臺北高等行政法院判決高等行政訴訟庭第三庭114年度訴字第608號115年2月12日辯論終結原 告 李亞青被 告 新北市政府違章建築拆除大隊代 表 人 陳德儒（大隊長）訴訟代理人 曾三展
詹凱价上列當事人間違章建築事件，原告不服新北市政府中華民國114年4月30日新北府訴決字第1140375249號（案號：1143030239號）訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔五分之一，餘由被告負擔。
事實及理由
甲、程序部分：按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」「有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。」行政訴訟法第111條第1項、第3項第2款分別定有明文。查原告訴之聲明原為：「一、訴願決定及原處分均撤銷。二、訴訟費用由被告負擔。」（見本院卷第181頁）。嗣原告於民國（下同）114年12月19日本院準備程序中追加聲明：「請求慰撫金10萬元。」（見本院卷第210頁）。再於115年2月12日言詞辯論追加聲明為：「一、訴願決定及原處分均撤銷。二、請求精神慰撫金求償金額參拾萬元整。三、訴訟費用由被告負擔。」（見本院卷第250頁）。核其追加訴之聲明之內容尚在本件固有之審理範圍，無礙兩造前就本件實體爭點已為之攻擊防禦方法及證據資料之實效性，是基於程序經濟，本院認原告所為訴之追加，洵屬適當，應予准許。
乙、實體事項：
壹、事實概要：緣原告所有位於○○市○○區○○○路0段000巷0號0樓建築物（下稱系爭建物）前側構造物（下稱系爭構造物），前經被告於民國110年10月間配合法院為未登記建物查封登記一事，本於行政協助認定系爭構造物係屬既存違章建築及拍照建檔列管，並函復法院在案。惟被告嗣於113年12月間經陳情檢舉系爭構造物屬新違建，案經被告於113年12月26日派員勘查，並調閱系爭建築物建物測量成果圖、101年7月之Google街景圖，查知系爭構造物尚有新增頂蓋之樑柱，係未經申請審查許可，擅自建造之違章建築（系爭構造物為樓層：1層，高度：約3公尺，面積：約10平方公尺，構造：RC、磚、金屬，建造完成度：建造完成），已非僅屬修繕舊有之既存違建。被告遂另以113年12月31日新北拆認二字第1133243313號違章建築認定通知書（下稱原處分）通知原告，該違章建築經勘查，係屬實質違建，應予拆除，並命應於文到之次日起5日內自行拆除，逾期未拆除者，將強制拆除。原告不服，提起訴願，業經新北市政府114年4月30日新北府訴決字第1140375249號訴願決定（下稱訴願決定）駁回，原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。
貳、本件原告主張：
一、查法院拍賣公告係載：「使用情形：……四、依新北市政府違建築拆除大隊110年12月17日新北拆認二字第1103281817號暨所附拍賣標的違章建築處理情形表所載，本件7803建號係水平增建違章建築，違建位置為防火巷屬既存違章建築，拍照建管列管，請應買人注意。」，故系爭構造物為既存違建。
二、系爭構造物為前屋主拆屋前採光差鐵捲門，而在原面積築牆並安裝大門，前屋主乃在既有大門進去的走道鋪地磚、安裝鋁門，並無影響公共安全，竟需限期拆除。
三、被告於110年基於行政協助事實上行為認定系爭構造物為既存違建，使應買人產生信賴外觀，即相信法院拍賣公告載明既存違建。原告因而高價投標，被告已違反信賴保護原則。
原告敢高價標購，就敢承擔法拍公告所載既存違建被拆除之風險。
四、○○市○○區○○○路0段000巷0號0樓、0樓，擅自將兩個樓層前陽台外推，有危及結構安全疑慮，破壞建築結構的均勻性，並危及原告身家安全，竟不需限期拆除，經多次檢舉，被告亦僅拆除頂樓屋前採光罩、頂樓違建上方僅降低遮雨棚高度。
同一單位現勘，執法認定標準不一致，被告已違反比例原則。
五、系爭構造物於110年係經被告承辦人劉安宬（下稱劉君）認定為既存違建，嗣113年劉君又再次至原告家，要求進屋內拍照，倘當時原告道他就是110年認定的人，原告絕不會讓劉君進到屋內，為何要原告承擔疏失？這件事情讓原告四處奔波，的確讓原告受到傷害，原告相信法院拍賣公告，才以高於底價的金額一倍投標，原告求償30萬元只是為了讓劉君受到教訓等語。
六、並聲明：
（一）訴願決定及原處分均撤銷。
（二）請求精神慰撫金求償金額參拾萬元整。
（三）訴訟費用由被告負擔。
參、被告則以：
一、查系爭構造物係坐落於○○市○○區○○○路0段000巷0號0樓前側位址，其原係法院囑託新北市板橋區地政事務所辦理未辦保存登記建物之查封登記，且經被告調閱案址建物測量成果圖查詢資料，系爭構造物並無相關合法建物登記可稽，足證系爭構造物係屬未經申請主管建築機關審查許可即擅自建造，核屬違反建築法第25條之規定，且依法不得補辦建照手續，故被告依同法第86條第1款及違章建築處理辦法第2條暨第5條規定，以原處分認定系爭構造物為實質違建，並命自行拆除，此洵屬適法有據。
二、依○○市○○區○○○路0段000巷之104年4月Google街景圖資顯示，系爭建物與其隔壁7號鄰房之房屋頂蓋高度約略齊平等高，惟對比108年1月Google街景圖資，系爭建物之房屋頂蓋業經高於其隔壁7號鄰房之房屋頂蓋，據此足證系爭建物係於104年4月至107年1月間有擅自建造之行為。
三、原告主張原處分違反信賴保護原則乙節：
（一）原告不具有信賴基礎：
１、查被告函復民事法院之內容並未對外作成具有規制效力之行政處分，即並無創設或變更外部之權利義務關係，此應不足據以形成信賴基礎。被告僅係基於行政協助函復民事法院系爭建物之違章建築屬性，與原告間並無相關直接之公權力行為，原告僅係間接藉由民事法院於法拍公告揭露資訊知悉被告之函復內容，此應不得認被告有對外為何種之擔保作為。縱被告函復民事法院系爭建物屬既存違建，然此亦僅屬針對系爭違建屬性所為之定性，然此定性並未賦予人民可得主張何種特定之權益。
２、再且既存違建之本質亦屬違章建築之一種，倘核屬具有拆除必要性之違章建築，人民不得單純藉因囿於新北市行政資源之有限性，不得以將違章建築屬性分類處理之應對措施，主張其具有繼續合法使用違章建築之利益，此亦顯非既存違建內涵法秩序之當然效果。
（二）信賴表現：查系爭構造物僅係原告拍定標的範圍之小部分，且既存違建如前所述其本質亦屬違章建築，故系爭構造物之違建屬性與原告是否拍定該法拍標的二者間，實應不具有必然正常之因果關係。再者，違章建築本均即具有遭受拆除之風險，此亦有法拍公告記載敘明，故原告稱其係因法拍公告登載系爭構造物屬既存違建進而拍定法拍標的，此尚難據此謂其有信賴基礎與信賴表現二者間之相當因果關係。
（三）原告不具備信賴值得保護之情事：參照原告檢附民事法院之法拍公告內容可知確實有記載需承擔被拆除之風險，且拍定後不得異議之文字內容。再者，既存或新違建僅係新北市目前針對各種違建型態所為之分類，並基於政策等目的之考量據以分類處理，然此並非擔保其各該違建類型之處理方式均不會變動。綜前，原告既明知應承擔系爭構造物遭拆除之風險，且不得以違建之類型主張具有繼續使用之合法利益，故而原告並不具備信賴值得保護之情事等語。
四、並聲明：
（一）駁回原告之訴。
（二）訴訟費用由原告負擔。
肆、兩造不爭之事實及兩造爭點：如事實概要欄所述之事實，業據提出臺北縣板橋地政事務所建築改良物勘測結果（見本院卷第119頁）、被告110年12月17日新北拆認二字第1103281817號函及所附查封登記標的違章建築處理情形表（見本院卷第203頁、第207頁）、被告113年12月26日勘查紀錄表（見本院卷第110頁）、原處分（見本院卷第109頁）及訴願決定（見本院卷第111至115頁）等本院卷所附證物為證，其形式真正為兩造所不爭執，堪信為真，兩造之爭點厥為：
一、原處分有無違反信賴保護原則？
二、原告合併請求被告給付精神慰撫金30萬元，有無理由？
伍、本院之判斷：
一、本件應適用之法條與法理：
（一）建築法第2條第1項規定：「主管建築機關，在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」
（二）建築法第4條規定：「本法所稱建築物，為定著於土地上或地面下具有頂蓋、樑柱或牆壁，供個人或公眾使用之構造物或雜項工作物。」
（三）建築法第25條第1項規定：「建築物非經申請直轄市、縣（市）（局）主管建築機關之審查許可並發給執照，不得擅自建造或使用或拆除。但合於第78條及第98條規定者，不在此限。」
（四）建築法第86條第1款規定：「違反第25條之規定者，依左列規定，分別處罰：一、擅自建造者，處以建築物造價千分之五十以下罰鍰，並勒令停工補辦手續；必要時得強制拆除其建築物。……」
（五）行政程序法第8條規定：「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」
（六）行政程序法第119條規定：「受益人有下列各款情形之一者，其信賴不值得保護︰一、以詐欺、脅迫或賄賂方法，使行政機關作成行政處分者。二、對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者。三、明知行政處分違法或因重大過失而不知者。」
（七）以下規則、辦法乃執行母法（建築法第97條之2）之技術性、細節性行政規定，與立法意旨相符，且未逾越母法之限度，行政機關予以適用，自無違誤：
１、違章建築處理辦法第6條規定：「依規定應拆除之違章建築，不得准許緩拆或免拆。」
２、新北市違章建築拆除優先次序表（106年9月19日新北府工拆字第1063180688號令修正發布）：「類別名稱：A；組別名稱：優先拆除；次序：1；項目名稱：施工中或新建造之違章建築；說明：一、施工中：指工程結構尚未完成或現場有工人、機具、施工材料、廢料、現場有施工行為者。二、新建造之違章建築：指本表中華民國（以下同）98年6月25日修正施行以後擅自建造者。，……，類別名稱：D；組別名稱：一般性案件；備註：七、本表105年4月7日修訂發布實施起，所列D類別且未經排定拆除期程或未列專案者，由本府拆除大隊拍照建檔列管，不另行寄發行政處分；……，」
３、新北市違章建築處理原則（114年7月9日新北府工拆字第1143263293號令發布）第2點規定：「名詞解釋：（一）新違建：中華民國（以下同）98年6月25日以後建造之違建。（二）既存違建：98年6月24日以前建造之違建。（三）舊有房屋：都市計畫發布日（禁建日）或區域計畫公告日前已存在之建築物。（四）拍照列管：本原則明文特定類型、無法依現況或現有資料判定建造時間之違建，列入分類分期程序處理予以拍照建檔，並暫免查報處分。，……，」
（八）以下公告為執行建築法第2條之技術性、細節性內容之闡示，與立法意旨相符，且未逾越該法之限度，承理該具體個案之行政機關予以適用，自無違誤：
新北市政府104年7月17日新北府工拆字第1043063917號公告：「本府關於建築法及違章建築處理辦法就違章建築處理業務部分所定主管機關權限，劃分予本府違章建築拆除大隊，以該大隊名義執行，並廢止本府100年1月19日北府工拆字第1000002514號關於權限劃分之公告，均自000年0月00日生效。」
二、原處分違反信賴保護原則：
（一）所謂信賴保護原則必須行政機關先前行政處分或其他行政行為，已產生足以使人民信賴基礎，而人民基於該信賴基礎有客觀上具體表現信賴之行為，嗣後該信賴基礎經撤銷、廢止或變更而致人民受損害，始足當之（最高行政法院
112 年度上字第 828 號判決參照）。關於信賴利益，通說認為應具備信賴基礎、信賴行為及信賴值得保護等3要件。司法院釋字第525號解釋理由書第2段尚指明：「有下列情形之一時，則無信賴保護原則之適用：一、經廢止或變更之法規有重大明顯違反上位規範情形者；二、相關法規（如各種解釋性、裁量性之函釋）係因主張權益受害者以不正當方法或提供不正確資料而發布，其信賴顯有瑕疵不值得保護者；三、純屬法規適用對象主觀之願望或期待而未有表現已生信賴之事實者，蓋任何法規皆非永久不能改變，法規未來可能修改或廢止，受規範之對象並非毫無預見，故必須有客觀上具體表現信賴之行為，始足當之。」，亦必須有客觀上具體表現信賴之行為，始足能主張信賴利益。
（二）原告具備信賴基礎、信賴表現，且其信賴值得保護：
１、本件法院拍賣公告記載：「使用情形：……四、依新北市政府違章建築拆除大隊110年12月17日新北拆認二字第1103281817號函暨所附拍賣標的違章建築處理情形表所載，本件7803建號係水平增建違章建築，違建位置為防火巷，屬既存違章建築，拍照建管列管，請應買人注意。」（見本院卷第13頁），新北市政府違建築拆除大隊110年12月17日新北拆認二字第1103281817號函雖非「行政處分」，但乃行政處分以外之「其他行政行為」，法院並已採納其見解，列為拍賣公告之拍賣條件，原告信賴前揭法院拍賣公告所載明之「經新北市政府違章建築拆除大隊110年12月17日新北拆認二字第1103281817號函認定為既存違章建築，拍照建管列管」（即暫時不會拆除）之拍賣條件，因而依該拍賣條件投標購買，其信賴具備信賴基礎，且原告有「投標購買」之信賴表現，其信賴亦無不值得保護之情形，在原拍賣條件並無任何變更（增建、改建）之情形，原處分復改認定7803建號為「新違建」而限期拆除，顯然致原告遭受不能預見之損失，原處分即已違反信賴保護原則。
２、被告雖主張被告函復民事法院之內容並未對外作成具有規制效力之行政處分，不足據以形成信賴基礎，不得認被告有對外為何種之擔保作為，縱被告函復民事法院系爭建物屬既存違建，然此定性並未賦予人民可得主張何種特定之權益原告不具有信賴基礎云云。
３、惟查被告函復民事法院之內容雖非行政處分，但人民均相信被告已竭盡調查能力，慎重回復民事法院，該回復之函文為公文書，具有正式之效力，不可能說改就改，原處分本次改認定「7803建號為新違建」所採用之證據（系爭建築物建物測量成果圖、101年7月之Google街景圖），於被告110年函復法院時即已存在，並非函復後新發生之證據，則被告於函復法院時即應採用該證據，但竟疏未採用，致法院已將「被告認定7803建號為既存違建，拍照建管列管」之函文，列入拍賣公告，足使拍定人即原告信賴「7803建號拍照列管」之拍賣條件，該既存違建雖仍屬違章建築，但「拍照列管」之效果，依當時之新北市違章建築拆除優先次序表（106年9月19日新北府工拆字第1063180688號令修正發布）「類別名稱：D；組別名稱：一般性案件；備註：七、本表105年4月7日修訂發布實施起，所列D類別且未經排定拆除期程或未列專案者，由本府拆除大隊拍照建檔列管，不另行寄發行政處分；……，」，乃為「暫免拆除」，此比較新北市政府違建築拆除大隊110年12月17日新北拆認二字第1103281817號暨所附「拍賣標的違章建築處理情形表」所載「既存違章建築」相同項目處理情形欄位另一勾選方格為「列入分類分期處理，列管拆除」（見本院卷第207頁）及同表所載「新違章建築」項目處理情形欄位勾選方格為「限期強制拆除」（見本院卷第207頁），即可明白所謂「拍照列管」，不同於「限期強制拆除」或「列入分類分期處理，列管拆除」，拍賣公告上所謂之「拍照列管」，等於「事實上暫免拆除」，拍定人仍可繼續使用該部分之拍賣物，依社會通常觀念，前揭拍賣條件必然會提高7803建號之拍賣價值，並因而提高拍賣標的整體價值，若拍賣公告當時載明是「7803建號是新違建」，即有可能無人應買致流標而一再減價拍賣（因7803建號隨時會遭拆除），此乃一般經驗法則，是拍定人即原告信賴「可以繼續使用7803建號」而以較高價格購買拍賣標的後，「7803建號拍定後迄今並無任何變更（增建、改建）」之事實，業經被告敘明在卷（見言詞辯論筆錄），則被告回復民事法院時，疏未採用101年7月之Google街景圖在前（如果當時被告已採用，原告就不會以高價拍定），在拍賣條件並無任何變更（增建、改建）之情形下，事後復採用101年7月之Google街景圖，以原處分改為認定「7803建號為新違建，限期拆除」，無疑已損害拍定人即原告之權益。易言之，被告函復民事法院系爭建物屬既存違建之定性，經列入拍賣公告後，已經擔保在「法規無變動、拍賣條件無變動」情形下，7803建號可以繼續使用，原告對已列為拍賣公告之「被告認定7803建號為既存違建、拍照列管」，當然有信賴基礎，被告主張，尚不足採。
４、被告雖主張系爭構造物僅係原告所拍定標的範圍之小部分，原告並非因「法拍公告登載7803建號屬既存違建」，而拍定法拍標的，信賴基礎（法拍公告）與信賴表現（拍定）二者間，無相當因果關係，難謂原告有何信賴表現。且法拍公告內容有記載「需承擔被拆除之風險，且拍定後不得異議」之文字內容，不擔保該違建類型之處理方式均不會變動，原告信賴不值得保護云云。
５、惟無論7803建號是否僅原告所拍定標的範圍之小部分，因法拍公告「被告認定7803建號屬既存違建、拍照列管」之拍賣條件，必然提高7803建號之拍賣價值，並因而提高拍賣標的整體價值，已如前述，依社會通常觀念，若拍賣公告當時載明是「7803建號是新違建」，原告絕不可能以當時之價格下標拍定，則信賴基礎（法拍公告）與原告之信賴表現（拍定）二者間，難謂無相當因果關係，不得謂原告無信賴表現。再者，法拍公告內容雖有記載「需承擔被拆除之風險，且拍定後不得異議」之文字內容，但乃指「未來法規若改變對既存違建拍照列管之作法時，拍定人仍須承擔被拆除之風險」，觀諸拍賣公告下段內容所載「使用情形：……本件7803建號係水平增建違章建築，違建位置為防火巷，屬既存違章建築，拍照建管列管，請應買人注意。」等文字，顯然已表示7803建號依當時法規是「既存違章建築，拍照建管列管」，也就是「暫免拆除，拍定人仍可繼續使用該部分之拍賣物」，是在「新北市法規改變對既存違章建築之作法」前，原告對拍賣公告所載「被告認定7803建號係屬既存違章建築，拍照建管列管」之信賴，當然值得保護，而目前新北市法規（新北市違章建築處理原則第2點）對既存違章建築之作法，並無改變，只是被告改變認定為「7803建號係屬新違章建築」而已，則原告對拍賣公告所載「被告認定7803建號係既存違章建築，拍照建管列管」之信賴，即應予以保護，被告主張，尚不足採。
三、綜上，原處分認定「7803建號係屬新違章建築，命應於文到之次日起5日內自行拆除，逾期未拆除者，將強制拆除」，未保護人民正當合理之信賴，違反行政程序法第8條規定，非無違誤，訴願決定未予糾正，竟予維持，亦有未洽，均應予以撤銷。
四、至原告請求賠償精神慰撫金30萬元，乃依國家賠償法為請求，業據原告敘明（見言詞辯論筆錄），然國家賠償法第2條規定：「……（第2項）公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任。公務員怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害者亦同。……，」，第5條規定：「國家損害賠償，除依本法規定外，適用民法規定。」，民法第195條規定：「（第1項）不法侵害他人之身體、健康、名譽、自由、信用、隱私、貞操，或不法侵害其他人格法益而情節重大者，被害人雖非財產上之損害，亦得請求賠償相當之金額。其名譽被侵害者，並得請求回復名譽之適當處分。，……，」，可知惟有身體、健康、名譽、自由、信用、隱私、貞操，或其他人格法益被侵害且情節重大者，方得請求非財產上之損害（即慰撫金）。本件經查原告並未舉證證明原處分已對其身體、健康、名譽、自由、信用、隱私、貞操，或其他人格法益造成損害，原告尚無從請求被告賠償非財產上之損害（即慰撫金），原告請求賠償精神慰撫金30萬元，為無理由，應予駁回。
五、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料，經核均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為一部有理由、一部無理由。
中 華 民 國 115 年 3 月 5 日
審判長法 官 陳心弘
法 官 彭康凡法 官 畢乃俊
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院高等行政訴訟庭提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。
三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。
四、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書（行政訴訟法第49條之1第1項第3款）。但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人（同條第3項、第4項）。
得不委任律師為訴訟代理人之情形 所需要件 (一)符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備法官、檢察官、律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 (二)非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合(一)、(二)之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出(二)所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 115 年 3 月 5 日
書記官 李依穎