臺北高等行政法院判決高等行政訴訟庭第四庭114年度訴字第354號115年6月4日辯論終結原 告 葉錦泉等17人（詳如附表所示）共 同訴訟代理人 葉智幄 律師
李妍德 律師被 告 桃園市政府代 表 人 張善政訴訟代理人 吳兆原 律師
康賢綜 律師上列當事人間勞工退休金條例事件，原告不服勞動部中華民國114年3月10日勞動法訴二字第1130016597號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序事項：按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」「有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。」行政訴訟法第111條第1項及第3項第2款分別定有明文。本件原告於起訴時聲明：「一、確認勞工退休金條例（下稱勞退條例）第11條第2項之退休金給與辦法優先於國軍聘任及雇用人員管理規則第21條規定。二、確認聲請人因工作而獲得之報酬（含本薪、技術津貼及品位加給）具有經常性質符合勞動基準法（下稱勞基法）第2條第3款所謂工資定義。三、確認國家中山科學研究院（下稱中科院）公開揭示之公告資料（證件2）及改制前桃園縣政府100年5月3日府勞動字第1000164536號函與改制前行政院勞工委員會（下稱勞委會）94年6月30日勞動4字第0940036502號函『選擇勞退新制，舊制年資回歸勞基法第55、17條規定』具有契約效力。四、確認勞委會85年5月8日台89勞動3字第0011195號函對原告無拘束力。五、訴訟費用由被告負擔。」（本院卷1第11-12頁）。嗣於訴訟進行中變更訴之聲明為：「一、勞動部114年3月10日勞動法訴二字第1130016597號訴願決定書（下稱訴願決定）、被告107年1月5日府勞條字第1060309885號函（下稱107年1月5日函）、被告107年1月29日府勞條字第1070018204號函（下稱107年1月29日函）及被告107年2月12日府勞條字第1070031489號函（下稱107年2月12日函）均撤銷。二、被告應就原告申訴中科院未依法給付退休金違反勞退條例第11條第2項及勞基法第55條為勞動檢查。三、被告應就原告申訴作成准予對中科院裁罰之行政處分。四、訴訟費用由被告負擔。」（本院卷1第232頁）經核原告上揭訴之變更，其請求基礎事實同一，與行政訴訟法第111條第3項第2款規定尚難謂未合，且尚無礙於訴訟終結及被告防禦，爰予准許。
貳、爭訟概要：㈠如附表編號1所示原告於民國106年8月8日提出檢舉函（下稱1
06年8月8日檢舉函），以中科院違反勞退條例第11條第2項規定為檢舉事由，主張略以：「中科院核給之退休金未含專業加給，請求被告依勞退條例第47條規定科處中科院罰鍰，並請中科院補足積欠之退休金差額，被告應將處理結果回復。」又，如附表編號2-4所示原告，則於106年8月15日提出檢舉函（下稱106年8月15日檢舉函），並如前開相同檢舉事由及主張。如附表編號5所示原告，則於106年9月21日亦提出檢舉函（下稱106年9月21日檢舉函），如前開相同檢舉事由及主張。嗣被告就如附表編號1-5所示原告，陳情中科院未依規定計算勞工退休金一事，以107年1月5日函回復之。
㈡如附表編號1-8所示原告，於知悉107年1月5日函內容後，再
於107年1月16日提出申請書（下稱107年1月16日申請書），請求就勞動條件身分認定釋疑，以及中科院違反退休金計算標準，請求被告依勞退條例第47條規定科處中科院罰鍰二事（以下合稱系爭請求事項）。就關於勞動條件身分認定疑義部分，被告以107年1月29日函函請勞動部釋示，並以複本送達如附表編號1-8所示原告。最後則以107年2月12日函回復系爭請求事項予如附表編號1-8所示原告。㈢嗣如附表編號1-17所示原告，不服107年1月5日函、107年1月
29日函及107年2月12日函，提起訴願，經訴願決定不受理，如附表編號1-17所示原告提起本件行政訴訟。
參、原告之主張及聲明：
一、主張要旨略以：㈠107年1月5日函、107年1月29日函及107年2月12日函，本質上
否准原告申訴主張內容，實質影響原告因雇主短發退休金之勞工權益，依法應屬發生法律效果之「行政處分」而非「觀念通知」，否則將規避司法審查並違背「有損害就有救濟」原則；又未審酌勞雇關係應受勞動法令最低標準保障，反依中科院違法之退休金計算方式，顯違反勞基法第2條第3及4款、第55條、第84條之2、勞退條例第11條第2項及國稅局之工資認定，確有認事用法錯誤。其次，欠缺救濟教示之應記載事項，且被告無送達行政處分之意思與行為，其送達不合法，自無逾越提起訴願期間之問題。最後，訴願決定誤認為觀念通知而為不受理，且認定同屬中科院科技或技術人員而受函文實質影響之如附表編號9-17所示原告非利害關係人而為不受理，均屬違法，故應予撤銷。
㈡依勞基法第4條、勞退條例第2條及勞動檢查法（下稱勞檢法
）第2條保障勞工權益之立法目的，法定最低勞動與退休金標準有賴確實之勞動檢查，且參酌勞基法第74條及勞檢法第33條之規範意旨兼具保護特定人民法益，勞工依法享有請求就特定事項進行勞動檢查之公法上請求權。原告提出申訴，惟被告卻怠於作為，僅重申中科院之計算方式及勞動部函復，即逕予否准；據此，原告自得依法請求被告就中科院未依法給付退休金而違反勞退條例第11條第2項及勞基法第55條之情事進行勞動檢查。
㈢因中科院侵害勞工權益之違法事實，得依法請求被告進行勞
動檢查已如前述；且被告於接獲申訴並調查後，若認有違反勞基法第55條及勞退條例第11條第2項之情事，自應分別依勞基法第78條及勞退條例第45條之1作成裁罰之行政處分，並將調查結果書面通知勞工。縱使相關法令未明文規定勞工得直接請求主管機關就雇主違法侵害勞權之事予以裁罰，然探求其規範意旨，實兼具保護特定勞工法益之目的，據此，自得依法請求被告就其申訴事項，作成准予對雇主中科院裁罰之行政處分。
㈣原告為中科院勞工，其保留年資之退休金應受勞退條例第11
條第2項及勞基法第55條保障（即以契約終止時之平均工資計給），然中科院卻違法割裂解釋「工資」及「年資基數」，侵害原告受憲法第15條保障之財產權；勞工因工作獲得之經常性給與，不論名目為何皆應列入工資計算，益證中科院割裂工資之舉顯然違法，惟被告本應依法為勞動檢查並作成裁罰處分，竟怠於作為，反逕自重申中科院之計算方式及勞動部函復，確有認事錯誤與怠於作為之違誤。
二、聲明：㈠訴願決定、107年1月5日函、107年1月29日函及107年2月12日函均撤銷。
㈡被告應就原告申訴中科院未依法給付退休金違反勞退條例第11條第2項及勞基法第55條為勞動檢查。
㈢被告應就原告申訴作成准予對中科院裁罰之行政處分。
㈣訴訟費用由被告負擔。
肆、被告答辯要旨及聲明：
一、答辯要旨略以：原告變更前之訴之聲明一至四非屬確認訴訟法定類型，起訴要件不備且無從補正，應予裁定駁回；其變更後之聲明，亦因原告無公法上請求權，且107年1月5日函、107年1月29日函及107年2月12日函非行政處分而實屬無據。按行政訴訟法第4條及第5條、行政程序法第92條第1項、訴願法第3條第1項規定，行政處分須對外發生直接法律效果，單純事實敘述非屬之（最高行政法院44年判字第18號、62年裁字第41號判例參照）；且依司法院釋字第469號保護規範說及最高行政法院98年度裁字第276號裁定意旨，單純陳情檢舉並非「依法申請之案件」，人民無請求權，機關答覆自不生准駁效力。原告之陳情性質實為勞基法第74條及同法施行細則第47條之申訴，目的僅在促使主管機關發動職權調查以盡監督之責，並未賦予原告請求作成行政處分之權利；被告所發附件2至4函文僅係告知調查結果之單純「觀念通知」，並非對依法申請案件予以駁回之行政處分（最高行政法院111年度抗字第73號裁定參照）。綜上，原告對非行政處分提起行政爭訟為不合法，訴願決定不受理並無不合，本件起訴不合法且無從補正，應依行政訴訟法第107條第1項第10款規定裁定駁回。
二、聲明：原告之訴駁回。
伍、爭訟概要欄所載事實，有106年8月8日檢舉函（本院卷1第395-397頁）、106年8月15日檢舉函（本院卷1第350-352頁、第360-365頁）、106年9月21日檢舉函（本院卷1第371-379頁）、107年1月16日申請書（本院卷1第411-414頁）、107年1月5日函（本院卷1第451-452頁）、107年1月29日函（本院院1第99-100頁）、107年2月12日函（本院卷1第101-102頁）及訴願決定（本院卷1第39-47頁）在卷可稽，堪予認定。
陸、本院之判斷：
一、應適用之法令與法理：㈠勞基法：
第55條：「（第1項）勞工退休金之給與標準如下：一、按其工作年資，每滿一年給與兩個基數。但超過十五年之工作年資，每滿一年給與一個基數，最高總數以四十五個基數為限。未滿半年者以半年計；滿半年者以一年計。二、依第五十四條第一項第二款規定，強制退休之勞工，其身心障礙係因執行職務所致者，依前款規定加給百分之二十。（第2項）前項第一款退休金基數之標準，係指核准退休時一個月平均工資。……」、第74條：「（第1項）勞工發現事業單位違反本法及其他勞工法令規定時，得向雇主、主管機關或檢查機構申訴。……（（第4項）主管機關或檢查機構於接獲第一項申訴後，應為必要之調查，並於六十日內將處理情形，以書面通知勞工。……」、第78條：「（第1項）未依第十七條、第十七條之一第七項、第五十五條規定之標準或期限給付者，處新臺幣三十萬元以上一百五十萬元以下罰鍰，並限期令其給付，屆期未給付者，應按次處罰。……」。
㈡勞退條例：
第11條：「（第1項）本條例施行前已適用勞動基準法之勞工，於本條例施行後，仍服務於同一事業單位而選擇適用本條例之退休金制度者，其適用本條例前之工作年資，應予保留。（第2項）前項保留之工作年資，於勞動契約依勞動基準法第十一條、第十三條但書、第十四條、第二十條、第五十三條、第五十四條或職業災害勞工保護法第二十三條、第二十四條規定終止時，雇主應依各法規定，以契約終止時之平均工資，計給該保留年資之資遣費或退休金，並於終止勞動契約後三十日內發給。（第3項）第一項保留之工作年資，於勞動契約存續期間，勞雇雙方約定以不低於勞動基準法第五十五條及第八十四條之二規定之給與標準結清者，從其約定。（第4項）公營事業之公務員兼具勞工身分者，於民營化之日，其移轉民營前年資，依民營化前原適用之退休相關法令領取退休金。但留用人員應停止其領受月退休金及相關權利，至離職時恢復。」、第45條之1：「雇主有下列各款情事之一者，處新臺幣三十萬元以上一百五十萬元以下罰鍰，並限期令其給付；屆期未給付者，應按次處罰：一、違反第十一條第二項或第十二條第一項、第二項規定之給與標準或期限。……」。
㈢勞檢法：
第33條：「（第1項）勞動檢查機構於受理勞工申訴後，應儘速就其申訴內容派勞動檢查員實施檢查，並應於十四日內將檢查結果通知申訴人。……」。
二、原告聲明第一項：㈠依行政訴訟法第4條第1項規定，人民提起撤銷訴訟，以有行
政處分存在為前提。而所謂行政處分，依訴願法第3條第1項及行政程序法第92條第1項規定，指中央或地方行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果的單方行政行為。至行政機關所為觀念通知、單純事實敘述、理由說明等，未對外直接發生法律上效果，即非行政處分。人民對非行政處分提起撤銷訴訟，其起訴不備要件，且無從命補正，應依行政訴訟法第107條第1項第10款規定，以裁定駁回其訴（最高行政法院115年度抗字第8號裁定）。㈡觀諸107年1月5日、107年1月29日及107年2月12日等三函之內
容，均為被告將相關法令、處理情形及結果予以回復，其並未具有法律效果，非屬行政處分。況107年1月5日函、107年1月29日函及107年2月12日函回復之相對人為如附表編號1-8所示原告，至於如附表編號9-17所示原告並非上開三函文回覆之相對人，亦難謂其等9人屬權利或利益受有直接損害而得為法律上之利害關係人，其等對上開三函文提起訴願及行政訴訟亦屬程序不合。
三、原告聲明第二項：㈠原告雖主張聲明第二項請求權基礎主要是勞檢法第33條及勞
基法第55條、第74條（見本院卷2第41頁）。依據勞檢法第33條於受理勞工申訴後，應儘速就其申訴內容派勞動檢查員實施檢查，並應於14日內將檢查結果通知；故認為被告機關有義務依據原告等人申訴實施檢查。勞基法第74條也有規定，要依勞工申訴，實施必要調查並將書面通知之義務云云。然觀諸上開勞檢法第33條及勞基法第74條，無非藉由勞工之申訴，促使主管機關發動職權，並經由派員實施檢查，以監督輔導事業單位之勞動條件均能符合勞動法令所定最低標準之要求，亦即，該規定並未更進一步賦予提出申訴之勞工，得請求主管機關作成特定內容之行政行為之公法上請求權（即並未賦予原告得以請求被告必依其申訴內容對被申訴事業作出違反勞基法和勞退條例之認定）。至勞基法第55條僅為勞工退休金計算標準，亦非屬公法上請求權。㈡經查，原告提出申訴事項（即系爭106年8月8日、106年8月15
日及106年9月21日3封檢舉函事項、107年1月16日申請書之申請內容），被告乃先後以函詢中科院及勞動部之方式進行調查，其調查歷程簡述如下：「被告先以府勞條字第1060252581函要求中科院說明（見本院1第339-340頁），中科院則於106年10月30日以國科人資字第1060009724號函並檢附相關資料回覆被告說明退休金計算方式（見本院卷316-337頁）。被告再於106年11月20日以府勞條字第1060263193號函，詢問勞動部中科院計算方式是否合法（見本院卷1第312-313頁），勞動部則於106年11月28日以勞動福3字第1060027420號函（下稱勞動部106年11月28日函，見本院卷1第304-305頁）回覆說明。被告復以勞動部106年11月28日函為據，以府勞條字第1060289056號函（見本院卷第301-302頁）要求中科院說明計算退休金之薪資標準是否合乎法律規定。中科院於106年12月15日以國科人資字第1060011795號函並檢附相關資料說明之（下稱中科院106年12月15日函，見本院卷1第265-300頁）。被告最後則以中科院106年12月15日函為據，澄清相關疑義以107年1月5日函回復之。如附表編號1-8所示原告，再於107年1月16日提出申請書，請求就勞動條件身分認定釋疑，以及請求被告依勞退條例第47條規定科處中科院罰鍰二事，被告先以107年1月29日函並檢附相關資料請勞動部釋示勞動條件身分認定疑義，勞動部則於107年2月5日以勞動福3字第1070043854號函回復解釋（下稱勞動部107年2月5日函，見本院卷1第425頁）。被告最後敘明就退休金計算標準，已於107年1月5日函函復在案；並以勞動部107年2月5日函為據，澄清勞動條件身分認定疑義」。綜上，針對原告所提申訴事項，被告均已依職權詳加調查，並將相關法令、處理情形以及結果，分別作成107年1月5日函及107年2月12日函。故被告業已依原告等申訴進行勞動檢查，原告主張被告未進行勞動檢查應無足採。
四、原告聲明第三項：㈠按「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定
駁回之。但其情形可以補正者，審判長應先定期間命補正：……十、起訴不合程式或不備其他要件。」「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」行政訴訟法第107條第1項第10款、第5條第2項定有明文。所謂行政處分，依訴願法第3條第1項及行政程序法第92條第1項規定，係指中央或地方行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。而行政訴訟法第5條所規定之課予義務訴訟，須以有依法申請為要件。所謂依法申請，係指人民依據個別法令之規定，有向該管行政機關請求就某一特定具體之事件，作成行政處分或應為特定內容行政處分之權利者而言。即課予義務訴訟必人民有請求行政機關作成授益行政處分之法令上依據，始為相當。倘法令僅規定行政機關之職權行使，並未賦予人民有公法上請求行政機關為行政處分或應為特定內容行政處分之權利者，則人民對行政機關之請求即非所謂依法申請。又人民就其陳情、檢舉或建議之事項，若無法令賦予申請權者，並非行政訴訟法第5條規定之「依法申請之案件」。而人民對非依法申請案件提起課予義務訴訟，屬起訴不備要件，其情形無可補正，應依行政訴訟法第107條第1項第10款規定以裁定駁回（最高行政法院112年度抗字第169號裁定參照）。
㈡原告雖主張勞基法第78條及勞退條例第45條之1等條文賦予其得請求被告對中科院進行裁罰（本院卷2第41-42頁）云云。
然按勞基法之立法目的乃為保障勞工權益，加強勞雇關係，促進社會與經濟發展，勞基法第1條定有明文；另勞退條例第1條已敘明立法目的為增進勞工退休生活保障，加強勞雇關係，促進社會及經濟發展，而上開勞基法第78條及勞退條例第45條之1之規定均為達到上開目的，故於雇主未履行其行政法上之義務之情況下，課以一定金額之罰鍰之裁罰規定，惟條文並未賦予人民有請求主管機關對未履行前開行政法義務之第三人（即雇主）作出罰鍰之公法上請求權。即勞基法及勞退條例並未賦予人民檢舉或陳情第三人違反勞基法第55條及勞退條例第11條規定時，得請求行政機關為特定作為（科處罰鍰）之權利，是以，人民之檢舉或陳情第三人違反上開規定，並非行政訴訟法第5條第2項所謂「依法申請」之案件。
㈢經查，本件106年8月8日檢舉函、106年8月15日檢舉函、106
年9月21日檢舉函及107年1月16日申請書等歷次檢舉，無非主張雇主違反勞退條例第11條等行政法上之規定，請求被告予以罰鍰，然被告對於中科院是否有原告所檢舉之違法行為，本應依調查結果而認定，並依職權認定決定是否應予裁罰，原告等並無請求被告針對被檢舉或申訴之對象為為特定內容之行政處分（即裁罰），本件附表編號1-8等原告等提起本件課予義務訴訟，即屬不備起訴合法要件，且其情形無從補正，依行政訴訟法第107條第1項第10款規定予以裁定駁回。另附表編號9-17之原告，從未提出申請，業據其等自承（見本院卷1第498頁），亦屬不備起訴合法要件，且其情形無從補正，依行政訴訟法第107條第1項第10款規定予以裁定駁回。
五、綜上，聲明1部分，因107年1月5日、107年1月29日及107年2月12日等3函皆非行政處分，訴願決定為不受理，於法有據；至聲明2部分因被告已詳加調查並就調查結果予已回復，故此部分請求無理由；另聲明3部分，有起訴不備合法要件之情，其所為之請求除部分應以判決駁回外，固有本應以裁定駁回者，惟為使卷證合一，爰併以程序較為嚴謹之判決駁回之。
六、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
七、結論：本件原告之訴為一部不合法、一部無理由，判決如主文。中 華 民 國 115 年 7 月 9 日
審判長法 官 鍾啟煌
法 官 蔡如惠法 官 李毓華
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院高等行政訴訟庭提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。
三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。
四、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書（行政訴訟法第49條之1第1項第3款）。但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人（同條第3項、第4項）。
得不委任律師為訴訟代理人之情形 所需要件 (一)符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備法官、檢察官、律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 (二)非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合(一)、(二)之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出(二)所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 115 年 7 月 9 日
書記官 許婉茹