臺北高等行政法院判決高等行政訴訟庭第七庭114年度訴字第431號115年4月9日辯論終結原 告 吳澤實被 告 新北市政府工務局代 表 人 馮兆麟(局長)訴訟代理人 游彥群
温國政被 告 新北市金山區公所代 表 人 劉昌松(區長)訴訟代理人 王雅芳 律師上列當事人間公寓大廈管理條例事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
一、爭訟概要：緣亞洲臺北山城社區(下稱系爭社區)前於民國86年8月24日舉行區分所有權人會議，成立亞洲臺北山城社區管理委員會(下稱系爭管委會)，並向改制前臺北縣金山鄉公所即被告新北市金山區公所(下稱金山區公所)報備，取得87年2月4日(87)北縣金民字第1006號公寓大廈管理組織報備(下稱系爭報備)之證明，報備清冊中將原告現所有之新北市○○區(下同)○○路00巷0號房屋(下稱系爭房屋)列為系爭社區集居地區範圍內。原告於112年9月1日向被告新北市政府工務局(下稱工務局)申請新北市公寓大廈爭議事件調處，請求註銷系爭報備證明，系爭管委會不願出席，被告工務局遂以112年9月8日新北工寓字第1121746310號函(下稱112年9月8日函)復原告調處不予受理；原告復於112年9月22日向被告金山區公所申請註銷系爭報備證明，經被告金山區公所以112年10月13日新北金工字第1122992911號函(下稱112年10月13日函)復不為受理，原告遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張及聲明：㈠主張要旨：
⒈依公寓大廈管理條例施行細則第12條規定，多數各自獨立之
建物欲合併成立管理組織，須符合「一宗建築基地」、「依山坡地開發建築管理辦法申請開發許可範圍內之地區」與「其共同設施與之使用與管理具有整體不可分割之地區」之要件。然系爭社區有4張使用執照，可見其並非「一宗建築基地」；且其亦非屬依山坡地開發建築管理辦法取得開發許可之案件；另其未經主管機關作成認定其共同設施之使用與管理具整體不可分割性之行政處分，系爭社區自不具集居關係；復參臺灣士林地方法院(下稱士林地院)110年度簡上字第162號(下稱110簡上162)民事判決，亦認系爭社區不符合前開公寓大廈管理條例施行細則第12條所定要件，難認系爭社區共同設施之使用與管理具有整體不可分割性，而得共同成立管理組織，顯見系爭報備證明具有重大瑕疵，此持續性違法行政狀態，仍受依法行政原則之拘束，被告自負有排除此種違法狀態之義務。系爭報備證明已具公權力外觀；復參內政部營建署98年12月4日營屬建管字第0980080035號函釋，申請報備文件如有不實之情事，行政機關應主動註銷報備證明，因系爭報備之事實行為已具體侵害原告之法律上利益，參照最高行政法院101年度判字第983號判決及99年度3月第1次庭長法官聯席會議，原告依公法上結果除去請求權提起一般給付之訴，應屬正當。
⒉依公寓大廈管理報備事項處理原則(下稱報備事項處理原則)
規定，有關公寓大廈管理，主管機關雖僅具形式審查權，但所謂形式審查，仍須建立在申請標的具備基本法定身分之基礎上，惟系爭管委員會所提出之申請文件，在實質要件與事實基礎均存有重大違誤，被告金山區公所無視此等客觀存在之瑕疵，空言「文件齊全」而核發系爭報備證明，不足採信。系爭管委會以系爭報備證明為據，自認其組織合法成立，遂興訟追討管理費，且已廣為諸多民事法院所援引，並作出錯誤認定，如臺灣基隆地方法院(下稱基隆地院)113年度基小字第1987號、111年度訴字第202號、112年度簡上字第41號、113年度再易字第7號(下分稱113基小1987、111訴202、112簡上41、113再易7)民事判決，原告陷於民事法院不予審查，行政法院不予受理之結構性救濟真空，有違憲法第16條保障人民訴訟權及司法院釋字第469號揭示之有效救濟原則。
⒊公寓大廈管理條例第61條固規定，同條例第6、9、15、16、2
0、25、28、29條及第59條所定主管機關即新北市政府應處理事項，得委託區公所辦理，然有關多個各自獨立使用之建築物，其共同設施之使用與管理具有整體不可分性之集居地區，所成立管理委員會之組織報備，並非在同條例第61條所定得委託區公所辦理之範圍；另報備事項處理原則第3點第4款亦規定，前開集居地區之報備事項，應向縣(市)主管機關為之，故本件應受理系爭管委會申請報備證明業務之機關，應係新北市政府，而非被告金山區公所，被告金山區公所越權核發系爭報備證明，係屬違法。此外，被告金山區公所核發系爭報備證明後，並未依報備事項處理原則第10點第2款規定副知該轄警察局及新北市政府，且直至104年始補登線上報備系統，亦違反同原則第10點第4款規定，程序上亦有瑕疵。
⒋原告爰依公法上結果除去請求權及報備事項處理原則第11點
規定請求判命註銷系爭報備證明。㈡聲明：被告應依報備事項處理原則第11點「報備事項之註銷」註銷系爭報備證明。
三、被告工務局答辯及聲明：㈠公寓大廈管理條例及其施行細則，以及內政部所訂定之報備
事項處理原則，均僅規範受理公寓大廈報備程序之事項，並未賦予人民得請求註銷報備證明之請求權。本件系爭管委會係於原告取得系爭房屋所有權之前即已成立有案，原告於取得系爭房屋經二十餘年始主張有權利受侵害，並未舉證說明。系爭管委會向被告金山區公所檢送成立資料，該所為形式審查後，以系爭報備證明表示知悉區分所有權人會議決議事項，僅係觀念通知，故對系爭管委會之成立，並未賦予任何法律效果，並非行政處分。被告工務局無須就報備文件之實質效力為合法性認定。復依報備事項處理原則及改制前臺北縣政府85年7月30日八五北府警保字第263223號函，已確定各鄉鎮市公所得受理公寓大廈管理組織核備事項，則被告金山區公所核發系爭報備證明係有權為之。士林地院110簡上162一案審理期間，該院曾函詢被告工務局，被告工務局亦以110年10月22日新北工寓字第1101980353號函(下稱110年10月22日函)明確回復其未曾依公寓大廈管理條例第12條第3款認定系爭社區其共同設施之使用與管理是否具有整體不可分割之性質。
㈡聲明：原告之訴駁回。
四、被告金山區公所答辯及聲明：㈠原告依據報備事項處理原則第11點規定，請求註銷系爭報備
證明，然該法律規範之目的係在保障一般人之公共利益，且經綜合判斷結果亦不足以認為有保障特定人之意旨，即難認個人得主張有公法上請求權，是原告不得僅以核發系爭報備證明屬事實行為，即提起一般給付訴訟，原告空泛主張具有公法上結果除去請求權，顯非適法。
㈡觀諸原告所援引之法規，除多為程序性、定義性之規範外，
並未賦予人民有公法上請求權，得據以請求主管機關註銷特定公寓大廈管理委員會報備證明，原告主張之報備事項處理原則第11點亦非保護特定範圍人民利益，難謂係一保護規範。且被告金山區公所核發之系爭報備證明，既未生法律效果，即未就原告對系爭房屋及其基地之使用、收益、處分，增加任何事實上或法律上之限制，自無侵害其所有權，從而原告並無提起本件一般給付訴訟之權利保護必要。況事實上結果除去請求權欲排除者為事實行為之結果，而非事實行為本身，原告請求之標的即系爭報備證明非屬事實行為之結果，自不得主張結果除去請求權為訴訟上請求權基礎，原告之訴自無理由。
㈢報備事項處理原則並未要求集居地區只可於單一使用執照始
能申請報備證明，原告以系爭社區有4張使用執照主張系爭報備證明違反公寓大廈管理條例施行細則第12條第1款規定，難認有據。又原告固引被告工務局110年10月22日函指摘系爭社區不符公寓大廈管理條例施行細則第12條第2款規定，惟該函僅記載系爭社區建造早於72年所頒山坡地開發建築管理辦法以及84年施行之公寓大廈管理條例以及施行細則之沿革及系爭社區確具有水土保持設施之公共設施等情；至原告援引士林地院及基隆地院民事判決，惟該等判決均未就系爭管委會以及系爭報備證明之合法性為判斷，均與原告本案請求無涉。
㈣聲明：原告之訴駁回。
五、本件如爭訟概要欄所載之事實，業經兩造分別陳明在卷，並有系爭社區86年8月24日舉行區分所有權人會議成立系爭管委會所提出報備證明申請書及隨文檢附區分所有權人會議紀錄、住戶規約、全體區分所有權人名冊、區分所有標的基準資料、建築物使用執照(本院卷一第111頁至237頁)、系爭報備證明(本院卷一第21頁)、被告工務局112年9月8日函(工務局卷第3頁)、原告112年9月1日調處申請書(本院卷一第255頁)、被告金山區公所112年10月13日函(本院卷一第83頁)在卷可稽，堪信屬實。
六、本院之判斷：㈠依行政訴訟法第8條第1項規定：「人民與中央或地方機關間
，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外
之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發 生之給付，亦同。」人民依此規定提起一般給付訴訟，是為保護人民因公法上原因與行政機關間發生財產上給付，或請求行政機關作成行政處分以外之其他非財產上給付的公法上權利。而人民有無訴請行政機關為上開給付之公法上請求權，為起訴有無理由之問題，倘依原告之主張不能認其有據以請求之公法上請求權存在，應以判決駁回。又我國行政訴訟係以保障人民之主觀公權利為宗旨，個人是否具有公法上權利，以保護規範理論為界定之基準。如法律已明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人利益，固無疑義；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，受該法律保護之人，始具有公法上請求權(司法院釋字第469號解釋理由書參照)。是以，如法律規範之目的係在保障一般人之公共利益，且經綜合判斷結果亦不足以認為有保障特定人之意旨，即難認個人得主張有公法上請求權可資行使，自不得提起一般給付訴訟。至人民因其權利受公權力之違法干涉，得請求行政機關作成行政處分以外之其他非財產上給付，排除該行政行為所造成且仍存在之不法事實結果，以回復未受侵害前之原有狀態，此即公法上結果除去請求權。結果除去請求權可作為公法上一般給付訴訟之請求權，惟應具備行政機關之行政行為違法，及原告之權利因行政機關之違法行政行為受到侵害等要件，實體上始能認為有理由。最高行政法院114年度上字第120號判決參照。
㈡次按公寓大廈管理條例第3條第1款、第2款、第8款、第9款規
定：「本條例用辭定義如下：公寓大廈：指構造上或使用上或在建築執照設計圖樣標有明確界線，得區分為數部分之建築物及其基地。區分所有：指數人區分一建築物而各有其專有部分，並就其共用部分按其應有部分有所有權。……住戶：指公寓大廈之區分所有權人、承租人或其他經區分所有權人同意而為專有部分之使用者或業經取得停車空間建築物所有權者。管理委員會：指為執行區分所有權人會議決議事項及公寓大廈管理維護工作，由區分所有權人選任住戶若干人為管理委員所設立之組織。……」第26條第1項規定：
「非封閉式之公寓大廈集居社區其地面層為各自獨立之數幢建築物，且區內屬住宅與辦公、商場混合使用，其辦公、商場之出入口各自獨立之公寓大廈，各該幢內之辦公、商場部分，得就該幢或結合他幢內之辦公、商場部分，經其區分所有權人過半數書面同意，及全體區分所有權人會議決議或規約明定下列各款事項後，以該辦公、商場部分召開區分所有權人會議，成立管理委員會，並向直轄市、縣(市)主管機關報備。」第28條第1項規定：「公寓大廈建築物所有權登記之區分所有權人達半數以上及其區分所有權比例合計半數以上時，起造人應於3個月內召集區分所有權人召開區分所有權人會議，成立管理委員會或推選管理負責人，並向直轄市、縣(市)主管機關報備。」第29條第1項規定：「公寓大廈應成立管理委員會或推選管理負責人。」第53條規定：「多數各自獨立使用之建築物、公寓大廈，其共同設施之使用與管理具有整體不可分性之集居地區者，其管理及組織準用本條例之規定。」第55條第1項規定；「本條例施行前已取得建造執照之公寓大廈，其區分所有權人應依第25條第4項規定，互推一人為召集人，並召開第一次區分所有權人會議，成立管理委員會或推選管理負責人，並向直轄市、縣(市)主管機關報備。」㈢公寓大廈管理條例施行細則第8條規定：「(第1項)本條例第2
6條第1項、第28條第1項及第55條第1項所定報備之資料如下：成立管理委員會或推選管理負責人時之全體區分所有權人名冊及出席區分所有權人名冊。成立管理委員會或推選管理負責人時之區分所有權人會議會議紀錄或推選書或其他證明文件。(第2項)直轄市、縣(市)主管機關受理前項報備資料，應予建檔。」第12條規定：「本條例第53條所定其共同設施之使用與管理具有整體不可分性之集居地區，指下列情形之一：依建築法第11條規定之一宗建築基地。依非都市土地使用管制規則及中華民國92年3月26日修正施行前山坡地開發建築管理辦法申請開發許可範圍內之地區。其他經直轄市、縣(市)主管機關認定其共同設施之使用與管理具有整體不可分割之地區。」㈣再按公寓大廈管理條例係基於住戶自治之精神，為加強公寓
大廈之管理維護，提昇居住品質，故課予公寓大廈成立管理委員會及於成立管理委員會後向主管機關報告之義務。立法者雖於公寓大廈管理條例中規定公寓大廈管理委員會成立後須向主管機關報備。但管理委員會之成立，係依公寓大廈管理條例第28條第1項(或第26條第1項、第53條、第55條第1項)規定，經由召集居分所有權人會議，並依同條例第31條所定人數及區分所有權比例之出席、同意而決議為之，屬於私權行為，其依公寓大廈管理條例施行細則第8條及報備事項處理原則第3點、第4點規定程序申請報備(報請備查)，係為使主管機關知悉，俾便於必要時得採行其他監督方法之行政管理措施，核與管理委員會是否合法成立無涉。故申請案件文件齊全者，由受理報備機關發給同意報備證明，僅係對管理委員會檢送之成立資料作形式審查後，所為知悉區分所有權人會議決議事項之觀念通知，對該管理委員會之成立，未賦予任何法律效果，並非行政處分；同理，主管機關所為不予報備之通知，對於該管理委員會是否合法成立，亦不生任何影響，仍非行政處分(最高行政法院103年9月份第1次庭長法官聯席會議決議意旨參照)，依公寓大廈管理條例第26條第1項、第28條第1項、第29條第1項、第53條、第55條第1項等規定，僅是在規範如何成立公寓大廈管理委員會、公寓大廈應成立管理委員會，以及公寓大廈管理委員會於成立時應向主管機關報備；公寓大廈管理條例施行細則第8條、第12條規定，僅是在規範公寓大廈管理委員會於成立後向主管機關報備時所須檢附之資料，課予主管機關對於報備資料建檔義務，以及對於公寓大廈管理條例第53條所定「共同設施之使用與管理具有整體不可分性之集居地區」為定義性規定。㈤又為推動公寓大廈管理申請報備業務，內政部已訂定報備事
項處理原則，俾供各級機關於辦理公寓大廈管理報備業務時，能有所依循。報備事項處理原則第1點、第3點第1款、第4點、第5點、第9點第1項規定，只是揭示訂定該原則之目的、重申公寓大廈管理委員會成立後之報備義務、直轄市、縣(市)主管機關得委由鄉(鎮、市、區)公所受理管理組織之報備，以及規範申請受理報備程序、所須檢附文件，均未賦予人民有何可以請求主管機關註銷特定公寓大廈管理委員會報備證明之公法上請求權。另報備事項處理原則第11點規定：
「報備事項之註銷：管理組織經報備者，公寓大廈爭議事件調處委員會調處、鄉(鎮、市、區)公所調解委員會調解或法院裁判有不同之認定時，原受理報備機關應註銷報備證明，線上報備系統亦應作成註銷標示。」固然規定報備機關於特定情形應註銷報備證明，線上報備系統亦應作成註銷標示，但此只是規範主管機關須按公寓大廈爭議事件調處委員會調處、鄉(鎮、市、區)公所調解委員會調解或法院裁判結果，依職權註銷報備證明，其目的是在避免主管機關之報備證明與公寓大廈爭議事件調處委員會調處、鄉(鎮、市、區)公所調解委員會調解或法院裁判結果齟齬，為主管機關職權行使之規範，非在保護特範圍人民之個別利益，故亦未賦予人民有何可以請求主管機關註銷特定公寓大廈管理委員會報備證明之公法上請求權。因此，遍觀公寓大廈管理條例、該條例施行細則、報備事項處理原則，均未見有何容許人民請求主管機關註銷特定公寓大廈管理委員會報備證明之規範，原告主張上述規定為保護規範，即屬無據。
㈥經查，系爭社區前於86年8月24日舉行區分所有權人會議，成
立系爭管委會，並向被告金山區公所報備，取得87年2月4日系爭報備證明，報備清冊中將原告現所有之系爭房屋列為系爭社區集居地區範圍等情，有前引系爭社區86年8月24日舉行區分所有權人會議成立系爭管委會所提出報備證明申請書及隨文檢附區分所有權人會議紀錄、住戶規約、全體區分所有權人名冊、區分所有標的基準資料、建築物使用執照、系爭報備證明可參。本件原告依公法上結果除去請求權，請求本院判命被告註銷系爭報備證明，惟結果除去請求權作為公法上一般給付訴訟之請求權，仍應具備行政機關之行政行為違法，及原告之權利因行政機關之違法行政行為受到侵害之要件，實體上始能認為有理由；然系爭報備證明僅是系爭管委會向被告金山區公所申請成立，由受理報備之被告金山區公所發給同意報備之證明，亦即對系爭管委會檢送之成立資料作形式審查後，所為知悉區分所有權人會議決議事項之觀念通知，對系爭管委會之成立，未賦予任何法律效果，並非行政處分，已如前述，則原告之權利不會因被告金山區公所核發系爭報備證明而受到侵害；原告復依報備事項處理原則第11點規定請求被告註銷系爭報備證明，惟該點固然規定報備機關即被告金山區公所於公寓大廈爭議事件調處、調解或法院裁判有不同認定時應註銷報備證明，線上報備系統亦應作成註銷標示，但此只是規範主管機關須按調處、調解或法院裁判結果，依職權註銷報備證明，為主管機關職權行使之規範，非在保護特定或可得特定範圍人民之個別利益，原告自無從依該點規定請求被告工務局或金山區公所辦理註銷，是本件原告就其聲明請求之事項，難認有公法上請求權存在。
㈦原告固主張系爭管委會以系爭報備證明為據，自認其組織合
法成立，遂興訟追討管理費，並使基隆地院之民事判決為錯誤認定，判決系爭管委會勝訴，致原告權利受侵害，且被告金山區公所同意系爭管委會報備，並發給系爭報備證明，確有諸多違法情事，亦有士林地院110簡上62民事判決可參，並聲請本院調查系爭管委會報備證明之真實性、合法性(本院卷二第166頁)。然觀士林地院110簡上162民事判決，認定系爭管委會不能證明系爭社區符合公寓大廈管理條例施行細則第12條各款所定得成立管理組織之要件，因而判決系爭管委會請求給付管理費為無理由(本院卷一第272頁)；而基隆地院113基小1987、111訴字202、112簡上41、113再易7民事判決，則係以系爭管委會為經合法報備之管理組織作為理由之一，認定系爭社區合於公寓大廈管理條例施行細則第12條第2、3款規定，而得適用公寓大廈管理條例第53條規定(本院卷一第461頁至514頁)等情，此乃民事法院就個別案件之爭點為歧異認定，各該案件民事判決理由本彼此互不拘束，故原告主張因系爭報備證明致民事法院遭受非法約束，已無可取。再者，公寓大廈管理委員會成立後向主管機關報備，既只是為使主管機關知悉，俾便於必要時得採行其他監督方法之行政管理措施而發給報備證明，並未賦予任何法律效果，則不論主管機關同意報備與否，均與管理委員會是否合法成立無涉，更與民事法院對於管理委員會合法性之認定無關。另公寓大廈管理條例施行細則第12條固規定，依建築法第11條規定之一宗建築基地、依非都市土地使用管制規則及92年3月26日修正施行前山坡地開發建築管理辦法申請開發許可範圍內之地區，以及其他經直轄市、縣(市)主管機關認定其共同設施之使用與管理具有整體不可分割之地區，得認屬公寓大廈管理條例第53條所定，共同設施之使用與管理具有整體不可分性之集居地區，惟此僅在規定合於如何要件，得認屬集居地區而有公寓大廈管理條例之適用，尚難依公寓大廈管理條例施行細則第12條推認原告取得註銷系爭報備證明之請求權存在。至原告雖一再指摘發給系爭報備證明有諸多違法缺失，但此實與原告有無請求被告註銷系爭報備證明之公法上權利無涉，仍難為有利原告之認定。有關原告所有系爭房屋是否屬於系爭社區，又系爭社區是否具有集居關係，核屬私權爭議，原告得於民事法院提起確認系爭管委會對原告管理權不存在、確認區分所有權人會議或規約關於將原告所有系爭房屋納入區分所有之決議無效等民事事件尋求救濟，應不生權利保護真空，而有違憲法第16條保障人民訴訟權揭示之有效救濟原則。本院既認原告並無請求被告註銷系爭報備證明之公法上請求權，即無再行審究系爭報備證明有何違法，且原告所為關於調查系爭管理委員會報備證明真實性、合法性之聲請，並無必要，無從准許。
七、綜上所述，原告所訴各節，均非可採，其訴請判決如其聲明所示，核無請求權存在，為無理由，應予駁回。
八、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊及防禦方法，均與本件判決結果不生影響，爰不一一論駁，併予敘明。
九、結論：本件原告之訴為無理由，判決如主文。中 華 民 國 115 年 4 月 30 日
審判長法 官 林家賢
法 官 吳坤芳法 官 郭淑珍
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院高等行政訴訟庭提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。
三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。
四、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書（行政訴訟法第49條之1第1項第3款）。但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人（同條第3項、第4項）。
得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其代表人、管理人、法定代 理人具備法官、檢察官、律師資格或 為教育部審定合格之大學或獨立學院 公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其代表人、 管理人、法定代理人具備會計師資格 者。 3.專利行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 ㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 115 年 4 月 30 日
書記官 劉聿菲