臺北高等行政法院判決高等行政訴訟庭第二庭114年度訴字第244號115年4月16日辯論終結原 告 陳楷楨被 告 新北市政府教育局代 表 人 張明文被 告 新北市新莊區裕民國民小學代 表 人 黃榮泰共 同訴訟代理人 李宗翰
林佩賢黃右嘉上列當事人間提供行政資訊事件，原告不服新北市政府中華民國114年1月16日案號1130021413號及1130021371號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：㈠原告係○○市○○區裕民國民小學(下稱裕民國小)退休教師，於
民國（下同）113年9月14日以他訴訟有法律上利益為由，向被告裕民國小申請閱覽、影印如附表一所示有關102學年度校安第700017、705682、706300、706301、709050、712479號校園性平事件案件資料(見本院卷第29至36頁)，經被告裕民國小以113年10月9日新北莊裕小人字第1138245445號函復同意部分資料到校閱覽(下稱原處分1，見本院卷第37頁)，另以113年10月23日新北莊裕小人字第1138245768號函補正得否閱覽之清單及理由(見本院卷第41至50頁，下稱113年10月23日函)。
㈡原告同上申請書另向被告新北市政府教育局(下稱教育局)申
請閱覽、影印如附表二所示內容(見本院卷第35至36頁)，經被告教育局以113年10月9日新北教特字第1131934455號函復：「…考量103年10月6日新北市政府教育局北教人字第1031540890號函係行政內部簽核資料，且涉及他人個資，爰無法提供外，其餘申請閱覽卷宗，本局均同意…」等語(下稱原處分2，與1合稱原處分，見本院卷第39頁)。原告對原處分與113年10月23日函提起訴願，新北市政府114年1月16日案號1130021413號訴願決定，有關113年10月23日函部分訴願不受理，有關原處分1駁回(見本院卷第65至80頁)；就原處分2，新北市政府同日案號1130021371號訴願決定駁回(見本院卷第83至88頁)。原告不服，提起本件訴訟。
二、原告主張：原告係為臺灣高等法院113年度上字第722號，以及鈞院111年度訴字第1060號確認行政處分無效案聲請再審之訴、刑事告訴案法律上之利益，申請閱覽有關原告102學年度校安第700017、705682、706300、706301、709050、712479號校園性平事件案件資料，詎被告只同意原告部分閱覽，被告否准閱覽部分，涉及原告先前性平事件之證據，公開此部分資訊，不影響機關意思之形成，且有助於民眾檢視及監督政府決策之合理性，該性平事件亦無符合公益揭弊者保護法上須受保護之檢舉者，足認被告除違反誠信原則、依法行政、公開原則外，亦違反政府資訊公開法第5條、第7條第1及3項、第18條第1項第3款後段規定等語，並聲明：對被告裕民國小部分：㈠原處分關於被告裕民國小否准原告民國113年9月14日申請閱覽附表一編號1-21、23-33、40、57-62、63-65等資料之處分及其訴願決定，應予撤銷。㈡被告裕民國小就原告前項資訊之閱覽申請，應作成准許之行政處分；對被告新北市政府教育局部分：㈠原處分關於被告新北市政府教育局否准原告民國113年9月14日申請閱覽該局103年10月6日北教人字第1031540890號函全案資料之處分及其訴願決定，應予撤銷。㈡被告新北市政府教育局就原告前項資訊之閱覽申請，應作成准許之行政處分(見本院卷第333至334頁)。
三、被告裕民國小則以：原告請求被告裕民國小提供閱覽、影印之文件，均屬103年已歸檔檔案。其中項次1、3、4、5、7、
8、10、11、12、13、15、17、18、19、20、32、33、40屬檢舉性質之內部資料或為公務機密，依檔案法第18條及性別平等教育法第22條第2項規定，尚不得提供相關卷宗供原告閱覽。項次2、6、9、14、16、21、23、57、58、59、60、6
1、63涉及簽核擬稿部分或決策形成前之內部意見與機關間之意見交換，依政府資訊公開法第18條第1項第3款不予提供。項次24、25、26、27、28、29、30、31亦依檔案法第18條規定保密，且與原告之權益無涉，爰依法列為不得提供之資訊。另有關項次62係申請人單方面所述，未附相關具體佐證資料或具體申請內容，難以判斷並為核駁等語，並聲明：原告之訴駁回。
四、被告教育局則以：考量部分資料屬行政內部簽核資料，或涉及他人個資等，爰應限制公開或閱覽，其餘均同意依分離原則提供閱覽，惟原告至今不與被告承辦人聯繫閱覽事宜，反直接提出行政訴訟，浪費救濟資源，令人遺憾。原告近年不斷對被告、裕民國小與學校相關行政人員、學生及其家長多次提起訴訟，實已造成紛擾，並藉由申請大量相關資訊或請求塗銷、撤銷資料等，提出訴願及相關救濟程序，造成國家與社會資源之浪費等語，並聲明：原告之訴駁回。
五、本院之判斷：㈠按政府資訊公開法第2條規定：「政府資訊之公開，依本法之
規定。但其他法律另有規定者，依其規定。」第7條規定：「（第1項）下列政府資訊，除依第18條規定限制公開或不予提供者外，應主動公開：…四、行政指導有關文書。…十、合議制機關之會議紀錄。…（第3項）第1項第10款所稱合議制機關之會議紀錄，指由依法獨立行使職權之成員組成之決策性機關，其所審議議案之案由、議程、決議內容及出席會議成員名單。」第18條規定：「（第1項）政府資訊屬於下列各款情形之一者，應限制公開或不予提供之：…三、政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業。但對公益有必要者，得公開或提供之。…六、公開或提供有侵害個人隱私、職業上秘密或著作權人之公開發表權者。但對公益有必要或為保護人民生命、身體、健康有必要或經當事人同意者，不在此限。…（第2項）政府資訊含有前項各款限制公開或不予提供之事項者，應僅就其他部分公開或提供之。」又檔案法第1條規定：「（第1項）為健全政府機關檔案管理，促進檔案開放與運用，發揮檔案功能，特制定本法。（第2項）本法未規定者，適用其他法令規定。」第17條規定：「申請閱覽、抄錄或複製檔案，應以書面敘明理由為之，各機關非有法律依據不得拒絕。」第18條第7款規定：「檔案有下列情形之一者，各機關得拒絕前條之申請：…七、其他為維護公共利益或第三人之正當權益者。」復個人資料保護法第2條第1款規定：「本法用詞，定義如下：一、個人資料：指自然人之姓名、出生年月日、國民身分證統一編號、護照號碼、特徵、指紋、婚姻、家庭、教育、職業、病歷、醫療、基因、性生活、健康檢查、犯罪前科、聯絡方式、財務情況、社會活動及其他得以直接或間接方式識別該個人之資料。」㈡人民申請閱覽、抄錄或複製政府資訊，除應視其是否為檔案
，分別適用檔案法或政府資訊公開法規定外，倘該政府資訊包含個人資料保護法第2條第1款所指「個人資料」者，則尚應適用個人資料保護法規定。而政府資訊公開法所定義之「政府資訊」，其涵蓋範圍較檔案法所定義之「檔案」為廣，亦即檔案仍屬政府資訊之一部分。因此，人民申請閱覽或複製之政府資訊，如屬業經歸檔管理之檔案，則屬檔案法規範之範疇，應優先適用檔案法之規定處理之。又參照檔案法第1條第2項規定「本法未規定者，適用其他法令規定」，是以，政府機關除得依檔案法第18條規定拒絕提供政府資訊檔案外，倘有其他法律依據，亦即「檔案」於符合其他法律限制之要件時，例如政府資訊公開法第18條第1項所列各款規定情形之一者，亦得據以限制公開。從而，就人民閱覽具有檔案性質之政府資訊事件，政府機關自得審查檢視有無檔案法第18條、政府資訊公開法第18條第1項各款情形，如審查結果並無上開規定所列限制公開或不予提供之政府資訊，即應准依人民之申請提供之；倘政府資訊中含有限制公開或不予提供之事項者，若可將該部分予以區隔，施以防免揭露處置，已足以達到保密效果者，依政府資訊公開法第18條第2項規定意旨，應就該其他部分公開或提供之。政府資訊公開法第18條第1項第3款規定「政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業」，除對公益有必要者外，應限制公開或不予提供，乃因政府內部單位之擬稿、準備作業，於未正式作成意思決定前，均非屬確定事項，故不宜公開或提供，以避免引起外界之誤解、衍生爭議與困擾；而所指「意思決定前內部單位之擬稿或其他準備作業」文件，係指函稿、簽呈或會辦意見等行政機關內部作業等文件而言；倘屬關於行政機關意思決定作成之基礎事實或僅係機關內部單位為擬稿或其他準備作業所蒐集、參考之相關資訊文件，因該基礎事實或資訊文件並非（或等同）函稿或簽呈意見本身，而無涉洩漏決策過程之內部意見溝通或思辯資訊，仍應公開之。至政府資訊公開法第18條第1項第3、6、7、9款另設但書規定「但對公益有必要者」，第6款、第7款之「但對公益有必要或為保護人民生命、身體、健康有必要或經當事人同意者」，乃課予政府機關於具體個案有該等但書規定之情形時，應就「公開特定資訊所欲達成之公益」與「不公開資訊所欲維護之公益或私益」間為孰輕孰重之權衡，於確認公開特定資訊所欲達成之公益優於該各款本文規定所欲維護之公益或私益時，始予公開（最高行政法院109年度判字第418號、109年度判字第158號、106年度判字第557號判決意旨參照）。
㈢關於被告裕民國小附表一部分
1.不提供閱覽部分⑴性騷擾事件申請調查表部分：項次1、5、7、8、13、15係性
騷擾事件之申請調查表，內容記載申請人、被申請人、事件經過、陳述內容及相關事實資料，涉及當事人及檢舉人之姓名、聯絡方式、事件敘述及其他足資識別特定個人身分之資訊，屬個人資料保護法第2條第1款所稱之個人資料。依性別平等教育法（下稱性平法）第23條第2項規定：「當事人及檢舉人之姓名或其他足以辨識身分之資料，除有調查之必要或基於公共安全之考量者外，應予保密。」性平事件申請調查資料原則上即應予保密，以維護當事人及檢舉人之隱私與人格權益。又因該等資料與個人身分資訊及事件內容密切結合，尚難僅以遮蔽方式達到完整去識別化效果，故無從依政府資訊公開法第18條第2項規定僅公開部分內容。是被告裕民國小依法不予提供，尚無違誤。
⑵性平會會議紀錄原本部分：項次2、6、9、14、16、21、23分
別為被告裕民國小103年1月24日102學年度第2次性平會會議紀錄、103年2月27日102學年度第3次性平會會議紀錄（附表一編號6之申請閱覽內容欄誤載為第2次）、103年3月4日102學年度第4次性平會議紀錄、103年3月10日102學年度第5次性平會議紀錄、103年3月19日102學年度第6次性平會議紀錄、103年4月18日102學年度第8次性平會議紀錄、103年5月14日102學年度第11次性平會議紀錄，上開會議紀錄內容涉及性平會委員就性騷擾事件之事實認定、責任判斷及處理方式所為之討論與意見交換，屬機關形成決策過程中之內部討論及意見交換資料，核屬政府資訊公開法第18條第1項第3款所定「政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業」，且該等資料並非對公益有必要公開之資訊，如予公開，將影響性平會委員獨立討論與自由形成意見之空間，並可能侵害相關當事人、學生及第三人隱私權益，故依法應限制公開或不予提供。是被告裕民國小依政府資訊公開法第18條第1項第3款規定，否准原告此部分之申請，於法尚無不合。
⑶非本人訪談逐字稿部分：項次3、4、10、11、12、17、18、1
9、20、32、33、40係被告裕民國小就原告疑涉性騷擾事件所進行調查之訪談紀錄逐字稿，受訪人均非原告本人。上開訪談內容涉及受訪者對事件經過之陳述、意見表示及相關人員互動情形，其中包含足資識別受訪者、學生、家長及其他關係人身分之資訊，屬個人資料保護法第2條第1款所稱之個人資料，如予公開，將有侵害第三人隱私及人格權益之虞。另依性平法第23條第2項規定，當事人、檢舉人及相關足資識別身分之資訊均應予保密，倘公開訪談逐字稿內容，除可能間接辨識受訪者身分外，亦將影響性平事件調查制度中受訪者陳述之真實性與意願，進而損及性平事件調查程序之公正與完整。又因訪談逐字稿內容與受訪者身分、事件細節及陳述脈絡密切結合，難以單純遮蔽方式即達去識別化效果，故無從依政府資訊公開法第18條第2項規定僅公開部分內容。是被告裕民國小依法不予提供，尚無違誤。
⑷函知其他家長之調查結果公文部分：項次24、25、26、27、2
8、29、30、31係被告裕民國小就性平事件調查結果所作函知其他學生家長之家長通知函文。該等函文內容涉及其他學生、家長及事件相關人員之個人資料、調查結果及處理情形，原告並非該等函文之受文者，亦非該部分資訊之當事人或法律上利害關係人，如予提供，將有侵害第三人隱私之虞，屬政府資訊公開法第18條第1項第6款及檔案法第18條第7款所定應限制公開之資訊。被告裕民國小拒絕提供，依法並無違誤。
⑸機關間意見交換函文部分：項次61是被告教育局103年6月11
日北特教字第1031014338號函及相關批示，係被告教育局函復裕民國小103年5月30日函所作成之處理函文，內容除核定性平會會議決議及調查報告外，並指示學校後續應辦理之行政措施，該函並非僅屬單純對外公告之行政資訊，而係教育局與裕民國小間就性平事件後續處理方式、行政措施及人事處置程序所為之內部指示與意見交換，涉及後續教師考核、教評會審議及校園輔導措施等事項，具有機關內部決策延續及行政處理過程之性質，被告裕民國小認該函文屬政府資訊公開法第18條第1項第3款所定機關間意見交換之資訊，原則上得限制公開。又因該函文批示內容屬機關內部意見與後續處置指示，限制公開部分與其餘內容難以明確分離，故被告裕民國小認無從依政府資訊公開法第18條第2項分離原則僅公開部分內容，而列為不予提供閱覽之資料。嗣被告教育局遮蔽相關批示將該函（即附表二編號1）提供原告閱覽(見本院卷第217至220頁)。
⑹申請內容不明部分：項次62係原告主張之學務主任電話通知
會議時間及開會事宜相關紀錄，惟原告於申請時未提出具體文件名稱、日期、文號或其他足資特定之內容，亦未檢附相關佐證資料，致原處分機關無從確認是否確有該項政府資訊存在。迄本院115年4月16日言詞辯論程序時，原告始稱：「郵寄的收據或郵寄費用的證明。」等語(見本院卷第335頁)，提出被告裕民國小103年8月7日北裕國學字第1036744760號開會通知單為憑(見本院卷第341頁)；惟該內容既未載明於原申請事項，亦未經訴願程序審查，自難認屬原申請及原訴願範圍。是原處分機關未予核准，並無違誤；原告就此部分未經合法申請及訴願前置程序即提起行政訴訟，程序上亦有未合。
2.依分離原則准閱覽本人部分，其餘遮蔽或不予提供部分⑴委員會會議紀錄與決議原本：項次57、58分別為被告裕民國
小102學年度教師評審委員會及教師成績考核委員會，就校安第700017、705682、706300、706301、709050、712479號案件所製作之會議紀錄及決議原本全案卷證資料。其中，有關原告於上開會議中所為陳述意見及提出說明部分，因涉及原告本人之程序參與內容，且得與其他限制公開資訊相區隔，故被告裕民國小依政府資訊公開法第18條第2項規定之分離原則，同意原告閱覽。其餘部分包含教師評審委員及考核委員於審議過程中之討論內容、評核意見、表決結果、內部審查意見及簽核流程資料，均屬機關作成意思決定前之內部討論、意見交換及準備作業資料，核屬政府資訊公開法第18條第1項第3款所定「政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業」之範圍。又該等資料並非對公益有必要公開之資訊，如予公開，將影響委員獨立審議及自由形成意見之空間，並可能侵害相關人員之權益，故依法應限制公開或不予提供。是被告裕民國小僅准原告閱覽其本人陳述意見部分，其餘部分不予提供，尚屬有據。
⑵含有簽核原本之全案卷證部分：編號59、60、63、64、65分
別為被告裕民國小103年10月9日北裕國人字第1036746228號教師成績考核通知書與會議紀錄全案卷證資料；原告記過二次申復處理流程資料原本；被告裕民國小校安第700017、705682、706300、706301、709050、712479號案申復決定書原本全案卷證資料；被告裕民國小103年7月22日北裕國人字第1036744477號令全案卷證資料；被告裕民國小103年7月22日北裕國學字第1036744529號函及103年8月28日北裕國學字第1036745208號函全案卷證資料等。上開全案卷證資料中，有關教師成績考核通知書、列席通知書、原告會議中書面說明、申復決定書、申復書、被告裕民國小103年7月22日北裕國人字第1036744477號令部分已同意原告閱覽，被告教育局103年7月17日北教特字第1031272329號函文（即附表二編號2）亦已提供閱覽(見本院卷第217、221頁)。至於被告裕民國小103年7月22日北裕國學字第1036744529號函及103年8月28日北裕國學字第1036745208號函等件，均已依分離原則，就函文部分准予閱覽，並對涉及他人隱私或內部擬稿之部分予以遮蔽。有關102學年度教師成績考核委員會會議紀錄及機關內部簽核原稿，因涉及政府機關之內部意見或與其他機關間之意見交換，且屬被告裕民國小作成意思決定前之內部擬稿及準備作業，被告裕民國小依政府資訊公開法第18條第1項第3款規定，不予提供原告閱覽，並無違誤。
㈣關於被告教育局附表二不提供閱覽部分：
⑴項次3即103年10月6日北教人字第1031540890號函全案卷宗，
其主要內容為被告裕民國小102學年度教師成績考核委員會會議紀錄，涉及教師成績考核、人事評價及相關第三人資料，包含足資識別特定個人身分、考核結果及人事處理情形等資訊，屬政府資訊公開法第18條第1項第3款所定之內部準備作業文件，其第三人資料部分屬個人資料保護法第2條第1款所稱具有隱私性質之個人資料，如予提供，亦有侵害第三人隱私之虞，而符合政府資訊公開法第18條第1項第6款及檔案法第18條第7款所定應限制公開或不予提供之情形。另因該卷宗內容主要即由會議紀錄所構成，限制公開部分與其他內容高度結合，難以透過遮蔽或去識別化方式有效區隔，故無從依政府資訊公開法第18條第2項分離原則僅公開部分內容。是被告教育局就附表二編號3所列資料全部不予提供，依法尚無違誤，原告請求閱覽及影印該部分資料，難認有據。⑵另附表二編號1、2及4所列卷宗資料，被告教育局同意提供，
有原處分2內容在卷可稽(見本院卷第39頁)，原告申請閱覽之目的已實現且亦完成部分閱覽，有原告簽領紀錄及函文在卷可稽(見本院卷第217至221頁)，日後如就非屬限制公開之其餘卷證，被告教育局如不同意原告閱覽，核屬原告得否另訴請求之問題，併予敘明。
㈤至於政府資訊公開法第18條第1項第3款及第6款另設有「但對
公益有必要者」例外規定，旨在課予政府機關於具體個案中，應就公開特定資訊所欲達成之公益與不公開資訊所欲維護之公益（如決策過程中自由討論不被干預的空間）或私益（如第三人隱私）間進行權衡，於確認公開資訊所欲達成之公益優於不公開所維護之利益時始得公開。原告主張系爭性平事件之證據資料公開後，不影響機關意思形成，且有助於民眾檢視及監督政府決策之合理性，並認無需受保護之檢舉者等語；然關於性騷擾事件申請調查表、訪談紀錄、會議紀錄及機關內部簽核等件，核其性質均屬被告機關於作成意思決定前之內部單位擬稿或其他準備作業，或涉及他人個人隱私與身分資訊。再者，性平法第23條第2項亦規定，性平事件調查應採取必要之保密措施，以保護當事人及檢舉人之隱私。原告主張閱覽影印之理由，係為其民、刑事及行政訴訟法律上之利益(參見本院卷第24、183至184頁)，核其性質係屬維護私益，並非公益。原告雖泛稱資訊公開有助於監督政府決策合理性，並未敘明其申請公開相關資訊究竟係為何具體公益目的，亦未能論證該公益目的何以大於不公開所保護之行政決策自由及第三人隱私利益。況原告近年就不服被告相關處置已提起大量訴訟與救濟程序(參見本院卷第55至61、248至249、283至289、296至297、327、343至358頁)，被告依分離原則遮蔽部分資料，難認有何違反誠信或依法行政。本院權衡倘准予原告閱覽涉及他人檢舉、學生訪談或內部簽稿之原始資料，將嚴重侵害受訪學生、家長及第三人得合理期待其私密領域不被干擾之權益，而不予原告閱覽上開資料，並無侵害其權益，也無公益應予維護之情形，則原告請求閱覽上開資料行為自應受限制，而不應准許。
六、綜上所述，原告主張均不可採。原處分於法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告猶執前詞，訴請判決如聲明所示，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及提出之證據，不影響本件前開判斷結果，故不逐一論述，併此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 115 年 5 月 21 日
審判長法 官 蘇嫊娟
法 官 林季緯法 官 鄧德倩
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院高等行政訴訟庭提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。
三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。
四、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書（行政訴訟法第49條之1第1項第3款）。但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人（同條第3項、第4項）。
得不委任律師為訴訟代理人之情形 所需要件 (一)符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備法官、檢察官、律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 (二)非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合(一)、(二)之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出(二)所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 115 年 5 月 21 日
書記官 黃品蓉