臺北高等行政法院判決
高等行政訴訟庭第七庭
114年度訴字第211號原 告 王棟樑訴訟代理人 林永瀚 律師複 代理 人 王昱翔 律師被 告 臺北市政府都市發展局代 表 人 簡瑟芳（局長）訴訟代理人 王淑菁上列當事人間建築執照事件，原告不服臺北市政府中華民國113年12月30日府訴三字第1136084632號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：訴外人錸德有限公司（下稱錸德公司）擬以臺北市士林區○○段0小段000地號（下稱系爭地號1）及000地號（下稱系爭地號2）等19筆土地為建築基地，興建地上13層、地下3層RC造共45戶之建築物，向被告申請建造執照，同時併案申請廢止建築基地內系爭地號1土地範圍內之現有巷道【即臺北市○○區○○路000巷（下稱系爭現有巷道）之尾端】。經被告審核錸德公司廢巷作業及建造執照之申請均符合規定，爰准予核發民國113年6月18日113建字第0120號建造執照（下稱原處分）。原告不服，提起訴願，經臺北市政府以113年12月30日府訴三字第1136084632號訴願決定（下稱訴願決定）決定不受理。原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠程序事項：
原告乃建築法第11條所保護之特定人，原告顯與本件具法律上利害關係，尚符當事人適格，是原告提起本件訴訟，自屬適法：原告與訴外人王○○○乃母子關係並同住於系爭現有巷道旁房屋【即臺北市○○區○○路000巷00號0樓，門牌整編前原為臺北市○○區○○路000巷00號（地面層及2層，下稱系爭建物，建物所有權人為訴外人王○○○），於80年改編為○○路000號，於112年10月13日增編○○路000巷00號0樓，下稱系爭房屋，坐落土地為臺北市士林區○○段0小段000地號，下稱系爭土地】內，而原處分許可開發範圍雖不及王○○○所有之系爭土地或系爭房屋，惟原處分所核准之開發地不僅緊鄰系爭房屋外，其中開發範圍更包含法定空地在內，若許錸德公司開發、建造實已對原告依法所享有之日照、通行、採光及防火等權益受有侵害，是本件原告自屬建築法所保障之特定人，且其權利實有因原處分之核發受有損害之虞，有權利保護之必要，故原告顯屬原處分之利害關係人，自無違誤。㈡實體事項：
⒈系爭地號1土地核屬法定空地、既成道路，依法應不得重複利用，應不得再以系爭地號1土地做為建築基地：
⑴系爭地號1土地核其性質應屬法定空地，從而依最高行政
法院103年度裁字第92號行政裁定、最高法院著有107年度臺上字第1622號判決意旨，法定空地應屬法令就建築基地本身所預留之空地，依法即不得就此重複利用、增建或放置工作物，豈料錸德公司竟將系爭地號1土地納為建築基地範圍，則被告未見及此仍准予核發原處分，不僅顯與前開判決意旨及相關建築法規有違，更顯侵害原告之通風、日照、採光、防火及通行、逃生等權益，是原處分核發顯有違誤，應予撤銷。
⑵系爭地號1土地乃位於系爭現有巷道巷底，依照建築技術
規則建築設計施工篇（下稱建築技術規則）第3條之1第1項規定，應於該道路內設有法定迴車空間，以避免遇有緊急狀況時，救護車或消防車仍得駛入該巷道內進行救治。然被告對此不察，逕予同意錸德公司將系爭地號1土地納入建築基地並於該地進行建築、使用，均未依法留設迴車道，致原告及居住於系爭現有巷道人民將來遇有緊急情形或生命、身體、健康受有緊急危害、公共危險時，顯有無法得到積極有效救治及緊急避難之虞，是原處分之核發實有違反建築技術規則第3條之1第1項甚明，自應予撤銷。
⒊系爭地號2土地之法律性質乃既成道路，依法應不得再為建
造，然被告未見及此而准予核發原處分，顯有違誤，原告請求依法撤銷原處分，應有理由：
⑴系爭地號1、系爭地號2土地之法律性質乃既成道路。又
既成道路之形成乃土地所有權人存有公用地役關係（供公眾通行），對此部分之土地利用即受到相應之限制，是依最高行政法院92年度判字第1124號判決意旨，系爭地號1、系爭地號2土地既供公眾通行具公用地役關係，自不得再為建築，然被告有所不察，未審酌系爭地號1、系爭地號2土地實際上具有供公眾通行之公用地役關係且原處分亦將系爭地號1、系爭地號2土地納入建築基地等事實，而逕予核發原處分予錸德公司，實有違誤。
⑵準此，被告未予詳查，從而原處分許可將系爭地號1、系
爭地號2土地納入建築基地，顯與具供公眾通行之公用地役關係之法定使用限制及前開最高行政法院判決意旨有違，是原處分之核發實有違誤，原告請求撤銷原處分，應屬有據。
⒋被告未踐行廢止系爭現有巷道之法定程序，亦未審酌原處
分坐落土地之土地利用關係（即既成道路、法定空地之性質），逕予核准廢止系爭現有巷道、核發原處分，顯有「行政機關怠惰」之情事，臺北市政府與被告仍未予撤銷原處分，實未盡「行政機關自我審查」之義務，是原告請求撤銷本件訴願決定與原處分，應有理由：
⑴查被告作成核准廢止系爭現有巷道、核發原處分時，俱
未依臺北市現有巷道廢止或改道自治條例（下稱臺北市巷道自治條例）踐行相關法定程序，更未考量原處分建築基地涵蓋諸多既成道路、法定空地，然被告未予詳查仍逕為核準與核發原處分，顯有「行政機關怠惰」之情事，從而使錸德公司現已大規模拆除既有建物、圍封鄰近街道與巷道（即系爭現有巷道、系爭現有巷道巷尾等處），致原告無法於系爭房屋之主要出入口通行，郵差亦無法將信件送達，更遑論如遇有急迫危險、緊急逃生之需求時，亦恐致救護車、消防車無法進入系爭現有巷道施救，實對系爭現有巷道居民生命、身體及安全、通行等權利有重大危害。
⑵準此，被告未踐行臺北市巷道自治條例之廢止巷道相關
法定程序，亦未審查原處分坐落土地之土地利用關係，是本件廢止系爭現有巷道與原處分之核發，被告顯具有行政怠惰，更未盡其自我審查義務，從而原告請求撤銷訴願決定與原處分，應有理由。
㈢綜上所述，本件聲明求為：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
三、本件被告答辯：㈠程序事項：
原告主張其居住於系爭房屋，惟其並非本件建築基地、系爭現有巷道及其兩側土地之所有權人或地上權人，縱原處分將對其通行系爭現有巷道造成影響，僅涉及經濟上或事實上利害關係，難認原告與原處分有何法律上之利害關係，應屬當事人不適格。
㈡實體事項：
⒈經調閱原告建築圖說之位置圖，已明確獲悉系爭現有巷道
，於61年時，舊地號為○○區○○段○○小段000-00地號，新地號為○○區○○段○○段000地號，已明確標示為現有道路，原告自行妄加解讀為私設通路亦為法定空地，顯與事實不符。又本件錸德公司廢巷之申請，依112年6月14日「臺北市建築管理工程處營建法規研究小組第401次會議」會議結論（略以）：同區段000、000地號等2筆土地（門牌：○○路000之0號、○○路000號）係面向○○路進出，本次廢巷範圍僅廢除○○路000之0號、○○路000號後側鄰接之現有巷道（按：系爭地號1之部分土地，位於系爭現有巷道之巷尾），不影響現有巷道位於建築基地內○○路000之0號、○○路000號原住戶通行……云云。故而本次錸德公司申請廢巷範圍乃指系爭地號1之部分土地，乃是現有巷道，其性質並非私設通路或者法定空地，原告指摘本次廢巷係指系爭現有巷道，顯與事實不符。
⒉112年6月14日「臺北市建築管理工程處營建法規研究小組
第401次會議」會議結論（略以）：系爭地號1土地乃是現有巷道。被告依臺北市巷道自治條例第11條第1項第3款規定，本次申請廢巷範圍乃指系爭地號1之部分土地，簽證檢討過程，毋庸踐行臺北市巷道自治條例第4條第1項第2款、第9條、第10條及第12條規定之法定程序，依法尚無違誤。
⒊系爭房屋座落之系爭土地，並無申請建造執照之紀錄，亦
不在原處分之危老重建計畫土地範圍內。且系爭地號1土地之性質是現有巷道，並非係原告所指稱之私設通路或者法定空地。故而原告妄將系爭地號1土地認定為私設通路之一部分，妄稱其性質應屬法定空地，自不得再重複提供做為建築基地所使用，原告論述理由自始錯誤。又系爭地號2土地並非既成巷道性質，且錸德公司已取得系爭地號2土地之土地使用權同意書。故而原告論述理由自始錯誤。
⒋依原告建築圖說之位置圖，得知系爭現有巷道屬於「單向
出入口」之巷道，並非原告所稱直接銜接○○區○○路及○○路000巷具雙向出入口之巷道。又面向○○路之同區段000地號、000地號土地兩邊已建築完成建築物中間之間隔（位於系爭現有巷道之巷尾，水泥地性質），原本並非作為汽車、機車對外通行之車道，原告自行認定係可直接銜接士林區○○路之對外既成巷道乃為錯誤，更何況原本同區段000地號土地（門牌：○○路000之0號）、同區段000地號土地（門牌：○○路000號）是利用前側之面向○○路進出。面向○○路000巷之同區段000地號與000地號（門牌：○○路000巷00號）土地兩邊已建築完成建築物中間之間隔（位於系爭現有巷道之巷尾，水泥地性質），原本並非作為汽車、機車對外通行之車道，原告自行認定為可直接銜接士林區○○路000巷之對外既成巷道，實為錯誤。
㈢綜上所述，本件聲明求為：
⒈原告之訴駁回。
⒉訴訟費用由原告負擔。
四、本院之判斷：㈠具體訴訟事件中，具有訴訟實施權，得以自己名義為原告或
被告，而受本案判決之資格，此即行政訴訟上所謂「當事人適格」。我國行政訴訟法基本上係以保障主觀公權利為其功能取向，於人民權利受侵害時，得依法定程序提起訴訟謀求救濟，以落實憲法第16條保障人民訴訟權之意旨。故行政訴訟法第2條規定，公法上之爭議，除法律別有規定外，均得依本法提起行政訴訟。行政訴訟既屬保障人民主觀權益之救濟制度（行政訴訟法第1條參照），則除法律有特別規定之公益訴訟外，行政訴訟法上其他訴訟種類，均以原告有主觀公權利受損害為前提，方有提起訴訟而利用此程序救濟其權利之訴訟權能。
㈡次按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其
權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟」行政訴訟法第4條第1項定有明文，是提起撤銷訴訟者，以主張其權利或法律上利益，因行政機關之違法行政處分而受損害為要件，其提起訴訟始能謂適格。在撤銷訴訟，通常行政機關所為不利益行政處分之相對人即具有訴訟權能，如非該行政處分相對人之第三人，且依其所主張之事實，不可能因該行政處分而有權利或法律上利益受侵害，則該第三人對該行政處分即不具備訴訟權能，其對該行政處分提起撤銷訴訟，乃當事人不適格，應認其訴為顯無理由而以判決駁回。又所謂法律上之利益，係指法律上值得保護之利益，經濟上、情感上或事實上之利益，並不屬之。至關於訴訟權能的判斷，參酌司法院釋字第469號解釋理由書意旨，次依具體個案而定，如法律明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益，固無疑義；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，則個人主張其權益因國家作為或不作為而受損害者，亦應許其依法請求救濟，即承認其有主觀公權利受損害，而具訴訟權能。是以，如法律規範目的僅在保障一般人之公共利益，且經綜合判斷結果亦不足以認為有保障特定人之意旨，即難認個人得主張有主觀公權利受損害，自無訴訟權能可言。
㈢又行政訴訟法第107條第3項第1款規定：「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。但其情形可以補正者，審判長應先定期間命補正：一、除第二項以外之當事人不適格……。」該規定之增訂理由併指明：「……本項規定依第263條規定，於上訴審準用之，且當事人適格……之訴訟要件於行政法院為實體判決前之訴訟各階段皆須具備，若有欠缺而不可補正，得逕以判決駁回其訴。……」可知當事人提起撤銷訴訟，若依其主張不足以顯現出行政處分有違法並損害其權利或法律上利益的可能時，則依行政訴訟法第4條第1項規定，其原告適格即有欠缺，應認所提撤銷訴訟欠缺當事人適格要件，其訴自為無理由，得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。㈣經查，訴外人錸德公司擬以系爭地號1及系爭地號2土地等19筆土地為建築基地，興建地上13層、地下3層RC造共45戶之建築物，向被告申請建造執照，同時併案申請廢止建築基地內系爭地號1土地範圍內之系爭現有巷道之尾端。經被告審核錸德公司廢巷作業及建造執照之申請均符合規定，爰准予核發原處分，此有原處分附卷可參（見本院卷第51頁至第55頁），足見原處分之相對人為訴外人錸德公司，而原告並非原處分之相對人。
㈤原告主張：原告與訴外人王○○○乃母子關係並同住於系爭房屋
，原處分所核准之開發地不僅緊鄰系爭房屋外，其中開發範圍更包含法定空地在內，若許錸德公司開發、建造實已對原告依法所享有之日照、通行、採光及防火等權益受有侵害，故原告乃建築法第11條所保護之特定人，原告顯與本件具法律上利害關係，尚符當事人適格云云。惟查，
1.按建築法第11條規定：「(第1項)本法所稱建築基地，為供建築物本身所占之地面及其所應留設之法定空地。建築基地原為數宗者，於申請建築前應合併為一宗。(第2項)前項法定空地之留設，應包括建築物與其前後左右之道路或其他建築物間之距離，其寬度於建築管理規則中定之。(第3項)應留設之法定空地，非依規定不得分割、移轉，並不得重複使用；其分割要件及申請核發程序等事項之辦法，由中央主管建築機關定之。」建築法第11條第3項規定法定空地不得任意分割、移轉及重複使用，旨在確保建築物本身所占之地面及其所應留設之法定空地合乎建築法令所定比率，除寓有維護空間景觀等公益外，雖係對建築基地之管制，惟亦有保障該法定空地所屬建築物合乎建築法令之目的，亦屬保護該特定範圍內人民之保護規範。依上說明，原告為毗鄰房地所有權人，且如使用同一建造執照，對系爭建照之核發，自有法律上利害關係，具備訴訟權能，原告提起本件訴訟，請求撤銷系爭建照部分，自屬當事人適格（最高行政法院111年度上字第302號判決意旨參照）。
2.系爭房屋之所有權人為原告之母即訴外人王○○○，此有系爭房屋之建築改良所有權狀附卷可參（見本院卷第57頁至第58頁），原告雖主張其居住於系爭房屋，若許錸德公司開發、建造，實已對原告依法所享有之日照、通行、採光及防火等權益受有侵害乙節。然查，原告並非系爭房屋之所有權人，且非本件建築基地、系爭現有巷道及兩側土地之所有權人或地上權人，縱原處分將對其所享有之日照、通行、採光及防火等權益造成影響，亦僅涉及經濟上或事實上之利害關係，自非得主張居住於系爭房屋而具有法律上利害關係，故原告並非原處分之利害關係人。
3.此外，原告並未具體舉證說明有何具體權利或法律上利益，因原處分受到直接限制而受有損害，依前揭說明，則原告對原處分即不具備訴訟權能，其對原處分提起撤銷訴訟，不具當事人適格。
4.綜上，足見原告之主張，不足採信。
五、綜上所述，本件原告並非原處分之相對人，且未因原處分受有權利或法律上利益之損害，原告提起本件撤銷訴訟，自屬當事人不適格而欠缺權利保護必要，揆諸前揭說明，爰不經言詞辯論，逕以判決駁回。又原告之訴既因欠缺當事人適格而應予駁回，兩造就本件之事實認定及法律適用等實體事項提出之攻擊防禦方法及舉證，與判決結果不生影響，爰不分別斟酌論述，併此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴顯無理由，判決如主文。中 華 民 國 114 年 9 月 11 日
審判長法 官 許麗華
法 官 吳坤芳法 官 郭淑珍
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院高等行政訴訟庭提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。
三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。
四、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書（行政訴訟法第49條之1第1項第3款）。但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人（同條第3項、第4項）。
得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其代表人、管理人、法定代 理人具備法官、檢察官、律師資格或 為教育部審定合格之大學或獨立學院 公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其代表人、 管理人、法定代理人具備會計師資格 者。 3.專利行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 ㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 114 年 9 月 11 日
書記官 李承翰