臺北高等行政法院判決高等行政訴訟庭第五庭114年度交上字第250號上 訴 人 新北市政府交通事件裁決處代 表 人 李忠台（處長）訴訟代理人 黃曉妍 律師被 上訴 人 蔡明錡上列當事人間交通裁決事件，上訴人對於中華民國113年5月31日本院地方行政訴訟庭112年度交字第704號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用新臺幣柒佰伍拾元由上訴人負擔。
理 由
一、爭訟概要被上訴人於民國110年7月24日8時32分許，駕駛車牌000-0000號自用小貨車（下稱系爭車輛）將拆除完之營建混合物搭載至大棟山（新北市樹林區民和街編號236405號燈桿）廢棄，經臺灣新北地方檢察署（下稱新北地檢署）檢察官以110年度偵字第35828號起訴書提起公訴，臺灣新北地方法院於111年3月17日以110年度審訴字第1516號刑事判決（下稱案關刑事判決）認被上訴人犯廢棄物清理法（下稱廢清法）第46條第4款前段之非法清除廢棄物罪，判處有期徒刑6月，並於111年4月21日判決確定，新北市政府環境保護局（下稱環保局）乃於111年12月19日以新北環稽字第1112429195號函通知上訴人，上訴人認被上訴人因有「利用汽車犯罪，經判決有期徒刑以上之刑確定者」之違規事實，乃依道路交通管理處罰條例（下稱道交條例）第61條第1項第1款規定，於112年5月29日以新北裁催字第48-48A000031號裁決書吊銷被上訴人駕駛執照並限期繳送，逾期不繳送者自處分確定之日起逕行註銷駕駛執照，倘案經提起行政訴訟，則以法院裁判確定日為註銷日，駕駛執照吊（註）銷後，自吊（註）銷之日起終身不得重新考領駕駛執照，並於112年5月29日送達被上訴人。被上訴人不服，提起行政訴訟，經上訴人重新審查後，更正被上訴人違規時間為1l1年4月6日，更正違規地點為「新北市樹林區民和街編號236405號」，更正應到案日期為「112年7月10日前」，另更正刪除關於被上訴人如逾期未繳送駕駛執照處置部分，亦即僅處吊銷駕駛執照之部分（下稱原處分）。被上訴人仍不服，續行行政訴訟；經本院112年度交字第704號行政訴訟判決（下稱原判決）撤銷原處分，上訴人不服，因此提起本件上訴。
二、被上訴人起訴主張及訴之聲明、上訴人於原審之答辯及聲明均引用原審判決書所載。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：本件未曾經舉發機關舉發，即由上訴人逕行裁決，其裁決顯不適法。又本件被上訴人所受臺灣新北地方法院110年度審訴字第1516號刑事判決，係於111年4月21日確定，自該日起算2月，其舉發權時效應至111年6月20日屆至。而本件上訴人最早受通知之時間係接獲新北市政府環境保護局111年12月19日函，縱於該時間亦均已罹於舉發權時效，上訴人自不應裁決處罰，上訴人逕為裁決，原處分尚有違誤等語，判決撤銷原處分。
四、上訴意旨略以：
（一）舉發通知單定性應屬觀念通知，對當事人並不生任何法律上效果，故本件未有舉發機關開立舉發通知單，並不影響裁決機關後續依據違規事實製開裁決書，原判決認本件未曾於舉發權時效內合法舉發即逕為裁決，而認原處分有所違誤，乃有行政訴訟法第243條第1項規定之判決適用法規不當之當然違背法令。
（二）退步言之，縱認道交條例將交通違規事件分為舉發及裁決，舉發為裁決之必要程序，道交條例第61條第1項第1款吊銷駕駛執照亦屬例外情形；蓋道交條例第61條第1項第1款所稱「犯罪」，應指刑事判決有罪，依據交通部97年6月16日交路字第0000000000號函（下稱交通部97年6月16日函），有道交條例第61條第1項第1款之情形者，毋須依違反道路交通管理事件統一裁罰基準及處理細則（下稱處理細則）規定舉發後始吊銷駕駛執照；本件為環保局通報警方，警方調閱監視器影像後，由新北市政府警察局樹林分局（下稱樹林分局）報告新北地檢署檢察官偵查起訴，上開情形有案關刑事判決可佐，故樹林分局應為本件舉發機關，舉發機關並非司法機關，不得自行認定被上訴人是否有刑事判決有罪之情，故於刑事判決確定前不可能依道交條例第61條第1項第1款規定舉發，僅能移送檢察機關偵查，參酌交通部97年6月16日函意旨，上訴人接獲環保局111年12月19日新北環稽字第0000000000號函（下稱環保局111年12月19日函）後始知悉被上訴人有利用汽車違反廢清法經判處有期徒刑以上之刑確定，即以原處分函知被上訴人逕依道交條例第61條第1第1款規定吊銷駕駛執照，此行政程序經本院高等庭112年度交上字第202號、地方庭112年度交字第1913號及臺灣桃園地方法院112年度交字第272號等判決審理後未予否定，本件裁決程序應無違正當程序保障。
（三）原處分作成後，被上訴人仍得向上訴人為交通違規申訴；道交條例第61條第1項第1款類型之案件係處罰駕駛人而無歸責問題，裁量基準表不論被裁罰人是否逾到案日期均裁處吊銷駕駛執照，亦無高低罰疑義，是以本件被上訴人未向上訴人申訴即提起行政訴訟，其權利亦未受損，基此，原判決逕認本件未於舉發權時效內合法舉發，上訴人逕為裁決應屬有誤，顯有認定事實與所憑證據不符、判決適用法規不當之判決當然違背法令等語。並聲明：1.原判決廢棄。2.被上訴人之訴駁回。
五、本院經核原判決撤銷原處分並無違誤，茲就上訴理由再予論述如下：
（一）道交條例中所規定之處罰計有罰鍰、吊扣駕駛執照及汽車牌照等，均係行政機關對違反秩序行為之裁罰性行政處分（司法院釋字第418號解釋理由書參照）；又道交條例透過第92條第1項授權制訂「道路交通安全規則」，經道路交通主管機關為通盤的風險評估，而就車輛之分類及檢驗、駕駛資格取得及維護、行駛規定、車輛行車道之劃分、行人通行、道路障礙及其他有關道路交通安全等事項為規定，以為交通秩序之建立，預為道路交通風險分配及管理模式，道交條例以此為手段，視道路使用人違反規範所生風險不同，予以相對應之不利性規制，促使每個用路人恪守道路交通安全規則，防範於交通風險之發生，以達確保交通安全之目的。
（二）按處罰法定主義，為民主法治國家基本原則之一，為使行為人對其行為有所認識，進而擔負其在法律上應有之責任，對違反行政法上義務之處罰，應以其違反行政法上義務行為時之法律或自治條例有明文規定者為限（行政罰法第4條規定參照）（最高行政法院 112年度上字第710號判決意旨參照）。為加強道路交通管理，維護交通秩序，確保道路交通安全，道交條例對違反該條例之行為定有各項行政罰。道路交通違規處罰制度，依道交條例第8條第1項規定，採雙主管機關，亦即原則上就汽車違規處罰，劃歸公路主管機關；慢車、行人及道路障礙之違規處罰，劃歸警察機關。依道交條例第9條規定，道路交通違規處罰程序可分為舉發與裁決程序。另依道交條例第7條至第8條及處理細則第3章至第6章之規定，道路交通違規之處罰過程，其程序主要可分為3個階段，第1階段為稽查，第2階段為舉發與移送，第3階段為受理與處罰。第2階段所謂「舉發與移送」，係指稽查人員發現違反道交條例之行為時，填製舉發交通違規通知單交付、送達違規人，並由稽查人員所屬機關將該違規事實及資料，移送管轄本案之處罰機關。第3階段「受理與處罰」，依道交條例第8條第1項規定，根據其違規行為之不同而異其處罰機關，分別由公路主管機關或警察機關加以處罰。
（三）道交條例第90條前段規定「違反本條例之行為，自行為成立之日起；行為有連續或繼續之狀態者，自行為終了之日起，逾2個月不得舉發。」該規定原係於86年1月22日修訂，將原「依本條例之處罰，由原處罰機關執行之。」規定，修正為「（第1項）違反本條例之行為，自行為成立之日起；行為有連續或繼續之狀態者，自行為終了之日起，逾3個月不得舉發。但汽車肇事致人受傷或死亡案件，因肇事責任不明，已送鑑定者，其期間自鑑定終結之日起算。（第2項）前項案件自確定之日起逾3年未執行者，免予執行。」其立法理由稱「一、因道路交通管理處罰條例對於違反本條例行為之舉發與處罰之執行，未有期限之規定，就社會秩序之安定，有欠妥適。是以，增列違反本條例行為之舉發與處罰執行期限。二、對於行政處分之執行，除法有明文規定外，當然由原處分機關執行，不待明定，故原條文規定予以刪除。」迄於90年1月17日，立法院修訂該條，將原有之第2項「逾3年未執行案件免予執行」規定刪除，立法理由則稱「本條之修正目的在促使受處分人得提早確定其可取得法律救濟之地位，並亦在督促處罰單位提升其行政效率。」等語。綜觀86年1月22日及90年1月17日兩次修正之立法說明及文義，其係對於舉發機關之「舉發時程」進行規範，以防止舉發機關怠惰，主要在促使舉發機關對已發生或已發現之交通違規案件儘速處理，避免受舉發人因久未收到舉發通知單而不知其已違規之事實，不利於達成交通管理之目的。又上開條文於109年6月10日修正公布，將原定3月之舉發權時效縮短為2月，並於同年12月1日施行。因此道交處罰條例第90條既已明定逾2個月「不得」舉發，無論自文義解釋或依立法目的係要求行政機關應儘速行使其職權，而以遲誤即不得處罰人民之效果（不得舉發），懲罰其長期之行為怠惰，並避免人民因時隔長久而難以舉證之不利益，因而此2個月應解釋為舉發時效期間。準此，違反道交條例之行為，必經舉發機關之合法舉發程序後，處罰機關方得進行裁決處罰，倘逾2個月舉發，即因舉發逾期而不合法，裁決機關自不得裁決處罰，此本督促舉發單位及處罰單位提升行政效率。
（四）交通違規舉發，乃交通執法人員因執行職務，知有交通違規情事，而將交通違規事實告知受舉發人（依處理細則第11條規定將舉發通知單交付、送達受舉發人），並向管轄之處罰機關為移送舉報之程序（依處理細則第28條規定移送處罰機關），核此程序包含交通違規之調查取締及舉報移送，而舉發之事實則作為處罰機關裁決所應參酌之事項，故交通裁罰可謂始於舉發程序。舉發是對違規事實的舉報，乃是舉發機關將稽查所得有關交通違規行為時間、地點及事實等事項記載於舉發通知單，並告知受舉發人，屬舉發機關於處罰機關作成完全及終局裁決前的行政行為。依道交條例第7條第1項及處理細則第6條第1項之規定，並參諸現行實務，汽車交通違規裁罰，始於舉發機關之舉發，故處罰之程序分為舉發與裁決程序，舉發程序主要係為開啓公路主管機關的裁決處罰程序，類如檢察官偵查起訴、法院審理裁判之司法構造。準此，對汽車違規之處罰，道交條例將交通違規事件的處罰分割為「舉發」與「裁決」兩道程序，舉發機關可為公路主管機關或警察機關。
（五）交通違規舉發係以舉發機關舉發違規事實移送處罰機關裁決為目的，舉發機關之舉發行為乃是構成處罰機關裁決之前提，交通違規之舉發，主要在開啟公路主管機關的裁決處罰程序。交通違規事件具質輕量多之特性，基於大量行政而具有行政效能考量，道交條例第90條前段規定，乃係對於舉發機關之「舉發時程」進行規範，以防止舉發機關怠惰，促使舉發機關對已發生或已發現之交通違規案件儘速處理。足見舉發時程之限制主要係在使處罰機關不得就已逾2個月之舉發違規事件進行裁罰，要求行政機關應儘速行使其職權，而以舉發機關遲誤即不得處罰人民之效果（不得舉發）。再者，舉發機關於舉發違反道路交通管理事件後，應依處理細則第28條規定，將該事件必要之相關資料移送處罰機關，處罰機關依處理細則第31條規定於收到舉發違反道路交通管理事件有關文書等物件後，應設簿或輸入電腦登記，因而啟動處罰裁決程序，由處罰機關依相關資料進行裁決處罰，該移送及受理程序具有公示性及明確性。因此處罰機關受理舉發機關所移送之事件，自應依處理細則第33條第1項規定審核查明舉發要件有無欠缺，舉發機關是否在受舉發人違規行為成立時起2個月內完成舉發效果之程序，倘逾2個月舉發，即因舉發逾期而不合法，裁決機關自不得裁決處罰。藉由處罰機關對舉發機關為必要之監督及審核決定，促使舉發機關對已發生或已發現之交通違規案件儘速處理，以利達成交通管理之目的。準此，道交條例第90條前段規定：「違反本條例之行為，自行為成立之日起；行為有連續或繼續之狀態者，自行為終了之日起，逾2個月不得舉發。」關於該條所定2個月之舉發期限，就同條例第8條第1項第1款之汽車違規行為，應以處罰機關受理（收到）舉發機關移送舉發違反道路交通管理事件之時點，作為認定舉發是否已逾2個月之準據（最高行政法院110年度大字第2號裁定可資參照，該案行為時舉發期限為3個月）。
（六）經查，被上訴人於110年7月24日8時32分許，駕駛系爭車輛將拆除完之營建混合物搭載至大棟山（新北市樹林區民和街編號236405號燈桿）廢棄，經新北地檢署檢察官以110年度偵字第35828號起訴書提起公訴，依照案關刑事判決認被上訴人犯廢清法第46條第4款前段之非法清除廢棄物罪，判處有期徒刑6月，並於111年4月21日判決確定，環保局乃於111年12月19日以新北環稽字第1112429195號函通知上訴人，上訴人認被上訴人因有「利用汽車犯罪，經判決有期徒刑以上之刑確定者」之違規事實，因認無需舉發，而於112年5月29日以原處分吊銷被上訴人之汽車駕駛執照等情，為原審依法認定之事實，核與卷內證據相符。原判決據以論明：舉發為裁決之必要程序，於違反道交條例第61條第1項第1款之事件，仍應由公路主管機關或警察機關於舉發權時效內踐行舉發之程序，處罰機關始得裁決處罰。而道交條例第61條第1項第1款係以「利用汽車犯罪，經判決有期徒刑以上之刑確定」為其要件，是其要件須至刑事判決確定之日起始全部成立。故其舉發權時效之起算，依道交條例第90條規定，應自判決原告有期徒刑以上之刑之刑事判決確定之日起算；本件未曾經舉發機關舉發，即由上訴人逕行裁決，其裁決顯不適法。又本件被上訴人所受臺灣新北地方法院110年度審訴字第1516號刑事判決，係於111年4月21日確定，自該日起算2月，其舉發權時效應至111年6月20日屆至。而本件上訴人最早受通知之時間係接獲新北市政府環境保護局111年12月19日函，縱於該時間亦均已罹於舉發權時效，上訴人自不應裁決處罰等語(原判決第4-10頁)，業已詳述得心證之理由，經核並無上訴人所稱認定事實與所憑證據不符之判決違背法令之情形。
（七）原判決並就上訴人主張依交通部97年6月16日交路字第0970034532號函本件情形無庸舉發一節，詳細論明：前開交通部函並未說明理由，僅引用法務部97年6月11日法檢字第0970019626號函，而法務部上開函文亦未敘明理由，僅引用97年一、二審主任檢察官座談會結論，該座談會結論係因提案機關建請於「刑罰執行手冊」增列道交條例第61條第1項第1款之有關吊銷駕駛執照之執行程序。嗣經決議之辦法即係由各檢察署執行科於有道交條例第61條第1項第1款之情形時，主動檢附確定判決書函知監理機關吊銷汽車駕駛人之駕駛執照。另建請法務部協請交通部轉知各監理機關，於接獲檢察署之上開通知後，即應依道交條例第61條第1項第1款規定吊銷該汽車駕駛人之駕駛執照，勿須依處理細則舉發後始踐行吊銷駕駛執照程序等語。其理由並未提及舉發權時效之相關規定。其提案機關於說明三中記載「本署依上開規定（即道交條例第61條第1項第1款）函交通部公路總局所轄之監理機關時，監理機關會要求依處理細則第6條規定要求原移送之警察機關依權責舉發後，踐行吊銷駕駛執照之程序，似與刑事訴訟法規定之刑事確定判決之執行係由檢察署執行科為之，有所違背」等語。然按道交條例第61條第1項第1款之處罰固係以被上訴人經刑事判決處有期徒刑以上之刑確定為其要件，然其仍為行政處罰，仍需由主管之行政機關作成行政處分。該處罰並非刑事判決主文記載之內容，自非刑事判決之效力範圍，裁罰處分之作成自亦非刑事判決之執行。檢察署於執行刑事判決時發現當事人有道交條例第61條第1項第1款之情形，而函知監理機關，其效力並非通知監理機關為刑事判決之執行。檢察署並非公路主管機關亦非警察機關，故其通知僅係對於被上訴人違反道交條例行為之檢舉，促使有權舉發之機關審酌是否舉發。法律既未明文就此種情形有例外規定之處理，則自仍應依前開說明，遵守道交條例第90條之明文，由公路主管機關或警察機關於舉發權時效內踐行舉發程序，監理機關始得裁決，而不得由行政機關自行以命令創設無需舉發之例外情形。故上開交通部97年6月16日交路字第0970034532號函、法務部法檢字第0970019626號函均與最高行政法院110年度大字第2號裁定意旨不符，且與道交條例第90條之明文規定牴觸，違反法律之明文而規避舉發權時效規定之適用，法院不受其拘束等語(原判決第7-8頁)，經核亦無不合。且道交條例既未明定於違反道交條例第61條第1項第1款事件無庸舉發即得逕行裁決，基於處罰法定主義，違反道交條例第61條第1項第1款之事件，仍應由公路主管機關或警察機關於舉發權時效內踐行舉發之程序，處罰機關始得裁決處罰。上訴意旨主張舉發通知單僅為觀念通知，未有舉發通知單不影響裁決效力，道交條例第61條第1項第1款係例外情形，應可無庸舉發逕行裁決云云，核係就其於原審提出而為原判決所不採之主張，復執陳詞再為爭議，依憑己見，泛言原判決有適用法規不當之違背法令，亦無可採。
（八）至於上訴人所舉本院高等庭112年度交上字第202號、地方庭112年度交字第1913號及臺灣桃園地方法院112年度交字第272號等判決對本院並無拘束，且上開判決未論究本案爭點，尚無從援引據為有利上訴人之論據。
六、據上論結，本件上訴為無理由，依行政訴訟法第237條之9第2項、第236條之2第3項、第255條第2項、第237條之8第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 114 年 9 月 30 日
審判長法 官 洪慕芳
法 官 孫萍萍法 官 周泰德上為正本係照原本作成。
不得上訴。
中 華 民 國 114 年 9 月 30 日
書記官 黃靖雅