臺北高等行政法院判決高等行政訴訟庭第三庭114年度訴字第447號115年9月24日辯論終結原 告 台灣國民黨代 表 人 甘乃迪(代表人)原 告 三勢團結促進聯盟代 表 人 梅峯（代表人）被 告 內政部代 表 人 劉世芳（部長）訴訟代理人 吳照聰
陳玉芳上列當事人間政黨法事件，原告不服行政院中華民國114年3月11日院臺訴字第1145003738號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
㈠、原告三勢團結促進聯盟（下稱三勢聯盟，起訴時原名共和黨，嗣變更名稱並報請被告備案，本院卷第305、297頁)代表人原為周克琦，嗣於訴訟進行中變更為梅峯，茲據其具狀聲明承受訴訟（本院卷第81頁），核無不合，應予准許。
㈡、原告台灣國民黨代表人原為甘乃迪(本院卷第11頁)，嗣於訴訟進行中因甘乃迪入監服刑，改由梅峯擔任代表人(本院卷第281-282頁)；後甘乃迪服刑期滿，梅峯辭任代表人，現由第一副主席甘乃迪代理代表人職務(本院卷第301頁)，茲據其具狀聲明承受訴訟（本院卷第297頁），核無不合，亦應予准許。
二、事實概要：被告前以原告連續4年未依法推薦候選人參加公職人員選舉，依政黨法第27條第2款規定，以民國110年12月8日台內民字第11002245311號函廢止原告台灣國民黨備案，以111年3月18日台內民字第11102213021號函廢止原告三勢聯盟備案。嗣因110年12月8日台內民字第11002245311號函經本院111年度訴字第1058號判決撤銷，111年3月18日台內民字第11102213021號函經本院111年度停字第30號裁定停止執行，最高行政法院111年度抗字第229號裁定駁回被告抗告。被告遂依政黨法第21條規定，以112年7月28日台內民字第11202236773號函，請原告台灣國民黨於112年9月30日前，補行辦理110年度財產及財務狀況決算書表申報作業，被告又以112年7月28日台內民字第11202236775號函，請原告三勢聯盟於112年9月30日前，補行辦理110年度及111年度財產及財務狀況決算書表申報作業，惟原告均未依限辦理。被告再分別以112年10月12日台內民字第11202246893號函、112年10月12日台內民字第11202246894號函限期原告於文到後1個月內申報，惟原告屆期仍未申報，被告遂以原告違反政黨法第21條第1項規定，依同法第40條規定，分別以113年5月2日台內民字第1130220923號函（下稱原處分一），及113年6月21日台內民字第1130221530號函（下稱原處分二），各處原告三勢聯盟、原告台灣國民黨罰鍰新臺幣(下同)100萬元。原告均不服，循序提起訴願及行政訴訟。
三、原告起訴主張及聲明：
㈠、原告三勢聯盟前經被告於111年3月18日廢止備案，該處分嗣經本院於111年7月25日裁定停止執行，並經最高行政法院於同年8月29日裁定駁回抗告而告確定。是自停止執行裁定確定之日起，原告三勢聯盟即得以政黨名義活動，應認政黨資格仍存在。然被告於廢止備案後，以公文表示原告三勢聯盟不得對外活動；且於停止執行期間，未於政黨資訊網公告恢復原告三勢聯盟一般類別之政黨狀態，除未就財務申報事項為適當通知外，亦拒不收受或處理原告三勢聯盟之公文，致原告三勢聯盟實質上無法正常運作，因而無財務進出，無須申報。原告三勢聯盟雖曾推派黨員登記參選，然登記過程多有波折，非如被告所稱「均能正常活動」。又原告三勢聯盟前代表人周克琦自112年11月3日起遭羈押禁見，此屬突發事由；且小型政黨多以單一負責人運作，申報財務所需之圖記及印章均由周克琦保管，須由其本人處理始得完成申報。再者，原告三勢聯盟原有3名副主席皆於遭廢止備案時即自動解職，復於停止執行期間，被告不收受原告三勢聯盟公文，致人事變動亦無從報請備查。綜上情形，原告三勢聯盟係客觀上無從完成財務申報，亦無代理人可代為處理。原告台灣國民黨並未收到112年7月28日函，該函係事後送達。被告一方面以廢止備案或限制活動為由，使其無法正常運作；另一方面又以未申報財報為由裁罰，顯有前後矛盾。
㈡、依處分時即修正前內政部政黨審議會設置要點（下稱修正前設置要點）第6點規定，「應」給予當事人到場陳述意見之機會，此為強制規定。被告未通知原告到場陳述意見，即屬重大程序瑕疵，足以影響處分之合法性。因統促黨案件爭議，被告曾讓統促黨到場陳述意見，此為唯一一次依法行事，其後被告即將設置要點第6點由「應」修正為「得」，自114年1月16日生效。此一修正行為，等同被告承認先前未依規定辦理，為掩飾既往違法而變更規範。且依特別法優於普通法原則，關於陳述意見之方式，自應優先適用設置要點，而不得僅依行政程序法第102條以書面方式辦理。
㈢、原告三勢聯盟曾以112年8月8日及9月18日函文表達意見，與被告是否依法通知其到政黨審議會到場陳述，係屬兩事。被告應依修正前設置要點正式通知原告三勢聯盟到場陳述，而不得以既有函文逕認程序已完成；原告台灣國民黨部分，被告亦未通知其到場陳述意見，未給予實質程序保障，顯已違反法定程序。又原告依行政院及各級行政機關訴願審議委員會審議規則第14條規定，於訴願書中申請言詞辯論。惟行政院僅讓原告到院陳述意見，並未實際踐行言詞辯論程序，偏聽被告一面之詞，未給予對等之辯論機會，致訴願程序流於形式，已違反法定程序保障。按行政程序如有重大違法，所為行政處分即屬違法，本件訴願決定既違反法定程序，應予撤銷。再者，被告規範訂定過於嚴苛，導致會計師事務所均不敢承接政黨財報簽證，此亦為客觀困難。
㈣、聲明：１、訴願決定關於原告三勢聯盟部分及原處分一均撤銷。２、訴願決定關於原告台灣國民黨部分及原處分二均撤銷。
四、被告答辯及聲明：
㈠、原告台灣國民黨110年1月1日至12月8日屬存續狀態，應補行申報110年度財報；原告三勢聯盟之權利行使障礙期間為111年3月22日至8月28日，存續期間為111年1月1日至3月21日、8月29日至12月31日，又因未能依政黨法第21條第1項規定，於111年5月31日前向被告申報110年度財報，爰應補行申報110年度及111年度財報。考量製作財報及會計師查核簽證作業時間，被告給予原告2個月合理期間，限於112年9月30日以前補行申報，惟原告未依限補行申報，被告再給予1個月補正，原告仍屆期未申報，被告遂提請審議會113年4月3日第3屆第1次委員會議，審酌原告為首次違反，各處罰鍰100萬元，是被告係依法作成原處分一、原處分二，業已善盡告知義務並踐行法定程序。
㈡、關於原告主張未通知到場陳述意見部分，修正前設置要點第6點訂定要點說明係參考行政程序法第102條訂定。行政程序法為法律，設置要點為行政規則，法位階不同，應適用行政程序法。原告三勢聯盟已以112年8月8日及9月18日函表明不願申報，已獲陳述意見機會，且相關事實客觀明白足以確認，依行政程序法第103條第5款，得不給予陳述意見機會；原告台灣國民黨則未於期限內陳述，被告已踐行行政程序法第102條規定。縱認程序有瑕疵，原告於訴願程序中已至行政院陳述意見，依行政程序法第114條規定亦已補正。
㈢、聲明：原告之訴駁回。
五、得心證之理由：
㈠、按政黨法第21條規定：「（第1項）政黨應於每年五月三十一日前，向主管機關提出上一年度財產及財務狀況決算書表。（第2項）前項財產及財務狀況決算書表規定如下：一、決算報告書。二、收支決算表。三、資產負債表。四、財產目錄。（第3項）第一項財產及財務狀況決算書表，應由政黨負責人簽名或蓋章，委託會計師查核簽證，並提經黨員大會或黨員代表大會通過。但當年度未召開黨員大會或黨員代表大會者，應於書表上加註，並於下一年度黨員大會或黨員代表大會提請追認。……（第5項）政黨未依第一項至第三項規定申報者，主管機關應通知其限期申報；申報資料與規定不符者，主管機關應通知其限期補正；屆期未申報、未補正或補正後仍不符規定者，主管機關得將其情形註記、刊登政府公報或新聞紙，及公開於電腦網路。」第40條規定：「違反第二十一條第一項、第三項規定，不為申報或不依法定方式申報，經主管機關通知其限期申報或補正；屆期未申報者，處政黨新臺幣一百萬元以上五百萬元以下罰鍰，未補正或經補正後仍不符規定者，處政黨新臺幣二十萬元以上一百萬元以下罰鍰；經限期辦理而不遵從者，並得按次處罰。」
㈡、查被告前依政黨法第27條第2款規定，以110年12月8日台內民字第11002245311號函廢止原告台灣國民黨備案，以111年3月18日台內民字第11102213021號函廢止原告三勢聯盟備案，惟110年12月8日台內民字第11002245311號函經本院112年6月1日111年度訴字第1058號判決撤銷，111年3月18日台內民字第11102213021號函經本院111年度停字第30號裁定停止執行，最高行政法院111年度抗字第229號裁定駁回被告之抗告，被告遂依政黨法第21條規定，以112年7月28日台內民字第11202236773號函，請原告台灣國民黨於112年9月30日前，補行辦理110年度財產及財務狀況決算書表申報作業，被告又以112年7月28日台內民字第11202236775號函，請原告三勢聯盟於112年9月30日前，補行辦理110年度及111年度財產及財務狀況決算書表申報作業，惟原告均未依限辦理。被告再分別以112年10月12日台內民字第11202246893號函、112年10月12日台內民字第11202246894號函限期原告台灣國民黨、原告三勢聯盟於文到後1個月內申報，惟原告屆期均未申報，被告遂以原告違反政黨法第21條第1項規定，依政黨法第40條規定，分別以原處分一，及原處分二，各處原告三勢聯盟、原告台灣國民黨罰鍰100萬元等情，有本院112年6月1日111年度訴字第1058號判決（可閱原處分卷第7-22頁）本院111年7月25日111年度停字第30號裁定（可閱原處分卷第23-38頁）、最高行政法院111年8月29日111年度抗字第229號裁定（可閱原處分卷第39-60頁）、被告110年12月8日台內民字第11002245311號函暨送達證書（可閱原處分卷第1-3頁）、被告111年3月18日台內民字第11102213021號函暨送達證書（可閱原處分卷第4-6頁）、被告112年7月28日台內民字第11202236773號函暨送達證書（可閱原處分卷第61-62頁、本院卷第107-109頁）、被告112年7月28日台內民字第11202236775號函暨送達證書（可閱原處分卷第63-64頁、本院卷第111-113頁）、原告三勢聯盟112年8月8日函（可閱原處分卷第78頁）、原告三勢聯盟112年9月18日函（可閱原處分卷第79頁）、被告112年8月18日台內民字第1120039954號函（可閱原處分卷第80-81頁）、被告112年9月23日台內民字第1120045502號函（可閱原處分卷第82-83頁）、被告112年10月12日台內民字第11202246893號函暨送達證書（可閱原處分卷第65-67頁）、被告112年10月12日台內民字第11202246894號函暨送達證書（可閱原處分卷第68-70頁）、108年6月14日被告審議會第1屆第3次委員會議紀錄（可閱原處分卷第84-85頁）、113年4月3日被告審議會第3屆第1次委員會議紀錄（可閱原處分卷第86-88頁）、被告113年5月1日台內民字第1130221260號函暨送達證書（可閱原處分卷第89-91頁）、行政院秘書長113年11月27日願臺訴字第1135024189號函（本院卷第163-164頁）、原告三勢聯盟111年度推薦候選人參選情形表（本院卷第153-155頁）、被告115年6月5日台內民字第1150022345號函（本院卷第243-244頁）、原處分一暨送達證書（可閱原處分卷第71-74頁）、原處分二暨送達證書（可閱原處分卷第75-77頁）、訴願決定書（本院卷第15-27頁）等在卷可證，足以認定為真實。
㈢、原告三勢聯盟雖主張被告111年3月18日廢止備案處分（111年3月22日送達）經行政法院於111年8月29日裁定停止執行確定，原告三勢聯盟之政黨資格仍存在，然被告仍以公文表示原告三勢聯盟不得對外活動，且於停止執行期間，未於政黨資訊網公告恢復原告三勢聯盟一般類別之政黨狀態，除未就財務申報事項為適當通知外，亦拒不收受或處理原告三勢聯盟之公文，致原告三勢聯盟實質上無法正常運作，因而無財務進出，無須申報部分。經查，原告三勢聯盟於上開權利行使障礙期間（即111年3月22日至111年8月28日）雖無法從事政黨活動，但原告三勢聯盟於111年1月1日至3月21日、8月29日至12月31日期間仍可正常活動未受限制，且原告三勢聯盟曾推薦黨員參與111年度臺北市長選舉（本院卷第153-155頁），足證該黨於110年及111年間，除權利行使障礙期間外，其餘期間均能正常活動，而原告三勢聯盟既未能依政黨法第21條第1項規定，於111年5月31日前向被告申報110年度財產及財務狀況決算書表，自應補行申報110年度及111年度財報，是原告三勢聯盟上開主張並無可採。
㈣、關於原告三勢聯盟主張其前代表人周克琦自112年11月3日起遭羈押禁見，3名副主席皆於遭廢止備案時自動解職，被告復於停止執行期間不收受原告三勢聯盟公文，致人事變動亦無從報請備查，原告三勢聯盟難以尋找會計師辦理申報，無法負擔會計師簽證費用且會計師不敢簽證部分。查被告以112年10月12日台內民字第11202246894號函通知原告三勢聯盟應於112年9月30日前補行申報110年度及111年度財產及財務狀況決算書表，該函於112年10月18日寄存於新屋郵局，有該函及送達證書附卷可參，當時周克琦既尚未遭羈押禁見，則該函已合法送達原告三勢聯盟，周克琦於遭羈押禁見之前即應依規定辦理，縱使於周克琦遭羈押禁見期間，原告三勢聯盟仍有副主席巢竟成、李旻龍、石人仁共計3人，有被告108年12月30日台內民字第1080226027號函、被告109年7月28日台內民字第1090232465號函可參（可閱原處分卷第103-105頁），該3位副主席可代為辦理申報事宜，況且被告已考量製作財報及會計師查核簽證作業時間，先以112年7月28日台內民字第11202236775號函請於112年9月30日以前補行申報，給予原告三勢聯盟2個月的準備期間，但原告三勢聯盟卻以112年8月8日及9月18日函復被告表示因停權而無須申報110年度及111年度財報，被告則再分別以112年8月18日台內民字第1120039954號函、被告112年9月23日台內民字第1120045502號函請其應於112年9月30日以前補行申報，被告更再以112年10月12日台內民字第11202246894號函再請原告三勢聯盟於該函送達後1個月內申報，又延長申報期間1個月，顯已給予但原告三勢聯盟仍未遵期申報，可見原告三勢聯盟並非無法申報而是沒有依法申報之意願，所稱周克琦遭羈押禁見、副主席3人無法代為申報等語皆為推託之詞，仍無可採。
㈤、關於原告台灣國民黨主張並未收到被告112年7月28日台內民字第11202236773號函，該函係事後送達。被告一方面以廢止備案或限制活動為由，使其無法正常運作，另一方面又以未申報財報為由裁罰，顯有前後矛盾部分。查原告台灣國民黨是在112年8月1日由代表人甘乃迪親自收受被告112年7月28日台內民字第11202236773號函，有送達證書可參，故原告台灣國民黨主張未收到該函等語，與事實不符。而被告110年12月8日台內民字第11002245311號函廢止備案處分於翌（9）日送達原告台灣國民黨，有該函暨送達證書附卷可憑，嗣經本院112年6月1日111年度訴字第1058號判決撤銷。是其權利行使障礙期間為110年12月9日起至112年5月31日止，是原告台灣國民黨於110年1月1日至12月8日期間屬存續狀態，自應補行申報110年度財報，並無原告所稱被告前後矛盾之情形。且被告先以112年7月28日台內民字第11202236773號函，請原告台灣國民黨於112年9月30日前，補行辦理110年度財產及財務狀況決算書表申報作業，亦即給予2個月合理期間補行申報，被告又再以112年10月12日台內民字第11202246893號函限期原告台灣國民黨於文到後1個月內申報，足見已給予相當充足時間辦理，可認原告台灣國民黨顯非無法申報，而係不依法配合申報，是原告台灣國民黨上開主張並無可採。
㈥、原告雖又主張被告未依修正前設置要點第6點之規定通知原告到場陳述意見，惟查，
１、依行政程序法第102條規定：「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第三十九條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。但法規另有規定者，從其規定。」第39條規定：「行政機關基於調查事實及證據之必要，得以書面通知相關之人陳述意見。通知書中應記載詢問目的、時間、地點、得否委託他人到場及不到場所生之效果。」第103條第5款規定：「有下列各款情形之一者，行政機關得不給予陳述意見之機會︰五、行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者。」因此，行政機關認為所根據之事實，客觀上明白足以確認者，並不需要給予陳述意見之機會即可作成行政處分，並不因此違反正當法律程序。
２、修正前設置要點第6點規定：「（第1項）本會審議案件時，應給予有關機關、政黨或當事人到場陳述意見之機會；……」雖然規定審議案件應給予政黨陳述意見之機會，但依行政程序法第103條第5款規定，行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者，行政機關得不給予陳述意見之機會。但修正後設置要點第6點規定：「（第1項）本會審議案件時，得給予有關機關、政黨或當事人到場陳述意見之機會；……」修正說明略以：「一、第一項：（一）審酌內政部政黨審議會審議政黨案件性質繁簡有別，為顧及審議效能，爰參照行政程序法（以下簡稱行程法）第三十九條：『行政機關基於調查事實及證據之必要，得以書面通知相關之人陳述意見。通知書中應記載詢問目的、時間、地點、得否委託他人到場及不到場所生之效果。』將第一項有關審議案件應給予到場陳述意見機會規定之『應』修正為『得』，俾賦予審議運作之裁量空間。……（二）又本次修正係規範政黨審議會審議案件時給予相關人員或團體到場陳述意見機會之規定，至內政部對政黨之行政處分是否給予當事人陳述意見之機會，仍應回歸行程法第一百零二條以下相關規定辦理，併予敘明。……」可知修正前設置要點第6點第1項雖規定該會審議案件時，應給予政黨到場陳述意見之機會，然修正後第6點第1項規定則改為得給予陳述意見機會，其修正理由是賦予審議運作可因案件性質繁簡程度、審議效能予以裁量之空間，至於內政部對政黨之行政處分是否給予當事人陳述意見之機會，仍依行政程序法第102條以下相關規定辦理。
３、查被告於政黨審議會審議時，雖未通知原告到場陳述意見，惟原告係因違反政黨法第21條第1項規定，未於每年5月31日前，向被告提出上一年度由政黨負責人簽名或蓋章，委託會計師查核簽證，並提經黨員大會或黨員代表大會通過之財產及財務狀況決算書表，原告台灣國民黨係未提出110年度，原告三勢團結聯盟係未提出110年度及111年度，且經被告函請原告於112年9月30日前補行辦理未獲提出，被告又再於112年10月12日函請原告於函到1個月內補行辦理仍未獲提出，被告始作成罰鍰100萬元之處分。參以原告三勢聯盟曾以112年8月8日及9月18日函表明不願申報，原告台灣國民黨則未於期限內陳述，則被告認為相關事實客觀明白足以確認，於作成處分前未給予陳述意見機會，依上開規定，於法並無不合，況且原告於訴願程序中也已於113年11月21日由訴願代理人至行政院陳述意見，有行政院秘書長113年11月27日院臺訴字第1135024189號函附卷可參（本院卷第163-164頁），又被告之後仍以113年5月1日台內民字第1130221260號函(113年5月9日送達)請原告台灣國民黨於文到7日內提出陳述意見，惟原告台灣國民黨屆期未提出陳述等情，亦有該函與送達證書可參（可閱原處分卷第89-91頁），依行政程序法第114條第1項第3款規定：「違反程序或方式規定之行政處分，除依第一百十一條規定而無效者外，因下列情形而補正︰三、應給予當事人陳述意見之機會已於事後給予者。」亦已補正，是被告不因作成處分前未給予陳述意見機會，而使原處分違法，故原告上開主張仍無足取。
六、從而，原處分一、原處分二均無違法，訴願決定予以維持，核無不合。原告三勢聯盟、原告台灣國民黨分別訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
七、本件判決基礎已經明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要，一併說明。
八、結論：原告之訴無理由。中 華 民 國 115 年 10 月 15日
審判長法 官 李君豪
法 官 周泰德法 官 郭銘禮
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院高等行政訴訟庭提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。
三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。
四、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書（行政訴訟法第49條之1第1項第3款）。但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人（同條第3項、第4項）。
得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其代表人、管理人、法定代 理人具備法官、檢察官、律師資格或 為教育部審定合格之大學或獨立學院 公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其代表人、 管理人、法定代理人具備會計師資格 者。 3.專利行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 ㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 115 年 10 月 15 日
書記官 楊喻涵