臺北高等行政法院判決高等行政訴訟庭第六庭114年度簡上字第18號上 訴 人 臺北市政府社會局代 表 人 姚淑文訴訟代理人 鍾安 律師被 上訴 人 臺北市私立永安老人養護所代 表 人 莊增瀧訴訟代理人 陳垚祥 律師上列當事人間老人福利法事件，上訴人對於中華民國113年12月27日本院地方行政訴訟庭112年度簡字第16號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、被上訴人為老人福利機構，上訴人接獲陳情指稱被上訴人前住民張黃○○（民國00年生，下稱張黃君，已逝世）於入住被上訴人養護所期間所受照護品質不佳，臀部壓瘡。經上訴人於109年4月30日及110年4月29日稽查並審酌相關資料後，認被上訴人針對張黃君之照護有下列缺失：「㈠護理措施及相關處遇不當，且紀錄不完整：被上訴人僅於張黃君之護理記錄記載其壓傷係因家屬於109年2月至4月間帶其至醫院注射時間長，而未記載傷口處理、改善方針，於傷口評估護理紀錄亦未記載傷口顏色變化、滲出液性質及改善情形；被上訴人於張黃君傷口評估護理紀錄及傷口壓瘡評估表所載壓傷等級不一致，且於傷口評估護理紀錄記載壓傷痊癒日期為109年4月4日，惟該日傷口仍呈壞死狀態；又張黃君因有腎病及營養不良，屬硬性狀況不佳者，為高風險壓力性損傷個案，惟被上訴人對此無相關預防性評估。㈡換藥過程缺乏用藥且傷口處理流程不當：被上訴人僅以生理食鹽水清洗張黃君傷口，隨即覆蓋紗布，無任何用藥處理；又張黃君壓傷於109年3月16日壞死，除被上訴人表示曾口頭告知家屬需至醫院治療（惟並無相關佐證）外，被上訴人並無其他照護作為。㈢無積極與家屬聯繫且缺乏跨專業整合照護：張黃君傷口惡化初期至嚴重惡化，被上訴人僅提供家屬訪客紀錄表，惟並未積極與家屬聯繫並告知儘速就醫之佐證資料；又被上訴人依老人福利機構評鑑指標個案服務計畫與評值及管理情形，每半年應至少1次依評估結果與服務對象或家屬共同討論修正服務照顧計畫，惟被上訴人並未就張黃君傷口部分提出討論。」上訴人審認後，認被上訴人之上開照護情形已有消極不作為致影響住民身心健康之情事，核屬行為時即109年5月27日修正前老人福利法第48條第3款所定「因其他重大情事，足以影響老人身心健康」之情形，爰以110年5月11日北市社老字第1103069241號函通知被上訴人陳述意見併提供相關資料，經被上訴人於110年5月27日至上訴人陳述並由上訴人作成調查紀錄表後，上訴人仍審認被上訴人有老人福利法行為時第48條第3款規定情事，乃依同條及臺北市政府社會局處理違反老人福利法事件統一裁罰基準（下稱裁罰基準）第3點項次11等規定，以110年6月29日北市社老字第11030886622號裁處書（下稱原處分），處被上訴人新臺幣（下同）10萬元罰鍰。被上訴人不服，循序提起行政爭訟，經本院地方行政訴訟庭（下稱原審）112年度簡字第16號判決（下稱原判決）撤銷訴願決定及原處分。上訴人遂提起本件上訴。
二、被上訴人起訴主張及訴之聲明、上訴人於原審之答辯及聲明、原判決認定之事實及理由，均引用原判決書所載。
三、上訴人對原判決提起上訴，其主張略以：㈠上訴人對被上訴人之裁罰理由，係認定其照顧有重大缺失造成影響住民身心健康（此為同法第48條第1項3款所規範之項目），並非認定其造成住民死亡（此為同法第48條第6項所規範之項目），但原審判決卻向新光醫院函詢「張黃君之死亡結果與壓瘡之惡化間，有無相當因果關係？」等問題，並據鑑定結論「無因果關係」，認定住民並無身心健康未受影響，而為原審之判決，要屬速斷。㈡依本院110年度訴字第1054號判決見解，依老人福利法第48條第1項第2款之規定，僅需「足以影響身心健康」，被告就有公法上義務需要介入調查並裁罰或要求機構改善，以保障老人之身心健康。然而，原審判決卻以「評鑑基準」，認定照護機構對住民照顧明顯已有缺失而影響服務對象身心健康時，若尚未達到評鑑為丙等或丁等之情形，上務人僅能依照評鑑方式監督管理，無從第一時間以老人福利法第48條之「處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，再限期令其改善」手段介入，要求機構改正。此項見解若成為判決先例，恐將大幅限縮老人福利法第48條第2項之適用範圍，讓被告執法空間大幅限縮，無從監督管理機構，進而影響老人之身心權益；因而認為判決不備理由或者理由矛盾等語。
四、本院經核原判決撤銷原處分，於法並無違誤，茲就上訴理由再予補充論述如下：
㈠按概括規定附隨於例示規定之後，以補充例示規定無法窮盡
列舉的不足，故於解釋適用該概括規定時，須由前所列舉的例示規定中，觀察其彼此間的類似性或共通性，以此推尋概括規定的應有範圍，這是一般法律解釋的方法（最高行政法院112年度上字第387號判決參照）。行為時老人福利法第48條第1項第3款規定規定：「老人福利機構有下列情形之一者，處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，再限期令其改善：……三、經主管機關評鑑為丙等或丁等，或有其他重大情事，足以影響服務對象身心健康。」該款規定中，「經主管機關評鑑為丙等或丁等」為例示規定，而「有其他重大情事，足以影響服務對象身心健康」則為概括規定。依上開法律解釋方法，例示之「經主管機關評鑑為丙等或丁等」，涉及老人福利機構評鑑成績不良，其評鑑項目包括專業照護品質、安全環境設備、個案權益保障、經營管理效能、服務改進創新等（見衛生福利部辦理老人福利機構評鑑及獎勵辦法第5條第1項規定），故概括之「有其他重大情事，足以影響服務對象身心健康」，亦應有關專業照護品質、安全環境設備、個案權益保障、經營管理效能或服務改進創新不良，且所謂重大情事之嚴重性，應達到與例示之「經主管機關評鑑為丙等或丁等」相當之程度，並其情形足以影響服務對象身心健康，始足當之。原判決依前述之法律解釋方法，認為老人福利法第48條第1項第3款所稱「其他重大情事」，解釋上其嚴重性必須與例示之「經主管機關評鑑為丙等或丁等」相當之程度，自無不合。上訴人以其主觀見解，主張只要足以影響服務對象身心健康，其就得以依該款規定裁罰或要求改善等語，並援引對本院並無拘束力之本院110年度訴字第1054判決，指摘原判決違背法令，自非可採。
㈡被上訴人為老人福利機構，上訴人接獲陳情指稱被上訴人前
住民張黃○○於入住被上訴人養護所期間所受照護品質不佳，臀部壓瘡。經上訴人於109年4月30日及110年4月29日稽查並審酌相關資料後，認被上訴人針對張黃君之照護有如事實欄所述缺失，已有消極不作為致影響住民身心健康之情事，核屬行為時老人福利法第48條第3款所定「因其他重大情事，足以影響老人身心健康」之情形，爰以110年5月11日北市社老字第0000000000號函通知被上訴人陳述意見併提供相關資料，經被上訴人於110年5月27日至上訴人陳述並由上訴人作成調查紀錄表後，上訴人仍審認被上訴人有行為時老人福利法第48條第3款規定情事，乃以原處分處被上訴人10萬元罰鍰等情，為原判決依法確定之事實，核與卷內證據資料相符，自得為本件裁判之基礎。
㈢事實認定乃事實審法院之職權，而證據之證明力如何或如何
調查事實，事實審法院有衡情斟酌之權。苟其事實之認定已斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，而未違背論理法則、經驗法則或證據法則，縱其證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定亦異於該當事人之主張者，亦不得謂為原判決有違背法令之情形。所謂判決不備理由，乃判決有未載理由，或所載理由不完備或不明瞭等情形；而所謂判決理由矛盾則指其理由前後牴觸，或判決主文與理由不符，足以影響裁判結果之情形而言。如判決已將其判斷事實所調查證據之結果及斟酌辯論意旨等項，記明於判決，可勾稽認定事實之證據基礎，並足以明瞭其調查證據及取捨原因，證據與應證事實間之關聯性，事實真偽之判斷，合於經驗法則與論理法則者，即難謂有違背法令之情形。經查：
1.原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，已於判決中論明：⑴經原審委請新光醫療財團法人新光吳火獅紀念醫院（下稱新光醫院）就原處分所列之下列事項予以鑑定：①被上訴人之護理紀錄是否詳實完整而符合護理常規？被上訴人對壓瘡之分級判斷是否正確？②被上訴人對壓瘡之護理處置為生理食鹽水清洗與紗布覆蓋，對照被上訴人拍攝之張黃君壓瘡照片，是否均符合護理常規？張黃君遲至109年4月4日始送醫治療，有無延誤送醫之情形？③被上訴人於機構內護理記錄如有缺失或記載不一致之情形，是否會影響張黃君109年4月4日入院後的診察與治療？④張黃君之死亡結果與壓瘡之惡化間，有無相當因果關係？依照該院鑑定意見可知：被上訴人之壓瘡評估表紀錄符合護理常規，至壓瘡分級判斷錯誤亦不影響張黃君傷口之處理，亦不影響張黃君送醫後之診察或治療，又被上訴人以生理食鹽水清洗傷口後覆蓋紗布之照護方式，並無違反護理常規，被上訴人對於張黃君之壓瘡評估並無遲誤其就醫，該壓瘡與張黃君之死亡結果更無因果關係等語。是原審綜合新光醫院鑑定意見、證人余○○、鄧○○、趙○○、呂○○等人於本案及偵查中之證述，及卷內證據資料，難認被上訴人有原處分所指之護理措施處遇、換藥過程及傷口處理流程不當之行為，鑑定意見指出其護理紀錄錯誤亦不影響張黃君之傷口處理及後續送醫之診察與治療。是原處分以被上訴人有上開缺失，而認被上訴人有行為時老人福利法第48條第3款之「重大情事，足以影響服務對象身心健康」情形，尚非有據。⑵原審參照109年度台北市老人安養暨長期照顧機構評鑑指標第B.51項次說明欄、被上訴人與宏仁醫院醫療照護契約，及新光醫院診斷證明書、護理轉診單等等，並參酌證人即被上訴人照服員鄧○○之證詞、護理師趙○○，以及呂○○之證詞、被上訴人訪客紀錄表、租用氣墊床收據、相關聯繫會議單等證據，因可認為被上訴人與醫師、營養師等跨專業人員均訂有轉介或照會之機制及實際執行之紀錄，亦有定期召開3種不同領域人員參與之跨專業聯繫會議，並邀請張黃君家屬參加，且被上訴人護理師及照服員有告知家屬張黃君之壓瘡情形，家屬並有帶張黃君就醫及租用氣墊床等醫療設備，難認有何明顯違反上訴人評鑑指標基準或未積極與家屬聯繫，且足以影響張黃君身心健康之情形。至上訴人固辯稱：被上訴人僅以其主觀判定張黃君之壓瘡無危害生命之急迫性，未及時將張黃君送醫治療等語。然查，新光醫院之鑑定意見認為：張黃君先前傷口都是無滲液且無氣味，109年4月3日始有傷口有異味無滲液之紀錄，無延誤就醫之情況；病人於109年4月11日壓瘡傷口手術後，傷口相對比較乾淨且沒有嚴重感染現象；其死亡原因是心臟衰竭，和壓瘡無因果關係等節，已如前述；又臺灣士林地方檢察署就張黃君之壓瘡是否具危害生命急迫性（是否導致生命機轉惡化）乙節，函詢臺大醫院，該院函覆意見略以：張黃君出現感染症狀至臺大醫院後，持續使用抗生素治療，張黃君使用抗生素之後，依據傷口照護紀錄，壓瘡的感染症狀改善，並未導致生命機轉惡化；又被害人之壓瘡傷口紀錄顯示於109年4月10日臀部傷口長15cm、寬18cm、深3cm。而109年4月13日臀部傷口長11cm、寬10cm、深2cm，顯示傷口範圍縮小，應有改善等語等節，有臺大醫院回復意見表在卷可查。是由上開證據可知，被上訴人轉介送醫尚無延誤，張黃君之壓瘡亦未達危害生命之急迫性，與其死亡結果無因果關係。上訴人上開認定，難認有據。是依上開說明，被上訴人就張黃君之護理措施、換藥過程及傷口處理等相關處遇，均未違反醫療照護之常規，壓瘡紀錄之錯誤亦不影響被上訴人對張黃君之傷口處理或後續轉診就醫之診察與治療，另被上訴人之照服員、護理師亦有告知家屬張黃君之壓瘡情形，亦非無跨專業整合照護之機制或紀錄。從而，原處分認定被上訴人就張黃君之照護有前揭缺失，構成行為時老人福利法第48條第3款「有其他重大情事，足以影響服務對象身心健康」乙節，難認有據等語甚詳(原判決第7-15頁)。故而，原判決已記明其得心證之理由，核與經驗法則、論理法則均無違背，更已經表明被上訴人就張黃君之護理措施、換藥過程及傷口處理等相關處遇，均未違反醫療照護之常規，壓瘡紀錄之錯誤亦不影響被上訴人對張黃君之傷口處理或後續轉診就醫之診察與治療，另被上訴人之照服員、護理師亦有告知家屬張黃君之壓瘡情形，亦非無跨專業整合照護之機制或紀錄。
2.從而，原處分認定被上訴人就張黃君之照護有前揭缺失，構成行為時老人福利法第48條第3款乙節，並非有理由，原審判決於法核無不合，原判決並無不用法規或適用法規不當之違法。
㈣綜上所述，原判決撤銷訴願決定及原處分，核無違誤。上訴
論旨仍執詞指摘原判決違法，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
五、據上論結，本件上訴為無理由，判決如主文。中 華 民 國 114 年 5 月 29 日
審判長法 官 洪慕芳
法 官 孫萍萍法 官 周泰德上為正本係照原本作成。
不得上訴。
中 華 民 國 114 年 5 月 29 日
書記官 黃靖雅