臺北高等行政法院判決高等行政訴訟庭第七庭114年度簡上字第3號上 訴 人 曹策宏被 上訴 人 新北市政府代 表 人 侯友宜(市長)訴訟代理人 劉師婷 律師上列當事人間就業服務法事件，上訴人對於中華民國113年11月26日本院地方行政訴訟庭112年度簡字第174號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文
一、上訴駁回。
二、上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理 由
一、上訴人前於民國97年申請印尼籍外國人YULIATMI DWI(下稱Y君)從事家庭看護工作，為就業服務法所稱受聘僱第二類外國人，於聘僱許可有效期間屆滿前之108年7月3日申請期滿續聘，經許可繼續聘僱，起訖期間為108年10月17日至110年10月17日(下稱前聘僱許可)，聘期屆滿時累計在我國境內工作期間滿14年；嗣於COVID-19疫情期間，勞動部為配合中央流行疫情指揮中心(下稱疫情指揮中心)指揮官宣布之相關檢疫措施，推動「鼓勵期滿續聘、國內承接、暫不返國」等因應措施，分別以110年6月15日勞動發管字第1100507689號函(下稱110年6月15日函)、111年5月31日勞動發管字第1110508891號函(下稱111年5月31日函，與110年6月15日函合稱系爭函)，於嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興特別條例(施行期間自109年1月15日起至110年6月30日止，已於112年7月1日廢止，下稱特別條例)施行期間，從事家庭看護工作之移工，累計在我國境內工作期間將屆滿14年，且剩餘期間不足4個月者，雇主得申請延長聘僱許可。上訴人遂分別於110年、111年申請Y君之延長聘僱，經勞動部分別延長1年之聘僱許可，起訖期間分別為110年10月17日至111年10月17日及111年10月17日至112年10月17日(下稱系爭聘僱許可)；而Y君前次健康檢查之日期為110年4月21日，距111年10月17日已逾1年未接受健康檢查，上訴人直至111年12月20日始為Y君安排接受健康檢查，被上訴人認依受聘僱外國人健康檢查管理辦法(下稱健檢辦法)第11條第1項規定，上訴人應自系爭聘僱許可生效日即111年10月17日之次日起7日內安排Y君接受健康檢查，卻遲至111年12月20日始為Y君辦理健康檢查，違反就業服務法第57條第5款規定，遂依同法第67條第1項、行政罰法第8條但書及第18條第3項規定，以112年2月24日新北府勞外字第1120295961號就業服務法罰鍰裁處書(下稱原處分)，處上訴人罰鍰新臺幣(下同)3萬元。上訴人不服原處分，循序提起行政訴訟，經本院地方行政訴訟庭(下稱原審)以112年度簡字第174號判決(下稱原判決)駁回上訴人之訴，上訴人仍不服，遂提起本件上訴，聲明：原判決廢棄；訴願決定及原處分均撤銷。
二、上訴人起訴主張與被上訴人在原審之答辯均引用原判決之記載。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠依健檢辦法第11條第1項第2款規定，受聘僱第二類外國人重
新核發聘僱許可，已逾1年未接受健康檢查者，雇主應自聘僱許可生效日之次日起7日內，安排其至指定醫院接受健康檢查。旨在因應勞動部核發之聘僱許可態樣種類，除初次聘僱、期滿聘僱、期滿轉換及未期滿轉換外，尚有需依就業服務法或勞動部其他規定再次向該部申請核發聘僱許可之情形，致移工逾1年未接受健康檢查，為免造成防疫缺口，爰訂有上開規定；前述「期滿聘僱」，依雇主聘僱外國人許可及管理辦法(下稱聘僱辦法)第26條第3款之規定，係指外國人於聘僱許可有效期間屆滿，原雇主經許可繼續聘僱。準此可知，為平衡保障受聘僱外國人之權益、我國就業市場之健全發展，及促進公共衛生安全，以增進社會及經濟發展，雇主就所聘僱之第二類外國人，於前述情形向勞動部申請聘僱許可，該受聘僱之外國人已逾1年未接受健康檢查者，即應安排其至指定醫院接受健康檢查，如未依規定安排所聘僱之外國人接受健康檢查，即違反就業服務法第57條第5款規定，應依同法第67條第1項規定裁處。
㈡上訴人前申請Y君從事家庭看護工作，於前聘僱許可聘期屆滿
之110年10月17日，累計在我國境內工作期間已滿14年，復依勞動部系爭函，申請延長聘僱許可，經勞動部核發系爭聘僱許可，起訖期間分別為110年10月17日至111年10月17日、111年10月17日至112年10月17日。有關疫情期間之申請延長聘僱許可，固係勞動部於特別條例施行期間，就從事家庭看護工作之移工聘僱年限將屆之因應措施，然事實上與前述外國人之聘僱許可有效期間屆滿，原雇主向中央主管機關申請期滿續聘，經許可繼續聘僱之情形並無二致。此觀諸前聘僱許可(見原審卷第81至82頁)，與系爭聘僱許可及其申請書(見原審卷第94頁、第96至97頁)，均係由上訴人向勞動部提出書面申請，而經勞動部以相同文號核發聘僱許可，為免造成防疫缺口，自應同有健檢辦法第11條第1項第2款規定之適用。本件Y君前次健康檢查之日期為110年4月21日，距111年10月17日已逾1年未接受健康檢查，依健檢辦法第11條第1項第2款之規定，上訴人應自111年10月17日之次日起7日內安排Y君接受健康檢查，卻遲至111年12月20日始為Y君辦理健康檢查，已違反就業服務法第57條第5款規定。
㈢上訴人自97年起即聘僱Y君從事家庭看護工作，對於其身為雇
主所應遵循之相關法令應無諉為不知之理，主觀上具有可非難性及可歸責性。況且，勞動部核發系爭聘僱許可之說明五亦有敘明：「外國人經核發聘僱許可時，已逾1年未接受健康檢查者，依據受聘僱外國人健康檢查管理辦法(以下稱本辦法)第11條規定，雇主應自聘僱許可生效日之次日起7日內，安排其至指定醫院接受健康檢查(以下簡稱補充健檢)。另外國人除依本辦法第11條規定辦理補充健檢外，聘僱期間亦需依本辦法第5條規定，辦理自聘僱許可生效日起滿6個月之前後30日內，安排其至指定醫院接受健康檢查。」(見原審卷第94頁)，益見上訴人縱無故意，亦有未盡注意之過失甚明。
㈣被上訴人審酌本件為疫情期間、上訴人為直聘雇主等違規情
節、應受責難程度及不諳法令等情形，減輕處罰以法定罰鍰最低額之二分之一，合法有據，難認有違比例原則、平等原則或構成裁量瑕疵之情事。
㈤上訴人雖主張係因其本人、家人、Y君陸續確診COVID-19，致
未能於規定期限內安排健康檢查，實屬不可抗力、不可歸責等語。惟如上訴人有因故未能於規定期限內辦理者，依健檢辦法第12條之規定，應檢具相關證明文件，報請衛生主管機關備查，然上訴人並未依上開規定辦理，且自陳至111年12月20日接獲新北市政府衛生局來電告知，方才於當日安排Y君前往醫院接受健康檢查，距離上訴人所稱確診時間已有相當時日，上訴人前開主張，尚不足採。
四、上訴人主張略以：㈠原判決之認定違反行政罰法第4條規定：
⒈原處分開宗明義認定上訴人係「期滿續行聘僱」Y君，且裁罰
依據為就業服務法第57條第5款及上訴人違反健檢辦法第11條第1項第2款所定「依本法重新核發聘僱許可」。然系爭聘僱許可係勞動部配合特別條例，為減少人員跨境移動，規定在臺累積工作滿12年或14年之產業或社福移工，如於111年12月31日前屆期，雇主可向勞動部申請延長聘僱許可1年。系爭聘僱許可與就業服務法所定之「期滿續聘」之法律依據不同，申請程序及應具備之申請要件更是迥然不同，「延長聘僱」許可1年，只是將許可期限延長，原聘僱許可並未廢止，受聘僱外國人所有勞動條件及契約並未重新簽定及認證，實非健檢辦法第11條第1項第2款所謂之「重新核發聘僱許可」，經上訴人洽詢勞動部民意信箱亦回覆「因應疫情所核發原雇主及外國人之延長聘僱許可與本辦法所稱之期滿續聘尚有不同。」被上訴人亦於原審審理時自承「期滿續聘」與「延長聘僱」二者確有不同，本件系爭聘僱許可自與健檢辦法第11條第1項第2款規定要件有間。
⒉健檢辦法第11條第1項第2款所指重新核發聘僱許可及其補充
健檢是依據就業服務法的常態性管理規定，而延長聘僱許可1年則是依據特別條例因應COVID-19疫情之臨時措施，其衍生之健康檢查，雖比照補充健檢之相關規定辦理，惟依行政法罰法「處罰法定原則」及禁止對人民不利之類推適用，臨時性之防疫措施可以要求人民遵守，但不能用常態性之法律規範來處罰。
⒊原判決指出：108年前聘僱許可與系爭聘僱許可均係由上訴人
向勞動部提出書面申請，經勞動部以相同聘僱文號核發聘僱許可等語，既然聘僱許可文號相同，怎麼會是「重新核發聘僱許可」，又怎麼會「自應同有健檢辦法第11條第1項第2款規定之適用」？豈不自相矛盾？㈡原判決之認定違反行政罰法第7條規定：
⒈上訴人僱用Y君已逾16年，均依規定按時辦理，從未有所延誤
，Y君因確診COVID-19確實無法在規定期限即111年10月18日起至24日赴醫院接受補充健檢，實係因不可抗力之客觀事實。其後上訴人又因高風險家人陸續感染COVID-19，以致安排健康檢查之時程有所延誤，並無故意或過失。
⒉原判決另指依勞動部系爭函：「另外國人除依本辦法第11條
規定辦理補充健檢外，聘僱期間亦需依本辦法第5條規定，辦理自聘僱許可生效日起滿6個月之前後30日內，安排其至指定醫院接受健康檢查。」益見上訴人就此等違反相關行政法上義務之行為在主觀上縱無故意，亦有未盡注意之過失甚明等語，理由說明定期健檢部分係風馬牛不相及，且上訴人亦有使Y君依期接受定期健檢，並無不法。
五、本院經核原判決結論並無違誤，茲就上訴意旨補充論述如下：
㈠就業服務法第57條第5款規定：「雇主聘僱外國人不得有下列
情事：……未依規定安排所聘僱之外國人接受健康檢查或未依規定將健康檢查結果函報衛生主管機關。……」第67條第1項規定：「違反……第57條第5款……處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰。」第46條第1項第9款規定：「雇主聘僱外國人在中華民國境內從事之工作，除本法另有規定外，以下列各款為限：……家庭幫傭及看護工作。……」聘僱辦法第2條第2款規定：「本辦法用詞，定義如下：……第二類外國人：指受聘僱從事本法第46條第1項第8款至第10款規定工作之外國人。」111年4月29日修正發布、111年4月30日施行同辦法第26條第2款規定：「雇主經中央主管機關核准重新申請第二類外國人，於原聘僱第二類外國人出國前，不得引進或聘僱第二類外國人。但有下列情形之一者，不在此限：……外國人於聘僱許可有效期間屆滿，原雇主經許可繼續聘僱(以下簡稱期滿續聘)。……」另健檢辦法第2條第2款規定：「本辦法用詞，定義如下：……第二類外國人：指受聘僱從事本法第46條第1項第8款至第10款規定工作之外國人。……」第5條第1項第3款規定：「第二類及第三類外國人辦理健康檢查之時程如下：……自聘僱許可生效日起，工作滿6個月、18個月及30個月之日前後30日內，雇主應安排其至指定醫院接受定期健康檢查。」第11條第1項規定：「受聘僱外國人有下列各款情形之一，已逾1年未接受健康檢查者，雇主應自聘僱許可生效日之次日起7日內，安排其至指定醫院接受健康檢查：第二類及第三類外國人轉換雇主或工作。第二類及第三類外國人依本法重新核發聘僱許可。第三類外國人依本法重新核發展延聘僱許可。」第12條規定：「第二類及第三類外國人因故未能於規定期限內辦理第5條第1項第3款或前條第1項健康檢查時，雇主得檢具相關證明文件，報直轄市、縣(市)衛生主管機關備查，並得提前於7日內或事由消失後7日內，辦理上開健康檢查。」可知立法者係藉由對在我國從事工作之外國人辦理健康檢查之方式，落實移工之健康管理，降低傳染病境外移入風險，以達公共衛生之公益目的。聘僱從事家庭看護工之外國人，屬於健檢辦法第2條第2款所定之第二類外國人，自聘僱許可生效起，雇主除應依同辦法第5條第1項第3款規定每年安排其接受定期健康檢查外，對於已逾1年未接受健康檢查，於重新核發聘僱許可生效後，還必須依同辦法第11條第1項第2款辦理所謂補充健檢。另依聘僱辦法第26條第2款之法條文義可知，所謂重新核發聘僱許可，亦包括期滿續聘之情形。無論是定期健檢或補充健檢，如因故未能於規定期限內辦理，雇主得依健檢辦法第12條報備查，並得提前7日內或事由消失後7日內辦理之。要言之，受聘僱之第二類外國人，原則上至少1年應接受1次健康檢查，以免造成防範傳染病境外移入風險的漏洞(106年5月5日修正發布健檢辦法第11條修正理由說明參照)。
㈡特別條例第7條規定：「中央流行疫情指揮中心指揮官為防治
控制疫情需要，得實施必要之應變處置或措施。」乃係COVID-19疫情嚴竣期間，考量防治控制疫情須視疫情狀況採取適切之應變處置作為，賦予疫情指揮中心指揮官相關必要彈性權限(該條立法理由說明參照)。又前因疫情指揮中心宣告自前109年3月17日16時後登機入境移工，均須居家檢疫14天。
勞動部遂以系爭函推出「鼓勵期滿續聘、國內承接、暫不返國」之相關因應措施，並為減少人員跨境流動，爰經指揮官同意，分別以系爭函知各相關單位，於特別條例實施期間，第二類外國人聘僱年限將屆就業服務法第52條規定年限，且剩餘期間不足4個月者，雇主得依系爭函說明事項申請延長聘僱許可，此有勞動部112年11月29日勞動發管字第1120518424號函可參(見原審卷第77、78頁)。再觀諸系爭函內容：
依就業服務法第52條規定，從事家庭看護工作之移工，累計在我國境內工作期間不得逾14年。鑑於國外疫情仍未趨緩，原雇主為配合特別條例第7條規定必要之應變處置或措施，為不可歸責，雇主得申請延長聘僱許可。該案移工於聘僱許可期間之聘僱管理、罰則及就業安定費計收等事項，雇主應依就業服務法相關規定辦理；另有關移工之健康檢查事項，雇主應依就業服務法、健檢辦法相關規定辦理。又直轄市及縣(市)主管機關仍應依就業服務法第6條規定掌理外國人在臺工作管理及檢查事宜，如有發生違反就業服務法事項，應依同法第75條由直轄市及縣(市)主管機關處罰之(見原審卷第116、118頁)。準此可知，特別條例為避免COVID-19疫情擴大，對於聘僱辦法第2條第2款所定第二類外國人所為之相關聘僱管制，乃以系爭函訂出以「延長聘僱許可」作為「鼓勵期滿續聘、國內承接、暫不返國」之鬆綁措施之一，「延長聘僱許可」既係稱為「鼓勵期滿續聘」，自可知其屬於聘僱期限將屆滿之「期滿續聘」的一種臨時性措施。系爭函並列明此類移工期滿續為延長聘僱許可，其聘僱許可期間之聘僱管理、罰則，雇主仍應依就業服務法相關規定辦理；另有關移工之健康檢查事項，雇主亦應依就業服務法、健檢辦法相關規定辦理。是故在解釋上「延長聘僱許可」係勞動部期滿續聘繼續留用同一移工之政策，從此一觀點，申請延長聘僱許可亦屬健檢辦法第11條第1項第2款依就業服務法所定「重新核發聘僱許可」之情形，雇主自應遵守該規定使受聘僱之外國人接受健康檢查。
㈢上訴意旨主張原判決之認定違反行政罰法第4條規定等語。惟
按行政罰法第4條規定：「違反行政法上義務之處罰，以行為時之法律或自治條例有明文規定者為限。」本件所涉違反行政罰法義務規定為就業服務法第57條第5款，處罰規定則為同法第67條第1項，就業服務法第57條第5款所謂「未依規定安排所聘僱之外國人接受健康檢查」，成為行政罰之處罰要件，涉及侵犯人民自由權利，而健檢辦法第11條第1項第2款規定，第二類外國人依就業服務法應重新核發聘僱許可，已逾1年未接受健康檢查者，雇主有安排其接受補充健檢之義務之規定，乃係以法律授權訂定之法規命令補充其規範內容，為法所許。則依健檢辦法第11條第1項第2款規定，系爭聘僱許可屬於該款所稱依就業服務法重新核發聘僱許可之情形，且依系爭函亦明白要求就聘僱許可期間有關移工之健康檢查事項，雇主亦應依就業服務法、健檢辦法相關規定辦理，是本件上訴人即應使Y君接受補充健檢。上訴人雖主張其洽詢勞動部民意信箱，經勞動部回覆：「因應疫情所核發原雇主及外國人之延長聘僱許可與本辦法所稱之期滿續聘尚有不同。」然觀諸上訴人於勞動部民意信箱之詢問僅係：「勞動部核准延長1年之聘僱許可，是否就是聘僱辦法第26條所稱期滿續聘」，並未說明比較異同之基準及法律效果，且上訴人完全未詢及延長聘僱許可是否亦應接受補充健檢之事項，勞動部對上訴人提問，僅就各自申請要件及程序為回覆(見原審第61、63頁)，亦未論及應否辦理補充健檢之問題，上訴人尚難執此主張系爭聘僱許可非屬「重新核發聘僱許可」、於生效後不必依健檢辦法第11條第1項第2款規定辦理補充健檢；且系爭函所發布之延長聘僱許可制度雖係為因應疫情所為臨時、彈性之鬆綁措施，然該函亦明白要求聘僱許可期間移工之健康檢查事項，雇主亦應依就業服務法、健檢辦法相關規定辦理，自符合明確性原則，而如此解釋方能落實第二類外國移工至少1年進行健康檢查1次，確保國人尤其是受看護者之健康安全；若不如此解釋，雇主既不必再依同辦法第5條使受聘僱之外國人接受定期健檢(蓋該條僅規定聘僱許可生效日起至工作滿30個月之健檢義務)，又不必依同辦法第11條規定辦理補充健檢，於疫情嚴峻期間反形成第二類外國移工健康管理的更大漏洞，絕非延長聘僱許可制度之目的。更況，上訴人申請延長聘僱許可，經勞動部以111年9月30日勞動發事字第1112017465號函同意延長聘僱許可(即系爭聘僱許可)之函文說明五亦有敘明：「外國人經核發聘僱許可時，已逾1年未接受健康檢查者，依據受聘僱外國人健康檢查管理辦法(以下稱本辦法)第11條規定，雇主應自聘僱許可生效日之次日起7日內，安排其至指定醫院接受健康檢查(以下簡稱補充健檢)。另外國人除依本辦法第11條規定辦理補充健檢外，聘僱期間亦需依本辦法第5條規定，辦理自聘僱許可生效日起滿6個月之前後30日內，安排其至指定醫院接受健康檢查。」等語(見原審卷第94頁)，足使上訴人得以理解相關健檢要求，並可能預見其行為之法律效果，符合行政罰法第4條揭示之處罰法定主義與明確性原則。再者，依就業服務法第57條第5款規定，本件情形應為健康檢查之法定義務，在構成要件之解釋及適用上，並無形成法律漏洞，自無違反類推適用禁止原則可言。至於原判決指出：前聘僱許可與系爭聘僱許可均係由上訴人向勞動部提出書面申請，經勞動部以相同聘僱文號核發聘僱許可，進而推論系爭聘僱許可亦應辦理補充健檢之理由，容有未洽，惟尚不影響判決結果，準此，原判決維持原處分，並無違反行政罰法第4條規定。
㈣上訴意旨另主張原判決之認定違反行政罰法第7條規定等語。經按行政罰法第7條第1項規定：「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」原判決經調查證據並斟酌全案辯論意旨，敘明上訴人自陳自97年起即聘僱Y君從事家庭看護工作，對於其身為雇主所應遵循之相關法令應無諉為不知之理，上訴人對於Y君前次健康檢查距聘僱許可生效日之111年10月17日已逾1年，卻未安排Y君接受健康檢查，將會違反相關行政法上義務之行為應有認識，具有可非難性及可歸責性。上訴人如有因故未能於規定期限內辦理者，依健檢辦法第12條之規定，亦得檢具相關證明文件，報請衛生主管機關備查，並得提前於7日內或事由消失後7日內辦理健康檢查，然上訴人迨至111年12月20日接獲新北市政府衛生局來電告知，方才於當日安排Y君前往醫院接受健康檢查，距離上訴人所稱家人確診期間實已有相當之時日，是上訴人主張係因其本人、家人、Y君等於111年10月陸續確診，屬不可抗力、不可歸責未能依期限安排健檢等語，尚不足採，上訴人違反行政法上義務之行為縱無故意，亦有未盡注意之過失甚明，並無違反行政罰法第7條規定。此外，依行政罰法第8條規定，不得因不知法規而免除行政處罰責任。但按其情節，得減輕或免除其處罰；同法第18條第3項本文規定，依同法規定減輕處罰時，裁處之罰鍰不得逾法定罰鍰最高額之二分之一，亦不得低於法定罰鍰最低額之二分之一；同時有免除處罰之規定者，不得逾法定罰鍰最高額之三分之一，亦不得低於法定罰鍰最低額之三分之一。被上訴人認上訴人有未依規定安排所聘僱之外國人接受健康檢查之行為事實，具有可非難性及可歸責性，復審酌本件為COVID-19疫情期間，上訴人為直聘雇主等違規情節、應受責難程度及不諳法令等情形，減輕處罰以法定罰鍰最低額之二分之一，而裁處上訴人罰鍰3萬元，並未逾越法定裁量範圍，亦無裁量濫用、裁量怠惰或違反比例原則情事，尚無不合，原判決予以維持，並無違誤。至於上訴意旨主張原判決以：系爭函說明外國人除依健檢辦法第11條規定辦理補充健檢外，聘僱期間亦需依健檢辦法第5條規定，辦理自聘僱許可生效日起滿6個月之前後30日內，安排其至指定醫院接受健康檢查，益見上訴人就此等違反相關行政法上義務之行為縱無故意，亦有未盡注意之過失甚明之論據，然有關定期健檢部分與本件所涉補充健檢不但風馬牛不相及且上訴人亦完全依照規定辦理等語。惟查，原判決係引用系爭聘僱許可之說明五該段(業如上述)，據以說明被上訴人已敘明上訴人應辦理定期健檢及補充健檢之行政法義務，上訴人違反該義務縱無故意，亦有未盡注意之過失甚明(見原判決第7頁，本院卷第19頁)，上訴人未通觀原判決該段論述之全貌，且僅截取定期健檢之片段文字，主張原判決違誤之處，要無足取。
六、綜上所述，原判決理由雖有部分未盡允當，惟駁回上訴人在原審之訴之結論，並無違誤，應予維持。上訴論旨仍執前詞
，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、結論：本件上訴為無理由，判決如主文。中 華 民 國 114 年 9 月 10 日
審判長法 官 許麗華
法 官 林家賢法 官 郭淑珍上為正本係照原本作成。
不得上訴。
中 華 民 國 114 年 9 月 10 日
書記官 劉聿菲