臺北高等行政法院判決高等行政訴訟庭第四庭114年度簡上字第54號上 訴 人 陳賓權被 上訴 人 監察院代 表 人 李鴻鈞上列當事人間公職人員利益衝突迴避法事件，上訴人對於中華民國114年4月1日本院地方行政訴訟庭113年度簡字第409號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文
一、上訴駁回。
二、上訴審訴訟費用由上訴人負擔。事實及理由
壹、本件被上訴人之代表人原為陳菊，於訴訟進行中變更為李鴻鈞，茲據新任代表人具狀聲明承受訴訟（本院卷第335頁），核無不合，應予准許。
貳、緣上訴人自民國106年7月17日起擔任交通部○○○（下稱○○○）副局長迄今，屬公職人員利益衝突迴避法（下稱利衝法）第2條所定之公職人員，於108年12月15日至110年12月14日擔任屬非法人團體之中華民國○○○○（下稱○○○○）理事期間，○○○○為利衝法第3條第1項第4款所定之關係人。惟上訴人於○○○辦理由○○○○承攬之「109年度離島海運客運固定航線營運與服務評鑑委託案」採購案（下稱系爭採購案）履約過程中，就期中報告審查會議之召開、主持，同意期中報告、通知撥付第3期款，與第2次契約變更，及期末報告審查等相關公文流程為批示、核章等，未予迴避，使○○○○獲有系爭採購案價金之財產上利益，係違反利衝法第6條第1項規定，被上訴人遂依同法第16條第1項規定，以113年1月29日院台申貳字第1131830190號裁處書（下稱原處分），裁處上訴人罰鍰新臺幣（下同）3萬4,000元。上訴人不服原處分，提起訴願，遭被上訴人113年8月29日院台訴字第1133250021號訴願決定（下稱訴願決定）駁回，上訴人仍不服，提起行政訴訟，經本院地方行政訴訟庭（下稱原審）113年度簡字第409號判決（下稱原判決）駁回，上訴人猶甘未服，提起本件上訴。
參、上訴人起訴主張及訴之聲明、被上訴人於原審之答辯理由及聲明、原判決認定之事實及理由，均引用原判決書所載。
肆、上訴意旨略以：
一、原處分認定○○○○為關係人，係以上訴人擔任○○○○理事一職，已相當於非法人團體之董事職權，並非原判決所據之公司董事。原判決未依原處分理由進行合法性審查，反以其他見解替代處分依據，致使處分理由與判決理由不一致，已影響原處分本質。且對原處分錯誤認定未予說明，亦未記明不採納理由，構成判決不備理由，足以影響判決結果。
（一）依○○○○章程第16條及第17條，理事負有議決或審定重大事項、擬定年度工作計畫、報告及預算等職權，已相當於非法人團體之董事。原處分認定上訴人違法，係以理事職務屬相類似職務，並非原判決所據之公司法上之董事。原處分全文並無公司董事相關論述。原判決未對原處分進行實質審查，即逕以公司董事職權類比學會理事，並推導出超越章程所定理事職務之影響力與治理功能，已逾越原處分依據與範圍，構成判決與處分理由不一致，屬違法裁判。
（二）依權力分立原則，行政法院於撤銷訴訟中僅能審查行政處分合法性，不能代替行政機關更正處分，否則有司法機關行使行政權之虞，違反權力分立原則，應撤銷原處分。本件「相類似職務」為原處分所據法律構成要件；「董事」一職不限於公司組織，於其他法人及非法人團體亦常見，職務內容依不同法規及章程而定。被上訴人為院級執法機關，不可能混淆非法人團體之董事與公司董事。原處分對相類似職務認定錯誤，屬違法行政處分，依法應予撤銷，不得追補或更正。原判決變更處分理由以維持原處分，且未附理由或說明，屬判決不適用法律或適用不當之違法。
二、縱依原判決之見解，將上訴人所擔任○○○○理事一職，認屬相類似職務，從而認定○○○○為上訴人之關係人，亦有法律適用錯誤或不當之判決違法情事。
（一）上訴人擔任○○○○理事一職，與利衝法第3條所列負責人、董事、獨立董事、監察人、經理人等職務內容顯不相當，難認屬相類似職務。又立法意旨係針對非法人團體中具管理或代表性職務者，如理事長或常務理事，而非僅具集體表決權之理事。法務部函釋亦指出，是否屬相類似職務應依具體職務內容認定，不得逸脫所列職務之重要特徵，如受有報酬、具代表權、管理權及對外負責等。上訴人僅具一票表決權，無上述特徵，亦無裁處案例可循，難以合理預見。原處分卻以理事選任方式及理事會職權推論其職務相當，混淆集體決策與個別職權，原判決未予合法審查，擴張解釋，違反法規章程及實務慣例。且立法者將營利事業與非營利團體納入規範，係基於與公職人員具有密切財產利害關係之考量，原判決未及此義，反指上訴人誤解法條，屬法律適用錯誤。
（二）原判決認定上訴人擔任○○○○理事一職與公司法董事屬相類似職務，將○○○○列為其關係人，惟判決理由對理事與董事在組織結構、運作及權限上均有誤認，導致法律適用錯誤。依章程，學會最高權力機構為會員大會，理事會僅具擬定初稿之職權，重大事項須經會員大會決議並報主管機關核備，理事僅具一票表決權，無主持或行政權限，影響力極低，且未參與其他委員會運作。理事為無償榮譽職，與具決策權、法律責任及治理功能之公司董事不可類比。原判決未辨明制度差異，僅憑理事會職權推論個別理事可控制學會運作並形塑文化，並以外觀形式認定職務性質相當，忽略層級與權限差異，認事用法違誤。原處分將理事個別職權與理事會職權混為一談，並類比非法人團體之董事，錯誤認定○○○○為關係人，屬違法行政處分。原判決未予糾正，反以上訴人具公司董事治理權限為由維持原處分，結論超越法規與章程所賦職權範疇，無實務佐證，構成重大認事錯誤與法令適用不當，足以影響判決結果。
三、本件上訴人於原審提出多項有利事證與主張，均遭原判決忽略，未予斟酌、摘錄或說明不採理由，嚴重影響其攻擊防禦。
（一）○○○○係依人民團體法設立之非法人團體，內政部為人民團體法之主管機關，對人民團體之運作最為了解。上訴人於原處分調查階段、訴願及原判決審理期間，皆有提出該部函釋為證，具體指出非營利人民團體與營利事業在法規、組織與運作模式上均有相當差異，不宜逕行類比援引；且○○○○之個別理事與公司法所規範之董事職務，該部見解亦明確指出「難謂理事、董事兩者有類似之職權和權限」。此明顯為有利上訴人之事證，亦為上訴人於原階段所提出重要之攻擊防禦方法，惟原判決完全忽略、未予斟酌、未摘錄於判決事實或理由欄，且未說明未採納之理由，記明於判決。
（二）財政部函釋明確指出，政府委託研究案中，若以學校、機構或團體名義簽約，所收研究報酬屬代收轉付予研究人員，免列入銷售額課徵營業稅；至管理費則屬勞務收入，應予課稅。本件委託案由教授團隊以○○○○名義與○○○簽約，研究報酬由學會代收轉付，實質利益屬研究團隊，管理費則為行政業務對價，兩者法律關係不同，○○○○未因契約獲利，上訴人參與履約審查並無利益衝突。該函釋採實質利益觀點，與委託研究案實務相符，具公開性與信賴基礎。上訴人於各審階段均提出該函釋為有利事證，原判決卻未予斟酌、摘錄或說明不採理由，並誤解其主張為價金分配問題，與函釋內容不符，構成判決不備理由之具體違法情事等語。
四、並聲明：一、原判決廢棄。二、訴願決定及原處分均撤銷。
伍、本院之判斷
一、本件應適用法令
（一）利衝法第1條規定：「為促進廉能政治、端正政治風氣，建立公職人員利益衝突迴避之規範，有效遏阻貪污腐化及不當利益輸送，特制定本法。公職人員利益衝突之迴避，除其他法律另有嚴格規定者外，適用本法之規定。」第2條規定：「本法所稱公職人員，其範圍如下：一、總統、副總統。二、各級政府機關（構）、公營事業總、分支機構之首長、副首長、幕僚長、副幕僚長與該等職務之人。
三、政務人員。四、各級公立學校、軍警院校、矯正學校校長、副校長；其設有附屬機構者，該機構之首長、副首長。五、各級民意機關之民意代表。六、代表政府或公股出任其出資、捐助之私法人之董事、監察人與該等職務之人。七、公法人之董事、監察人、首長、執行長與該等職務之人。八、政府捐助之財團法人之董事長、執行長、秘書長與該等職務之人。九、法官、檢察官、戰時軍法官、行政執行官、司法事務官及檢察事務官。十、各級軍事機關（構）及部隊上校編階以上之主官、副主官。十一、其他各級政府機關（構）、公營事業機構、各級公立學校、軍警院校、矯正學校及附屬機構辦理工務、建築管理、城鄉計畫、政風、會計、審計、採購業務之主管人員。十二、其他職務性質特殊，經行政院會同主管府、院核定適用本法之人員。依法代理執行前項公職人員職務之人員，於執行該職務期間亦屬本法之公職人員。」第3條規定：「本法所定公職人員之關係人，其範圍如下：一、公職人員之配偶或共同生活之家屬。二、公職人員之二親等以內親屬。三、公職人員或其配偶信託財產之受託人。但依法辦理強制信託時，不在此限。四、公職人員、第一款與第二款所列人員擔任負責人、董事、獨立董事、監察人、經理人或相類似職務之營利事業、非營利之法人及非法人團體。但屬政府或公股指派、遴聘代表或由政府聘任者，不包括之。五、經公職人員進用之機要人員。六、各級民意代表之助理。前項第六款所稱之助理指各級民意代表之公費助理、其加入助理工會之助理及其他受其指揮監督之助理。」第4條規定：「本法所稱利益，包括財產上利益及非財產上利益。財產上利益如下：一、動產、不動產。二、現金、存款、外幣、有價證券。三、債權或其他財產上權利。四、其他具有經濟價值或得以金錢交易取得之利益。非財產上利益，指有利公職人員或其關係人在第二條第一項所列之機關（構）團體、學校、法人、事業機構、部隊（以下簡稱機關團體）之任用、聘任、聘用、約僱、臨時人員之進用、勞動派遣、陞遷、調動、考績及其他相類似之人事措施。」第5條規定：「本法所稱利益衝突，指公職人員執行職務時，得因其作為或不作為，直接或間接使本人或其關係人獲取利益者。」第12條規定：「公職人員不得假借職務上之權力、機會或方法，圖其本人或關係人之利益。」第13條規定：「公職人員之關係人不得向公職人員服務或受其監督之機關團體人員，以請託關說或其他不當方法，圖其本人或公職人員之利益。前項所稱請託關說，指不循法定程序，而向前項機關團體人員提出請求，其內容涉及該機關團體業務具體事項之決定、執行或不執行，且因該事項之決定、執行或不執行致有違法或不當而影響特定權利義務之虞者。」第14條規定：「公職人員或其關係人，不得與公職人員服務或受其監督之機關團體為補助、買賣、租賃、承攬或其他具有對價之交易行為。但有下列情形之一者，不在此限：一、依政府採購法以公告程序或同法第一百零五條辦理之採購。二、依法令規定經由公平競爭方式，以公告程序辦理之採購、標售、標租或招標設定用益物權。三、基於法定身分依法令規定申請之補助；或對公職人員之關係人依法令規定以公開公平方式辦理之補助，或禁止其補助反不利於公共利益且經補助法令主管機關核定同意之補助。四、交易標的為公職人員服務或受其監督之機關團體所提供，並以公定價格交易。五、公營事業機構執行國家建設、公共政策或為公益用途申請承租、承購、委託經營、改良利用國有非公用不動產。
六、一定金額以下之補助及交易。公職人員或其關係人與公職人員服務之機關團體或受其監督之機關團體為前項但書第一款至第三款補助或交易行為前，應主動於申請或投標文件內據實表明其身分關係；於補助或交易行為成立後，該機關團體應連同其身分關係主動公開之。但屬前項但書第三款基於法定身分依法令規定申請之補助者，不在此限。前項公開應利用電信網路或其他方式供公眾線上查詢。第一項但書第六款之一定金額，由行政院會同監察院定之。」第20條規定：「第十六條至第十八條所定之罰鍰，由下列機關處罰之。依法代理執行公職人員職務之人員，亦同：一、監察院：（一）第二條第一項第一款、第三款、第五款至第八款之人員。（二）第二條第一項第二款之行政、立法、司法、考試、監察各院院長、副院長、職務列簡任第十二職等或相當簡任第十二職等以上之首長、副首長、幕僚長、副幕僚長及依公職人員選舉罷免法選舉產生之鄉（鎮、市）級以上各級政府機關首長。（三）第二條第一項第四款專科以上學校校長及附屬機構首長。（四）第二條第一項第九款本俸六級以上之法官、檢察官。（五）第二條第一項第十款少將編階以上之人員。（六）本款公職人員之關係人。二、法務部：前款以外之公職人員及其關係人。前條所定之罰鍰，受監察院查詢者，由監察院處罰之；受法務部或政風機構查詢者，由法務部處罰之。」
（二）利衝法之立法目的，旨在「建立公職人員利益衝突迴避之規範，有效遏阻貪污腐化及不當利益輸送」，乃為事先預防公務機關貪腐之措施，並非對於公職人員不法行為予以事後制裁；修正後利衝法第12條立法理由亦揭明本法屬於行政不法之規定，對於未達刑事不法程度或未發生具體結果之利用職務機會圖利行為具有相當嚇阻力，所欲維護者為依法行政原則（最高行政法院111年度上字第78號判決可參）。
二、本院經核原判決駁回上訴人在原審之訴，結論尚無違誤，茲就上訴意旨再補充論斷如下：
（一）按證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定異於該當事人之主張者，不得謂為原判決有違背法令之情形；而證據之證明力如何或如何調查事實，事實審法院有衡情斟酌之權，苟已斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，而未違背論理法則、經驗法則或證據法則，即不能指為違法。經核原審業已審酌上訴人自106年7月17日任職○○○副局長迄今，屬利衝法規範之公職人員，於108年12月15日至110年12月14日擔任屬非法人團體之○○○○（於74年7月6日成立並獲內政部核准立案）第18屆理事，該理事職務非由政府指派、遴聘代表或由政府聘任。而系爭採購案經公告於109年7月9日由○○○○得標，決標金額為77萬9,950元，○○○○於109年8月10日與○○○簽約，上訴人於110年間以○○○副局長職務就系爭採購案後續之：①期中報告審查部分，○○○簽擬召開系爭採購案期中報告審查會議由上訴人擔任該會議主持人，上訴人以其本人名義核章並代為決行；並於110年3月11日擔任該次會議主席，以主席身分為「本案期中報告原則同意」等裁示，並就○○○簽擬函復○○○○原則同意期中報告、通知○○○○申請撥付第3期款等相關公文，上訴人均以本人名義核章並分別批示「如擬」、「發」後代為決行。②第2次契約變更部分，上訴人就○○○簽擬辦理系爭採購案契約變更（展延履約期限）及函請○○○○於契約變更議定書用印等公文，以其本人名義核章並由局長決行。③期末報告審查部分，上訴人就○○○簽擬召開系爭採購案期末報告審查會議，批示「請評估是否改以書面審查方式辦理？」並核章；○○○改簽擬因新冠肺炎疫情原預定召開之期末報告審查會議改採書面審查方式辦理，上訴人以其本人名義核章並代為決行；並就後續○○○簽擬通知○○○○提送期末修正報告、審查通過、同意備查期末報告書定稿版並辦理後續驗收及函知受評單位依建議事項改善缺失等等相關公文，上訴人均以其本人名義核章並分別批示「如擬」、「發」後代為決行等情，有○○○○團體查詢結果、簡介資料、章程及理監事等名單（原處分卷㈠第3至13頁）、系爭採購案相關公告招標及投標文件、資格標審查開會通知及紀錄（原處分卷㈠第21至47頁）、辦理採購評審會議及議價會議相關簽稿、開會通知及紀錄、決標公告、勞務契約（原處分卷㈠第51至89頁）、期中報告審查之相關簽稿、開會通知、會議紀錄等（原處分卷㈠第141至159頁）、辦理第三期款核銷簽稿、憑證黏存單、付款憑單（原處分卷㈠第163至182頁）、辦理第二次契約變更之相關簽稿、議定書（原處分卷㈠第185至192頁）、期末報告審查之相關簽稿、期末修正報告等（原處分卷㈠第195至260頁）附卷可稽，復依○○○○組織章程第16條、第17條、第18條，認為○○○○之理事組成理事會，參與學會之重大決策，如擬定年度工作計畫、報告及預算、決算，直接影響學會之資源分配及運作方向，且理事會除有權選舉常務理事及理事長，並得聘免工作人員，又具有審定會員（會員代表）資格之權限，亦使理事得以一定程度控制學會之日常運作並形塑組織文化，上述特性與利衝法明文列舉之董事職務性質相近，皆具有組織決策參與權、人事決定權及一定程度之監督功能，董事透過董事會集體決策參與公司營運，理事亦係透過理事會集體決策影響學會之運作，董事會有權任免經理人，理事會則有權選舉理事長及聘免工作人員，二者均處於組織決策階層，具有類似之組織治理功能等情，故認○○○○於上訴人擔任○○○○之理事期間，自屬利衝法第3條第1項第4款所規範之關係人。是原判決認上訴人違反利衝法第6條第1項規定，被上訴人依利衝法第16條第1項、監察院公職人員利益衝突迴避案件處罰鍰額度基準第1點第1款第1目，及行政罰法第8條但書、第18條第1項、第3項等規定，以原處分裁處上訴人上開罰鍰，已經原審調查明確。
（二）上訴人任職○○○副局長，於本件系爭採購案前揭期中報告審查、第2次契約變更、期末報告審查之相關公文流程，以其本人名義核章並為相關批示，再由局長決行或由上訴人代為決行，足見上訴人於其職權權限內對系爭採購案之上述流程具有裁量權，且此涉及關係人即○○○○就系爭採購案之契約變更、報告審查及價金撥付等事項，上訴人在其執行職務遇有涉及此等利益衝突時，即應依法迴避，且上訴人對於構成利衝法處罰或迴避義務之基礎事實既有認識，猶未自行迴避而批核簽陳，使○○○○獲有系爭採購案價金之財產上利益，其當有違反利衝法第6條第1項之故意。
（三）又查，上訴人乃因職務上機會始得知悉系爭採購案訊息，且於上述相關公文流程，以其本人名義核章並為相關批示，再由局長決行或由上訴人代為決行，難認非具有關鍵性之決定地位。原判決亦已審酌被上訴人因上訴人就利衝法修正後關係人之範圍未有正確之認識，按其情節認其可非難性較低而酌減罰鍰，是上訴意旨認為原判決或原處分未審酌上訴人違法行為之主觀構成要件云云，洵屬無據。
（四）至上訴意旨中所稱財政部函釋，其各自內容或案情皆與本件個案具體事實及法律適用並不相同，皆難認可於本件中比附援引。從而，可認原判決所為證據取捨、事實認定，均已敘明其得心證之理由，並無不適用法規或適用不當或理由矛盾或違反經驗、論理及證據法則之違背法令情事。是上訴人所執其餘上訴理由，無非係重述其在原審業經主張而為原判決摒棄不採之陳詞，或就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當或違背經驗及論理法則，或係執其歧異之法律見解，就原審已論斷者，泛言未論斷，或就原審所為論斷或論駁其主張之理由，泛言其論斷不適用法規或違背經驗及論理法則，而非具體指明原判決究竟有如何合於不適用法規、適用法規不當或有行政訴訟法第243條第2項所列各款之情形，尚難認為已對原判決之如何違背法令有具體之指摘。
陸、綜上所述，上訴人之主張尚無可採，原判決將訴願決定及原處分均予維持，而駁回上訴人在原審之訴，核無違誤。上訴論旨，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
柒、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第263條之5、第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 115 年 3 月 31 日
審判長法 官 鍾啟煌
法 官 蔡鴻仁法 官 林常智上為正本係照原本作成。
不得上訴。
中 華 民 國 115 年 3 月 31 日
書記官 陳又慈