臺北高等行政法院判決高等行政訴訟庭第七庭114年度訴字第1423號原 告 何潘素芯訴訟代理人 廖于清 律師
楊詠誼 律師被 告 臺北市政府代 表 人 蔣萬安（市長）訴訟代理人 洪大植 律師
梁紹芳上列當事人間都市更新事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理 由
一、本件爭訟概要：㈠原告前為坐落臺北市士林區○○段○小段000-0、000地號土地共
有人之一（應有部分均為1/6，下稱系爭土地）。緣東馬建設股份有限公司（下稱東馬建設公司）擔任實施者，擬具「變更臺北市士林區○○段○小段000-0地號等29筆土地都市更新事業計畫及擬訂權利變換計畫案」(下稱系爭更新案)報核，遞經被告依法辦理公開展覽、公聽會及民國107年9月21日舉行聽證，嗣經臺北市都市更新及爭議處理審議會（下稱都審會）107年11月5日第349次會議(下稱第349次會議)決議同意修正計畫後通過，被告即以108年1月31日府都新字第10760160383號函(下稱108年1月31日核定函)核定實施系爭更新案，並副知包括原告之更新範圍內各土地及建物所有權人。
㈡原告就系爭土地，於更新前土地權利價值為新臺幣（下同）7
13萬6,340元，更新後應分配權利價值為2,018萬1,613元，應負擔之共同負擔則為550萬4,640元，實際更新後應分配權利價值扣除共同負擔後為1,467萬6,973元。因系爭更新案最小分配面積單元價值為1,781萬9,959元，而原告前揭應分配權利價值於折價抵付共同負擔後未達最小分配面積單元，且未能與東馬建設公司達成以現金繳納共同負擔之協議，東馬建設公司遂依都審會第349次會議決議內容，將原告列入不參與權利變換分配名單，其後於108年4月15日通知原告領取現金補償，因原告逾期未領取，故東馬建設公司於108年5月27日向臺灣士林地方法院提存所辦理提存，再於108年6月5日以（108）東士更字第1080605001號函（下稱108年6月5日函）列冊送請被告囑託登記機關辦理所有權移轉登記，被告則以108年7月2日府授都新字第1083013043號函（下稱囑託登記函）轉108年6月5日函，囑託臺北市士林地政事務所(下稱士林地政)辦理系爭更新案權利變換範圍內部分不參加分配者所有權移轉登記事宜，士林地政於108年7月9日辦竣系爭土地之所有權移轉登記予東馬建設公司。
㈢原告就系爭更新案反覆陳情及興訟爭執，前於109年間針對被
告答復其陳情之108年9月23日函文訴願遭不受理後，向本院提起行政訴訟，經本院以110年11月10日109年度訴字第458號裁定駁回，最高行政法院復以111年5月5日111年度抗字第22號裁定駁回原告抗告而確定。迄於113年間（期間另於111年及113年初兩度起訴後撤回），原告再針對都審會第349次會議，逕向本院提起行政訴訟，並於本院承辦法官多次闡明後，聲明請求「確認都審會第349次會議關於『本案權利變換戶何潘素芯……未達最小分配單元，實施者暫以其得現金繳納共同負擔參與選配，請實施者於計畫核定前與……所有權人達成協議，若協議不成則改回不能參加分配之名單』之決議（下稱系爭決議）及108年7月2日函無效」，本院於114年3月31日以113年度訴字第1036號裁定駁回原告之訴，嗣最高行政法院再以114年11月6日114年度抗字第236號裁定駁回原告之抗告而確定。
㈣原告再於114年12月19日具狀（以本院收文日為準）提起本件
行政訴訟，聲明請求略以：⒈確認被告都審會第349次會議關於原告之系爭決議無效。⒉確認被告與東馬建設公司間，因被告囑託士林地政辦理原告就系爭土地應有部分所有權移轉所成立之公法上關係無效。⒊被告應將系爭土地回復登記返還原告。⒋被告應依修正後都市更新條例第53條規定，就原告所提權利價值異議，於3個月內作成審議核覆之行政處分。
二、本件原告之訴均應予以駁回，以下分別析論之：㈠關於確認訴訟部分（聲明第1項、第2項）：
⒈按「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁
定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：……十、起訴不合程式或不備其他要件者。」為行政訴訟法第107條第1項第10款定有明文。再者，同法第6條第3項明定：「確認訴訟，於原告得提起或可得提起撤銷訴訟、課予義務訴訟或一般給付訴訟者，不得提起之。但確認行政處分無效之訴訟，不在此限。」足見確認訴訟乃補充撤銷訴訟、課予義務訴訟或一般給付訴訟不足而設之救濟途徑，凡人民本得經由提起撤銷訴訟、課予義務訴訟或一般給付訴訟以直接有效保護其權益者，基於法律明示之確認訴訟補充性原則，即不許為規避提起撤銷訴訟、課予義務訴訟或一般給付訴訟應具備之前置訴願程序或法定不變期間等特別實體判決要件，而迂迴提起確認訴訟救濟。準此以論，人民未依法向行政機關提出申請，或對於行政機關否准其申請案件之原處分不服，若未於法定期間內循序踐行訴願或復審程序後，再提起課予義務訴訟救濟，而逕行提起確認訴訟請求確認行政處分違法，自為法所不許，其起訴即不備程序要件，符合行政訴訟法第107條第1項第10款規定之不合法情形，且無從命補正，行政法院自應裁定駁回之（最高行政法院109年度裁字第2036號及111年度裁字第286號裁定意旨參照）。
⒉次按行政訴訟法第6條第1項、第2項、第3項規定：「（第1
項）確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。（第2項）確認行政處分無效之訴訟，須已向原處分機關請求確認其無效未被允許，或經請求後於30日內不為確答者，始得提起之。
（第3項）確認訴訟，於原告得提起或可得提起撤銷訴訟、課予義務訴訟或一般給付訴訟者，不得提起之。但確認行政處分無效之訴訟，不在此限。」準此，行政訴訟法所規範得提起確認訴訟之類型有「確認行政處分無效訴訟」、「確認公法上法律關係成立或不成立訴訟」及「確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法訴訟」3種。而依上開規定所提起之確認訴訟，除確認公法上法律關係成立或不成立者外，應以「行政處分」為對象，如以非行政處分為對象，訴請確認為無效或違法，亦屬起訴不備要件，且無從命補正，依行政訴訟法第107條第1項第10款規定，應以裁定駁回之。
⒊原告聲明第1項請求確認無效之標的非行政處分：
⑴按各級主管機關為審議都市更新事業計畫、權利變換計
畫及處理有關爭議，應分別遴聘（派）學者、專家、熱心公益人士及相關機關代表，以合議制及公開方式辦理之，為本件系爭更新案審議期間應適用之97年1月16日修正公布的都市更新條例第16條前段所明定。參酌上開規定之立法理由可知，依此設立之都審會，係為協助主管機關就都市更新專業事務對外作成專業正確決定而設之內部合議組織，其所為審議決議乃主管機關對外作成相關決定之基礎，惟其決議內容本身，並非行政機關對外直接發生法律效果之單方行政行為，尚非行政處分，此據最高行政法院於前揭114年度抗字第236號裁定闡釋甚明。
⑵原告聲明第1項請求確認都審會第349次會議系爭決議無
效，乃請求確認一非行政處分無效，依據前開說明及最高行政法院確定裁定意旨，要屬起訴不備合法要件。
⒋原告聲明第2項違反確認訴訟補充性原則：
⑴原告請求確認被告與東馬建設公司間因被告囑託辦理系
爭土地所有權移轉登記之公法上法律關係無效，係以被告於都審會第349次會議作成系爭決議，未經通知原告即發囑託登記函囑託士林地政辦理系爭土地所有權移轉登記予東馬建設公司，有實體上逾越職權、程序上嚴重違法等違誤，且被告囑託登記函（原告稱為系爭處分）具行政處分性質，為此訴請確認被告因囑託登記所成立之公法上法律關係無效。並主張其聲明第2項為請求回復登記（即其聲明第3項）之前提云云。
⑵基於前述原告起訴意旨，可知原告聲明第2項、第3項所
欲訴求者，係為回復其就系爭土地之所有權。然原告一方面主張囑託登記函為行政處分，卻捨撤銷訴訟類型訴請撤銷該囑託登記函不為，而逕請求確認因囑託登記函之「法律關係」無效，則依原告自己主張，其聲明第2項已經有違行政訴訟法第6條第3項前段之確認訴訟補充性原則；況現實上原告亦另以一般給付訴訟類型而為聲明第3項請求回復系爭土地所有權，其聲明第2項訴請確認被告與東馬建設公司間「因囑託系爭土地所有權移轉登記之公法上法律關係無效」，顯牴觸確認訴訟補充性原則，此部分亦屬起訴要件不備。
㈡關於一般給付訴訟（聲明第3項）部分：
⒈按我國行政訴訟是以救濟主觀公權利為原則之主觀訴訟，
提起行政訴訟是以有效保護權利為目的，故向行政法院對被告提起行政訴訟以滿足其權利保護需求者，應以有權利保護必要為前提；倘若原告之訴，欠缺權利保護必要者，即無訴之利益，在法律上顯無理由，依行政訴訟法第107條第3項規定，行政法院原得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。
⒉本件原告聲明第3項請求將系爭土地所有權回復登記予原告
，經審閱其起訴狀、準備狀與準備二狀（本院均係於115年6月26日收文），並未說明其請求權基礎為何，僅反覆指摘都審會第349次會議之系爭決議，及被告囑託登記函有所違誤，本院綜合參酌其全部聲明，認原告應係以系爭土地之移轉登記為無效，故本諸（原）所有權人地位請求回復登記為其所有。然：
⑴按「（第1項）權利變換後之土地及建築物扣除前條規定
折價抵付共同負擔後，其餘土地及建築物依各宗土地權利變換前之權利價值比率，分配與原土地所有權人。但……應分配之土地及建物未達最小分配面積單元，無法分配者，得以現金補償之。……第1項規定現金補償於發放或提存後，由實施者列冊送請各級主管機關囑託該管登記機關辦理所有權移轉登記。」108年1月30日公布施行之都市更新條例第52條第1項、第3項定有明文，本件系爭更新案於108年1月31日經被告核定後，原告並未於法定期間內異議或訟爭救濟，此有原告前案紀錄表眷內可稽（本院卷第7頁）；嗣東馬建設公司將現金補償提存，被告再以囑託登記函囑託士林地政辦理系爭土地所有權移轉登記，乃依據前揭都市更新條例第52條第1項、第3項規定而為，於法自屬有據，故本院應以系爭更新案業經法定程序核定，系爭土地亦已依法移轉登記予東馬建設公司作為前提事實。
⑵原告雖主張都審會第349次會議之系爭決議為無效，再據
以訴請被告將系爭土地回復登記予原告，然原告就系爭決議為無效的主張，甫經最高行政法院駁回確定，其於本件再次爭執（聲明第2項）亦非合法，業如前述，則原告並無何請求被告回復系爭土地所有權登記之法律上基礎，自亦無何權利保護必要可言。
㈢關於課予義務訴訟（聲明第4項）部分：
⒈按行政訴訟法第5條第2項規定：「人民因中央或地方機關
對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」第107條第1項第6款、第10款規定：「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應先定期間命補正：……十、起訴不合程式或不備其他要件。」可知，課予義務訴訟旨在就人民依法向行政機關申請作成行政處分，因未獲滿足所形成之公法上爭議提供救濟途徑，故當事人須經依法向行政機關請求作成處分而未獲滿足，並經訴願前置程序，始符合課予義務訴訟之訴訟合法要件；如起訴逾期、或未經申請及踐行訴願程序，逕行提起課予義務之訴，乃屬無法補正事項，行政法院應予裁定駁回。
⒉原告聲明第4項係屬課予義務訴訟，綜觀原告書狀，其所稱
對權利價值異議，係援引最高行政法院111年度抗字第22號為據（原告115年6月26日《本院收文日》行政準備狀第7頁至第10頁），經本院依職權查閱前揭裁定，最高行政法院乃旁論指出「……抗告人（即本件原告）自108年4月9日起所為之異議（按同裁定理由欄三、㈡敘明原告於108年4月9、23、24、25、26、5月7、15、16日、6月14、21日函及6月19日、7月15日、9月16日、10月28日存證信函等，向相對人（指本件被告所屬都市更新處）表示略以系爭都更案抗告人可權利變換，也可領補償金，屬於可分配，只因權利變換金額疑義，相對人不應同意建商將補償金提存法院，過戶抗告人土地等情…），是否符合行為時都市更新條例第32條之規定，有無遵守法定期間……此均應由臺北市政府於接獲相對人移送抗告人之異議書後，依法處理。」此外原告並無提出具體事證，指明係於何時對權利價值提出異議，本院因認原告係於前開期間對權利價值提出異議。
⒊經查，原告於前述日期反覆書面爭執，經最高行政法院認係對權利價值異議後，其處理經過略為：
⑴被告所屬都市更新處依據前揭最高行政法院裁定意旨，
兩度向臺北市不動產估價師工會（下稱估價師工會）函詢相關技術性諮商事宜，經估價師工會以114年3月21日
（114）臺北估價師字第055號函、114年5月29日（114）臺北估價師字第106號函（本院卷第159頁、第160頁）答覆後，被告再以115年1月23日府授新字第11560058961號函（下稱115年1月23日函）答覆原告略以：「臺端所提不同意實施者將補償金提存法院及願意選屋並支付差額價金之意見，本府均依都市更新條例相關規定辦理，不涉及不動產估價理論與技術，另臺端援引特定實價登錄案例作為估價依據一節，業經107年11月5日本市都市更新及爭議處理審議會第349次會議討論因持分土地之交易價格屬特殊交易情形，非屬一般市場正常價，故不予採用，爰本案仍應依原核定之權利變換計畫內容辦理」（本院卷第162頁）。
⑵原告因不服被告115年1月23日函之核復內容，於115年2
月23日向內政部提起訴願，此有內政部115年3月6日台內法字第1150007991號函卷內可參（本院卷第163頁）。
⑶基於前述，可知原告前於108年間就權利價值所為異議，
經最高行政法院旁論說明後，被告業於115年1月23日予以核復，原告則再於115年2月23日向內政部提起訴願。
⒋原告於114年12月19日提起本件行政訴訟並以聲明第4項請
求被告作成特定內容之行政處分前，被告尚未針對原告對權利價值之異議作成核復，固屬事實，然原告未經提起訴願即逕向本院起訴，其該部分（即聲明第4項部分）起訴即有未經合法前置程序之不合法，應予裁定駁回。
三、綜上所述，本件原告之訴，於聲明第1項、第2項、第4項部分，均為起訴不備合法要件，且均無從補正，依行政訴訟法第107條第1項第10款規定，應予裁定駁回。另原告聲明第3項部分，則欠缺權利保護必要，且在法律上顯無理由，依行政訴訟法第107條第3項規定，得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。本院為求卷證齊一及訴訟經濟，爰併以判決駁回之。
據上論結，本件原告之訴為顯無理由，依行政訴訟法第107條第3項、第98條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 115 年 7 月 15 日
審判長法 官 林家賢
法 官 郭淑珍法 官 吳坤芳
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院高等行政訴訟庭提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。
三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。
四、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書（行政訴訟法第49條之1第1項第3款）。但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人（同條第3項、第4項）。
得不委任律師為訴訟代理人之情形 所需要件 (一)符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備法官、檢察官、律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 (二)非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合(一)、(二)之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出(二)所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 115 年 7 月 15 日
書記官 何閣梅