權利爭執時，依土地法第59條第2項規定辦理調處。」據以辦理包含系爭土地總登記申請。上開要點內容可認屬執行前述土地法規定的細節性、技術性事項，得為執法機關所援用。
3.依上說明，取得時效是無權利人以行使其權利之意思繼續行使該權利，經過一定期間後遂取得其權利的制度。具體而言，是無權利人繼續以一定狀態占有他人之物，經過法定期間而取得其所有權，或繼續以一定狀態行使所有權以外之財產權，經過法定期間而取得其權利之制度。關於不動產所有權取得時效之要件，行為時民法第769條規定：「以所有之意思，20年間和平繼續占有他人未登記之不動產者，得請求登記為所有人。」第770條規定：「以所有之意思，10年間和平繼續占有他人未登記之不動產，而其占有之始為善意並無過失者，得請求登記為所有人。」又時效取得土地所有權之占有，須主觀上出於所有之意思，在客觀上有排斥他人獨自支配管領該土地之事實，始足當之。故地政機關對於時效取得土地所有權之申請案件，尚須實質調查申請人是否具備民法關於土地所有權取得時效之要件，而非徒以申請人已提出土地四鄰證明書之形式證明為已足。再者，取得時效之效力，在不動產原則上占有人僅得請求登記為所有人，即取得所有權登記請求權，非當然取得其所有權。惟如登記機關尚未設立，依物權編施行法第3條第1項規定：「民法物權編所規定之登記，另以法律定之。」第9條規定：「依法得請求登記為所有人者，如第3條第1項所定之登記機關尚未設立，於得請求登記之日，視為所有人。」則例外以時效完成得請求登記之日，視為取得所有權，司法院院字第1239號解釋：「民法物權編施行法第3條第1項所定之登記機關現未設立。在該編施行前占有不動產。具備該編第769條或第770條之條件。依該編施行法第7條、第8條之規定。於得請求登記之日起。（即施行之日起）。應視為所有人。其所有權之取得。乃基於法律施行之效果。自屬依法取得所有權。……」司法院院字第1359號解釋：「甲在民法物權編施行前。占有他人未登記之不動產。既合於民法第769條、第770條之條件。無論已否經法院發給登記證明文件。而依民法物權編施行法第8條之規定。自物權編施行之日起。既視為所有人。自應取得所有權。……」亦為相同意旨之闡述（前開解釋所稱之民法物權編施行法第7條、第8條，於96年3月28日修正時分別移列為第8條、第9條）。可見無論係以離島建設條例第9條第6項規定之「視為所有人」申請返還公有土地，或依司法院院字第1239、1359號解釋申請所有權登記時，均應符合民法物權編施行法第9條之規定。又前揭民法物權編施行法第9條所謂「依法得請求登記為所有人」，依民法物權編施行法第8條規定，應係指民法物權編施行前占有不動產而具備民法第769條或第770條之條件者而言，且地政機關對於時效取得土地所有權之申請案件，尚須實質調查申請人是否具備民法關於土地所有權取得時效之要件，而非徒以申請人已提出土地四鄰證明書之形式證明為已足。㈡原處分駁回系爭申請，於法並無違誤：
1.被告就原告主張時效取得所有權登記之要件，尤其土地權利之來歷，即原告對系爭土地究竟有無時效取得所有權，依前揭法律規定及說明，應採實質審查而依職權調查之，且原告係請求被告依系爭申請作成時效取得系爭土地所有權登記之授益性行政處分，不論是行政程序階段，或本件課予義務訴訟審理階段，關於原告系爭土地所有權登記之請求權基礎是否存在的要件事實，其在生活關係中所遺留證據是由原告掌握，故應由原告就此時效取得系爭土地所有權之原因事實，負客觀舉證責任；倘經本院依職權調查證據，原告仍未盡協力義務，致權利存在與否之原因事實真偽仍有不明者，當由原告承擔敗訴之風險。
2.原告固主張其自40年8月起至62年7月止占有系爭土地為耕地使用，已時效取得系爭土地等語，並提出姜定豪、劉依木出具之土地四鄰證明書（本院卷第27、29、37、39頁）、系爭土地位置圖（本院卷第67頁）、系爭土地複丈結果通知書（本院卷第69至77頁）、姜定豪出具之切結書（本院卷第241頁）、福建省連江縣政府97年3月17日連建商字第0970007105號函暨祥興什貨店營利事業登記證（本院卷第279至281頁）為據，並聲請訊問證人姜定豪及原告之子陳金寶。惟查：⑴原告自46至97年間職業為祥興商店店員及祥興什貨店負責人
，此有原告戶籍謄本及祥興什貨店營利事業登記證（本院卷第209至215、281頁）在卷可稽，則原告自46年起既擔任商店店員及商店負責人，衡情應無自40年8月起至62年7月繼續占有系爭土地為農業使用之可能。遑論，被告於90年補辦土地總登記期間，原告業曾於90年10月2日提出系爭獲補償土地之登記申請，提出陳水官、劉德全出具土地四鄰證明書，主張其自60年開始至90年間，以所有意思和平繼續占有系爭獲補償土地（面積分別為：283.09、223.92、403.95、299.93平方公尺）用作耕種使用，並經被告公告期滿無人異議，而獲准登記為土地所有權人後，並因交通部民用航空局於91年間辦理馬祖南竿機場新建工程，報請內政部徵收獲准，連江縣政府於91年7月16日據以公告將原告列入馬祖南竿機場新建工程徵收土地清冊，並核發徵收補償金予原告在案等情，有系爭獲補償土地登記申請書及土地四鄰證明書（本院卷第199至203頁）、連江縣地政事務所辦理土地總登記通知書（本院卷第205頁）、南竿機場徵收範圍圖（本院卷第113頁）、60年代地籍原圖系爭土地周邊地目編定圖（本院卷第111頁）、系爭獲補償土地異動索引（本院卷第133至140頁）、徵收土地清冊（本院卷第141至145頁）等在卷可考；另佐以卷附南竿機場之地籍圖（本院卷第147、148頁），顯示系爭土地與系爭獲補償土地均位在南竿機場用地範圍內，兩者相距直線最短距離僅約70至160公尺間，且系爭土地經原告到場指界複丈結果面積高達1214.02平方公尺（參土地複丈結果通知書，本院卷第71至77頁），與系爭獲補償土地面積總和相當（參系爭獲補償土地異動索引，本院卷第133至140頁），是系爭土地及系爭獲補償土地均相距不遠，且面積總和相當，倘均由原告以所有之意思長期和平繼續占有供耕作使用，理應於90年土地總登記期間一併提出主張，而無大費周章分次提出申請之必要，然原告就系爭土地卻遲至101年間再主張，且就此等異於常情之處，於本院準備程序中均未能為合理之交代，僅推稱因91年間曾提出申請遭被告於97年駁回，又因祥興什貨店於97年間遭燒毀，文件均不存在云云，對其主張本院自難遽予採憑。
⑵細觀姜定豪於101年8月6日出具之土地四鄰證明書（本院卷第
29、37頁）就原告占有時間全無記載起迄日期，已難認原告主張其自40年8月起至62年7月止占有系爭土地為耕地使用等語為真實而可加以採認，此自不因姜定豪於原告本件起訴後於114年5月1日出具之切結書（本院卷第241頁）補記載原告占有起迄日期，而可逕認原告確有自40年8月起至62年7月止占有系爭土地之主張為真正。是以，原告雖主張得因時效而取得系爭土地所有權，惟其所提出之土地四鄰證明書，記載內容之真實性容有可疑，業如前述，又系爭土地經南竿機場闢建後，地形地貌早已變更，而與往昔截然不同，自難以此為前提，認定原告得以系爭土地視為所有人，向被告請求作成准予將系爭土地登記為原告所有之行政處分。準此，原告就其自40年8月起至62年7月止善意和平繼續占有系爭土地，時效完成時連江縣登記機關尚未設立（62年7月31日始設置），自得請求登記之日依法得視為所有人等事實未盡舉證責任，難認與民法時效完成之規定相符，是原告此部分主張難認符合時效取得登記之要件，經核亦無理由。㈢綜上所述，原告所提出之前揭證據，均無從證明原告確實占
有使用系爭土地之事實，揆諸前揭說明，被告以原處分否准原告之系爭申請，即屬有據。原告仍執前詞訴請判決如訴之聲明所示，為無理由，應予駁回。
六、本件判決基礎已經明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院審酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要，併予說明。
七、結論：原告之訴為無理由，判決如主文。中 華 民 國 115 年 1 月 15 日
審判長法 官 侯志融
法 官 黃子溎法 官 傅伊君
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院高等行政訴訟庭提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。
三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。
四、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書（行政訴訟法第49條之1第1項第3款）。但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人（同條第3項、第4項）。
得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其代表人、管理人、法定代 理人具備法官、檢察官、律師資格或 為教育部審定合格之大學或獨立學院 公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其代表人、 管理人、法定代理人具備會計師資格 者。 3.專利行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 ㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 115 年 1 月 15 日
書記官 方信琇