臺北高等行政法院判決高等行政訴訟庭第六庭114年度交上字第217號上 訴 人 交通部公路局臺北區監理所代 表 人 黃鈴婷被 上訴 人 吳玟蒨上列當事人間交通裁決事件，上訴人對於中華民國114年3月12日本院地方行政訴訟庭112年度交字第1884號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回本院地方行政訴訟庭。
理 由
一、訴外人吳○海駕駛被上訴人名下車牌號碼000-0000號自用小貨車(下稱系爭車輛），於民國l12年7月7日9時49分許（下稱系爭時間），行經花蓮縣吉安鄉稻香平交道（下稱系爭平交道）時，有「在鐵路平交道臨時停車」之違規行為（下稱系爭違規行為）。違規科技執法系統偵測拍攝前開違規行為後，內政部警政署鐵路警察局花蓮分局（下稱舉發機關）員警審認系爭車輛確有前開違規行為，於112年7月9日逕行製單舉發車主被上訴人（應到案日期為112年8月23日），於112年7月17日移送上訴人。被上訴人及吳○海於112年7月21日為陳述，吳○海於112年10月11日請求開立裁決書，上訴人於同日以花監花裁字第44-U60215236號裁決書（下稱原處分），依道路交通管理處罰條例（下稱道交處罰條例）第54條第3款規定，處被上訴人罰鍰新臺幣（下同）3萬4,000元、吊扣駕駛執照12個月、參加道路交通安全講習，於同日交付與吳○海。被上訴人不服，提起行政訴訟，經本院地方行政訴訟庭（下稱原審）以112年度交字第1884號判決（下稱原判決）撤銷原處分。上訴人遂提起本件上訴。
二、被上訴人起訴主張及聲明、上訴人於原審之答辯及聲明、原判決認定之事實及理由，均引用原判決所載。
三、本件上訴意旨略以：㈠吳○海於112年7月日提起陳述，雖於陳述書駕駛人姓名、駕駛人身分證號皆填註其自身資料，陳述內容亦似承認違規行為係由其駕駛，惟被上訴人並未依「違反道路交通管理事件統一裁罰基準及處理細則」（下稱處理細則）第36條規定辦理歸責；原審以上訴人受理申訴即堪認「依法辦理歸責」，即便汽車所有人即被上訴人自始未向處罰機關告知駕駛人誰屬，顯有判決適用法規不當之違背法令。㈡上訴人112年8月18日北監花站字第1120240198號函說明二「處罰內容以裁決書為準」、「檢附駕駛人相關證明文件」及附件歸責申請書各1份等內容，係就吳○海陳述內容經舉發機關查復予以函覆，處分結果仍應以裁決書為依據，倘陳述人欲辦理結案，仍應填具歸責申請書等資料辦理；說明三則屬教示條款，所有申訴公文皆會表明。原審僅因上訴人只函覆吳○海，未副知被上訴人，即表示上訴人同意歸責，卻未就何以本件無須檢附道交處罰條例第85條第1項及處理細則36條規定，由汽車所有人檢附駕駛人「足資辨識」之證明文件（如上訴人檢附之歸責申請書），即認定上訴人同意歸責有所說明，顯有判決不備理由之當然違背法令。㈢吳○海於裁決當下持被上訴人駕照到案申請裁決，上訴人乃依申請作成裁決，並經吳○海當場繳納分期罰鍰及吊扣被上訴人之駕照。原判決認被上訴人「非」依法裁決、被上訴人喪失及時辦理歸責機會等情，均與上情不符，顯有判決不備理由之當然違背法令，乃提起本件上訴，並求為判決：原判決廢棄、被上訴人之訴駁回等語。
四、本院查：㈠按行政訴訟法第242條：「對於高等行政法院判決之上訴，非
以其違背法令為理由，不得為之。」同法第243條第1項：「判決不適用法規或適用不當者，為違背法令。」上開規定，依同法第263條之5規定，於高等行政法院交通裁決事件上訴審程序準用之。又同法第125條第1、3、4項：「（第1項）行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人事實主張及證據聲明之拘束。……（第3項）審判長應注意使當事人得為事實上及法律上適當完全之辯論。（第4項）審判長應向當事人發問或告知，令其陳述事實、聲明證據，或為其他必要之聲明及陳述；其所聲明、陳述或訴訟類型有不明瞭或不完足者，應令其敘明或補充之。」第133條：「行政法院應依職權調查證據。」第189條第1、3項：「（第1項）行政法院為裁判時，應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽。……。（第3項）得心證之理由，應記明於判決。」據上規定，可知我國行政訴訟係採取職權調查原則，其具體內涵包括事實審法院有促使案件成熟，亦即使案件達於可為實體裁判程度之義務，以確定行政處分之合法性及確保向行政法院尋求權利保護者能得到有效之權利保護。因此，行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人事實主張之拘束，並應行使闡明權，使當事人得為事實上及法律上適當完全之辯論，及令其陳述事實、聲明證據，或為其他必要之聲明及陳述；其所聲明或陳述有不明瞭或不完足者，應令其敘明或補充之；訴訟類型選擇錯誤時，應由審判長行使闡明權，協助當事人選擇適宜其權利保護的訴訟類型。行政法院對有利於當事人之事實或證據，或對攸關本案事實關係之重要事證，如有應調查而未予調查之情形，或未令當事人陳述事實、聲明證據、為其他必要之聲明及陳述，如所聲明或陳述有不明瞭或不完足者，未令其敘明或補充者，其判決即有未盡職權調查及闡明義務，而有不適用行政訴訟法第125條第1項及第133條規定之判決違背法令情事。㈡按人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利
或法律上之利益，得向行政法院提起撤銷訴訟，惟如行政處分已執行完畢而無回復原狀之可能，則應提起確認行政處分為違法之訴訟，始為適法。此觀行政訴訟法第4條第1項、第6條第1項規定自明。是於撤銷訴訟進行中，行政處分如有已執行完畢而無回復原狀可能之情形，行政法院審判長應盡闡明義務，使當事人為正確訴訟種類之選擇，並進行事實上及法律上適當完全之辯論，以符合行政訴訟法第125條規定之本旨，如未盡闡明義務，訴訟程序即構成重大瑕疵而有違誤。
㈢經查：
1.本件被上訴人為系爭汽車之所有人，而系爭汽車於前開時地於系爭時間行經系爭平交道時，有「在鐵路平交道臨時停車」之系爭違規行為，又舉發機關於112年7月9日所製開舉發通知單，記載應到案期限為112年8月23日，依處罰條例第85條第1項規定，於112年8月23日前得辦理歸責；又本案乃吳○海為實際駕駛人；被上訴人不服，提起行政訴訟，經原審原判決撤銷原處分，雖非無見。
2.然查，依原審卷附之駕駛執照吊扣執行單所載(見原審卷第186頁)，本件原處分關於吊扣駕駛執照部份，吊扣起訖時間乃112年10月11日至113年10月10日止。基此，原審114年3月12日判決時，本件原處分吊扣駕駛執照部分似已執行完畢，縱使撤銷能否回復至未吊扣駕駛執照之情形？亦即，此際續行被上訴人所提撤銷訴訟，能否達到被上訴人起訴之目的，顯有疑義。如已執行完畢，且無法回復之情形，依前揭說明，撤銷之訴已無法達到被上訴人之目的，其提起撤銷訴訟即欠缺權利保護之必要，被上訴人應為訴之變更，將原撤銷訴訟轉換為確認原處分關於吊扣駕駛執照為違法之訴訟，始屬正辦。若上訴人未為之，行政法院審判長應盡闡明義務，使被上訴人為正確訴訟種類之選擇。乃原審審判長就本件原處分吊扣駕駛執照部份是否已執行完畢，且是否有無法回復情形等項事實，均未予調查，亦未依法行使闡明權使被上訴人為正確訴訟種類之選擇，自與行政訴訟法第125條規定意旨未合。
3.又道交處罰條例第65條第1項規定：「汽車所有人、駕駛人違反本條例，經主管機關裁決書送達後逾30日之不變期間未向管轄之地方法院行政訴訟庭提起撤銷訴訟，或其訴訟經法院裁判確定，而不繳納罰鍰或不繳送汽車牌照、駕駛執照者，依下列規定處理之：一、經處分吊銷汽車牌照或駕駛執照者，由公路主管機關逕行註銷。二、經處分吊扣汽車牌照或駕駛執照者，按其吊扣期間加倍處分；仍不依限期繳送汽車牌照或駕駛執照者，吊銷其汽車牌照或駕駛執照。三、罰鍰不繳納者，依法移送強制執行。」經查：⑴本件原處分處罰主文欄，除處被上訴人罰鍰3萬4,000元、吊
扣駕駛執照12個月、參加道路交通安全講習外，尚有提及：「二、上開……駕駛執照逾期不繳納、繳送者：㈠……自112年11月11日起吊扣駕駛執照24個月，並限於112年11月25日前繳送。㈡112年11月25日前未繳送駕駛執照者，自112年11月26日起吊銷駕駛執照，並逕行註銷駕駛執照。㈢駕駛執照吊(註)銷後，自112年11月26日起一年內不得重新考領駕駛執照。」上述內容是上訴人依道交處罰條例第65條第1項第2款規定，具體載明逾各該期日未繳送駕駛執照者，將依序自翌日起發生「吊扣期間加倍」、「吊銷駕駛執照」的法律效果，性質上為裁決機關依據行政程序法第93條第1項、第2項第2 款規定，附加以受處分人逾期未履行繳送駕駛執照義務為停止條件的行政處分（下稱易處處分）。易處處分的性質，是針對受處分人過去逾期未履行道交處罰條例第65條第1項本文所定繳送駕駛執照義務的行為，所為限制、剝奪駕駛車輛權利的裁罰性不利處分，屬行政罰法第2條第1款、第2款所定其他種類的行政罰。此亦可由司法院釋字第699號解釋理由書針對拒絕酒測者予以吊銷駕駛執照一節，表示「故職業駕駛人因違反系爭規定而受吊銷駕駛執照之處罰者，即不得因工作權而受較輕之處罰」等等，可知大法官亦認為針對駕駛人過去違反作為義務所為吊銷駕駛執照的處分，屬行政罰（處罰）的性質（最高行政法院103年度判字第174號判決亦明揭此旨）。吊扣駕駛執照，基於同上法理，亦屬行政罰。至於1年內不得重新考領駕駛執照部分，則是重申法律規定，即令主文未有記載，仍發生該法律效果。
⑵道交處罰條例第65條第1項第2款規定，汽車所有人或駕駛人
經主管機關吊扣駕駛執照，並課予限期繳回的義務，如果符合下列2項構成要件：①裁決書送達後逾30日不變期間未向管轄地方法院行政訴訟庭提起撤銷訴訟，或其訴訟經法院裁判確定，且②受處分人未於期限內繳送駕駛執照者，主管機關得以易處處分為加重處罰。易言之，主管機關依法對受處分人同一交通違規事實，依法得作成依次加重處罰的3個行政處分：第1為吊扣駕駛執照一定期間的處分、第2為按吊扣期間加倍處分，及第3為吊銷駕駛執照處分。按吊扣期間加倍處分或吊銷駕駛執照處分，除具備與吊扣駕駛執照一定期間的處分同一交通違規事實外，尚須具備2項構成要件：①受處分人未向管轄地方法院行政訴訟庭提起撤銷訴訟，或其訴訟經法院裁判確定，且②受處分人未於第1次或第2次繳送期限內繳送駕駛執照。這3個處分的構成要件並不一樣，實現構成要件的時點亦不同。原處分作成時，受處分人是否有違反不遵期繳送駕駛執照的事實，尚未發生。主管機關作成裁決書的時點，關於吊扣期間加倍處分及吊銷駕駛執照處分的法律構成要件尚未實現，主管機關尚未取得依道交處罰條例第65條第1項第2款作成加重處罰的權限。
⑶道交處罰條例第65條第1項第2款規定僅規範主管機關得依次
變更為加重的處罰，並無授權主管機關得作成附條件行政處分的明文。所謂附停止條件的行政處分，是將行政處分法律效果的發生，繫於將來是否發生並不確定之特定事實。譬如在授益行政處分，主管機關依法通常得作成附停止條件的許可處分。而吊扣或吊銷駕駛執照為行政罰，性質上不同於授益行政處分。尤其，在行政罰的法律構成要件尚未實現下，主管機關不得預先作成裁罰性的處分，而將其法律構成要件當成附款。這已經不是行政處分法律效果之發生與否的問題，而是處罰的構成要件尚未實現，主管機關不能作成行政罰的問題。行政罰應遵守由法治國原則導出的明確性原則，性質上不容許行政罰處於不確定的狀態，不容許附加以將來不確定發生之事實為生效要件的停止條件。原處分關於易處處分部分，是上訴人作成附加以被上訴人逾期未履行繳送駕駛執照義務為停止條件的行政罰，使「吊扣期間加倍」及「吊銷駕駛執照」二處罰的效力，繫於將來可能發生的事實，生效與否完全處於不確定的狀態，已違反法治國原則導出的明確性原則及行政程序法第5條規定，且此一瑕疵已達重大明顯的程度，依行政程序法第111條第7款規定，應屬無效的行政處分（104年度高等行政法院及地方法院行政訴訟庭法律座談會提案2研討決議及最高行政法院106年度判字第633號判決參照）。
⑷從而，參照行政訴訟法第6條第1項前段規定、第237條之1第
1項第1款規定，交通裁決事件中確認行政處分無效之訴訟，並無如撤銷訴訟般，有起訴期間之限制。再者，行政訴訟法第6條第2項固規定：「確認行政處分無效之訴訟，須已向原處分機關請求確認其無效未被允許，或經請求後於30日內不為確答者，始得提起之。」然行政訴訟法第237條之4第2項第2款亦規定：「地方法院行政訴訟庭收受前條起訴狀後，應將起訴狀繕本送達被告。被告收受起訴狀繕本後，應於20日內重新審查原裁決是否合法妥當，並分別為如下之處置：……二、原告提起確認之訴，被告認原裁決無效或違法者，應為確認。」依此，交通裁決事件中確認行政處分無效的訴訟，得暫免於起訴前踐行行政確認程序，待起訴後，由法院將起訴狀繕本送達原處分機關重新審查，為無效與否的確認。原處分關於易處處分部分，應屬無效的行政處分，已如前述，就此部分，合於被上訴人有效權利保護的訴訟種類應為確認行政處分無效之訴，而非撤銷訴訟。原審未就此部分闡明被上訴人為適當聲明及適用正確的訴訟類型，並依行政訴訟法第237條之4第2項第2款規定，命被上訴人確認原處分關於易處處分是否為無效，與行政訴訟法第125條規定意旨有違。
4.至於原審認為：上訴人於112年7月21日所收受陳述書，名稱雖為陳述書，惟內容除記載受舉發人車主被上訴人外，復記載駕駛人吳○海及其身分證字號及地址等年籍資料，並表明吳○海駕駛系爭車輛行經系爭平交道發生系爭違規行為等語，且經吳○海簽認在案，上訴人於收受陳述書後，亦受理申訴，而函請舉發機關查證，堪認受舉發人車主被上訴人已於應到案日期前，檢附相關證據及應歸責人相關證明文件，向處罰機關告知應歸責人為吳○海，而遵期依法辦理歸責。又上訴人於受理申訴暨函請舉發機關查證時，僅副知吳○海，上訴人於接獲舉發機關答覆後，僅轉知吳○海，並令吳○海到案辦理結案，甚表示吳○海收受裁決書後得向行政法院提起訴訟等語，足徵上訴人亦已通知應歸責人吳○海到案依法處理，而同意歸責等語(原判決第4-5頁)，然而，證人吳○海於原審調查程序時證稱：其於112年7月21日有向監理站表明自己才為實際駕駛人，事後我112年10月13日再去一次監理站當場繳納分期罰鍰並表明因為我駕照要用，對方說也可以吊扣被上訴人之駕照，被上訴人並未與我一同去拿裁決書，因此我就將被上訴人駕照拿給監理站等語(原審卷第126-127頁)，換言之，本案乃吳○海持被上訴人之駕駛執照至監理站辦理相關裁罰程序，上訴人是否同意可辦理吊扣程序，甚或並未欲辦理歸責程序，均未可知，原判決就此所認，自嫌速斷，且對證人吳○海前開證述，何以不足為上訴人有利之認定(即認車主未辦理歸責)，並未於判決中說明其理由，揆諸前揭說明，原判決自有未盡職權調查義務、判決理由不備之違誤。
㈣綜上，原判決有如上所述未盡闡明義務及職權調查及理由不
備的違法情事，且與判決結論有影響，上訴論旨雖未指摘及此，惟本院不受上訴理由之拘束，仍應認上訴為有理由。又被上訴人有無違章事實，猶有未明，有待原審法院再為調查審認，本院無從自為判決，故將原判決廢棄，發回原審另為適法的裁判。
中 華 民 國 114 年 7 月 24 日
審判長法 官 洪慕芳
法 官 孫萍萍法 官 周泰德上為正本係照原本作成。
不得上訴。
中 華 民 國 114 年 7 月 24 日
書記官 黃靖雅