臺北高等行政法院判決高等行政訴訟庭第一庭114年度訴字第890號115年8月20日辯論終結原 告 邱保龍訴訟代理人 葉永宏律師被 告 國防大學代 表 人 唐華訴訟代理人 謝明峻
陳妍棻郭亮言上列當事人間教師升等事件，原告不服教育部民國114年6月27日臺教法㈢字第1130098894號訴願決定（前處分：國防大學114年2月4日國學政忱字第1140003149號函，原處分：國防大學115年3月3日國學政忱字第1150006413號函），提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
被告應依本判決之法律見解，就原告民國一一一年六月九日教師升等審查申請案，另為行政處分。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔二分之一，餘由被告負擔。
事實及理由
一、程序部分：㈠按否准處分之課予義務訴訟類型乃人民因中央或地方機關對
其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或特定內容行政處分之訴訟；其訴訟目的在於取得其依法申請之行政處分或特定內容之行政處分，而非在於撤銷否准處分，故其訴之聲明通常除請求判命行政機關應作成人民所申請內容之行政處分外，另附屬聲明請求將訴願決定及否准處分均撤銷，但不構成撤銷訴訟與課予義務訴訟之合併（最高行政法院108年度上字第1050號判決同此見解）。另自程序之保障及訴訟經濟之觀點，訴願法第82條第2項所謂「應作為之機關已為行政處分」，係指有利於訴願人之處分而言，至全部或部分拒絕當事人申請之處分，應不包括在內；故於訴願決定作成前，應作為之處分機關已作成之行政處分非全部有利於訴願人時，無須要求訴願人對於該處分重為訴願（最高行政法院101年度2月份庭長法官聯席會議決議可參）。查原告於民國111年6月9日向被告提出教師升等審查申請案，惟未獲作成升等與否之決定，其遂於113年9月26日依訴願法第2條第1項規定，提起訴願；嗣於訴願決定作成前，被告於114年2月4日以國學政忱字第1140003149號函，否准原告教師升等審查申請（下稱前處分），因前處分非有利於原告，教育部乃續行訴願程序，復於114年6月27日以臺教法㈢字第1130098894號訴願決定，訴願駁回；俟原告不服訴願決定，提起訴訟，被告在本件行政訴訟審理時，另於115年3月5日以國學政忱字第1150006413號函，再次作成否准原告教師升等決定（下稱原處分），復於115年4月24日以國學政忱字第1150011001號函，撤銷前處分在案。核原告係向被告申請作成教師升等決定，其因未獲准否決定，乃逕自提起訴願，經被告作成前處分，復由教育部續行訴願程序，繼而提起本件課予義務訴訟；固被告嗣於審理期間自行撤銷前處分，另作成原處分，但原處分仍屬拒絕申請之處分，非有利於原告，且原告訴訟目的在於取得其依法申請之特定內容之行政處分，而非在於撤銷否准處分，依首揭說明，當毋庸就原處分重為訴願，其於本件起訴程序，洵屬適法。
㈡再訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴；訴訟標的
之請求雖有變更，但其請求之基礎不變情形，或因情事變更而以他項聲明代最初之聲明者，訴之變更或追加，應予准許，行政訴訟法第111條第1項前段、第3項第2款、第3款定有明文。查原告於本件起訴時，本以被告怠為處分為由，訴請撤銷訴願決定，另作成副教授之升等決定；俟訴狀送達後，因被告先後已作成前處分及原處分在案，情事已經變更，原告乃更易其訴之聲明，訴請撤銷訴願決定、前處分及原處分，並作成副教授之升等決定。因被告於本件行政訴訟審理時，撤銷前處分並作成原處分，情事已經變更，惟此與原告教師升等審查申請案同一，請求之基礎不變；故原告本件訴之變更，合於上揭法律規定，應予准許。
二、爭訟概要：原告本係被告政治作戰學院心理及社會工作學系助理教授，其擔任教職期間有性騷擾行為，經被告於109年9月9日以國學總務字第10901040281號令，核予記過2次處分，嗣於111年6月9日以專門著作送審申請升等為副教授，經被告政治作戰學院心理及社會工作學系教師評審委員會（下稱系教評會）於111年6月9日召開110學年度第2學期第2次會議，審查通過，再經政治作戰學院教師評審委員會（下稱院教評會）於111年6月15日召開110學年度第2學期第2次會議，初審通過，移送外審程序，復於111年11月25日完成升等案之外審程序，達合格標準；同時，國防部於111年8月16日以國人管理字第1110201454號令，核定原告自111年9月1日調離教職，至後備指揮部擔任政戰官。嗣原告未獲被告作成教師升等與否之決定，認有怠為處分情事，遂於113年9月26日提起訴願；然在訴願決定作成前，院教評會於113年12月19日召開113學年度第1學期第2次臨時會會議，認原告擔任教職期間有性騷擾行為，核予記過2次處分，且經國防部核定調離教職，迄今未在被告任教事實，不符合國防大學教師升等審查作業要點第5點第3款品德操守均佳，及第7款教師必須當學期實際在校任教授課、教師提請升等審查期間仍應在校授課規定，乃決議原告不符升等要件，並由被告於114年2月4日以前處分，否准原告教師升等審查申請，而由教育部續行訴願程序，於114年6月27日以臺教法㈢字第1130098894號訴願決定，訴願駁回。但原告不服訴願決定，向本院提起行政訴訟；因被告在本件行政訴訟審理時，另於115年3月5日以原處分，再次作成否准原告教師升等決定，復於115年4月24日撤銷前處分在案。
三、原告主張：被告於111年12月19日召開之院教評會、112年3月1日召開之系教評會、111學年度第2學期第1次教評會議、及113年12月19日召開之院教評會，均有審議原告升等案，卻未請原告到場說明，剝奪程序參與權確有違法瑕疵；且關於專任教師升等審議事項，專屬院教評會職掌，被告未重新召開院教評會，即自行發函撤銷前處分，具有重大明顯之瑕疵。再審查作業要點第5點第3款所揭示之品德操守升等要件，分別經系教評會於111年6月9日，院教評會於111年6月17日經實質審查通過，始進行外審程序，自無可能相隔2年後，再經113年12月19日會議從頭反覆實質審查相同品德操守升等要件，得出前後矛盾之結論，違反誠信原則、禁反言原則；況系教評會112年3月1日臨時會議，未見具體討論審議原告如何有品德操守不佳之情事，毫無理由改變之前決議，立場反覆無常、違反比例原則、平等原則，且有考量與升等事件無關之因素，構成裁量濫用。另本件申請案經系教評會、院教評會初審通過，並未認定原告有品德操守不符審查作業要點之情形，始進行外審程序，其中原告近年教學、服務及輔導等專業能力、素養更經系教評會、院教評會實質審查，其審查通過之決議結果，自為具有高度之屬人性、專業性、經驗性專業判斷，被告嗣後自行恣意、推翻或是延宕之不作為，已有裁量怠惰之瑕疵。復專科以上學校教師資格審定辧法第2條規定，申請者所需具備經學校聘任且實際到職教師身分，著重於「申請時」作判斷，審查期間縱申請者教師身分有異動，亦不影響申請資格，審查作業要點第5點第1項第7款違法創設母法所無之限制，侵害原告公法上之權利；況被告於111年8月23日函復原告，會持續辦理升等案之審查，並無拒絕繼續審查該升等案，可證被告認為原告任職身分改變與否，並不影響升等案，且有持續辦理升等案實質審查程序，前處分及原處分均有違誤，應予撤銷，並作成副教授之升等決定等語。併為聲明：訴願決定、前處分及原處分均撤銷；被告就原告111年6月9日教師升等審查申請案，應作成副教授之升等決定。
四、被告則以：原告於109年9月7日因性騷擾成立，經核予記過2次處分，其品德操守不符審查作業要點第5點第1項第3款規定，經系教評會於112年3月1日召開，決議撤銷原告升等案；又原告自111年9月1日調離教職至後備指揮部擔任政戰官，迄113年9月25日均未具教職年分，無任教事實，亦不符審查作業要點第5點第1項第7款之升等要件，院教評會於113年12月19日審認原告升等案件，不符申請升等要件，並於114年2月4日以書面通知原告，程序時程延長係基於行政審查需要，並無怠惰或不作為情形。且被告就原告升等審查已於111年12月19日院教評會、112年3月1日系教評會完成，因審議結果未通知原告及業務人員異動，迄被告收受原告所請要求予以升等事件後，未察覺前已完成升等審查程序，乃於113年12月19日重複院教評會；被告依法於115年4月24日撤銷前處分，並於115年3月5日作成原處分，故前處分已經撤銷，即不再生法律效力，自不得作為原告撤銷之依據等語，資為抗辯。併為聲明：原告之訴駁回。
五、本院之判斷：㈠按大學教師之聘任、升等、停聘、解聘、不續聘及資遣原因
之認定等事項，應經教師評審委員會審議；學校教師評審委員會之分級、組成方式及運作規定，經校務會議審議通過後實施，大學法第20條第1項、第2項定有明文。又專科以上學校教師資格之審定分學校審查及中央主管機關審查二階段；教師經學校審查合格者，由學校報請中央主管機關審查，再審查合格者，由中央主管機關發給教師證書，但經中央主管機關認可之學校審查合格者，得逕由中央主管機關發給教師證書，復為教師法第7條所明定。再依教育人員任用條例第14條第1項、第4項規定：大學、獨立學院及專科學校教師分為教授、副教授、助理教授、講師；大學、獨立學院及專科學校教師之聘任、升等均應辦理資格審查；其審查辦法由教育部定之。另學校審查作業，應針對送審教師之教學、研究、服務及輔導，訂定明確之審查程序與方式、審查與合格基準、迴避原則、疑義處理及申訴救濟等規範，納入校內章則並公告；認可學校（包括部分認可學校）得自行訂定較本辦法更嚴格之審查程序及基準，併為（109年6月28日修正）專科以上學校教師資格審定辦法第30條第2項、第40條第2項所明訂。
㈡再大學教師升等資格之審查，關係大學教師素質與大學教學
、研究水準，並涉及人民工作權與職業資格之取得，除應有法律規定之依據外，主管機關所訂定之實施程序，尚須保證能對升等申請人專業學術能力及成就作成客觀可信、公平正確之評量，始符合憲法第23條之比例原則；且教師升等資格評審程序既為維持學術研究與教學之品質所設，其決定之作成應基於客觀專業知識與學術成就之考量，此亦為憲法保障學術自由真諦之所在；故各大學校、院、系(所)教師評審委員會，本於專業評量之原則，應選任各該專業領域具有充分專業能力之學者專家先行審查，將其結果報請教師評審委員會評議；教師評審委員會除能提出具有專業學術依據之具體理由，動搖該專業審查之可信度與正確性，否則即應尊重其判斷，受理此類事件之行政救濟機關及行政法院自得據以審查其是否遵守相關之程序，或其判斷、評量有無違法或顯然不當之情事，司法院釋字第462號著有解釋可參。準此，大學教師升等資格之審查，關係大學教師素質與大學教學、研究水準，並涉及人民工作權與職業資格之取得，而大學教師升等資格評審程序則係為維持學術研究與教學之品質所設，因此其決定之作成應基於客觀專業知識與學術成就之考量；且我國各大學普遍有三級教評會之組織，大致係經由各校所定自治規章，選派系（所）、院、校各層教師代表、學校行政人員代表、學生代表參與所組成，期以透過專業自主、多元論述、理性思辯、真誠溝通、凝聚共識，而為各系（所）、院、校研究、教學方向之決策主導，各級教評會各司其職，除可收集思廣益，並發揮內部監督機制，以實現憲法保障學術自由之真諦。
㈢另依（100年12月29日修訂）國防大學教師升等審查作業要點
第5點規定：（教師申請升等應具備下列條件）⒊品德操守均佳且擔任現職期間，其教學、研究、服務及輔導等成績優良者。另第6點規定：⒊各系（所）收件初核資料後送各學院教學支援中心（教育行政室）、通識教育中心複查及登錄後，退還系（所）提系級教師評審委員會審查；⒋系級教評會審查通過後移院級教師評審委員會初審、外審、複審；⒍院級教評會複審通過後，各學院教學支援中心（教育行政室）、通識教育中心應將會議紀錄、外審委員審查意見表等資料，送校部總務處人事部門複核後移校教師評審委員會審議；系、院教評會評審未通過之案件，應將審查資料併同會議紀錄送校部總務處人事部門備查。第10點則規定：⒈升等案先由各系教評會審查通過後，提院級教評會審議，院級教評會初審、外審、複審通過後，再提校教評會審議；⒉各級教評會對於升等教師之審查應有委員2/3以上出席始得開會；⒊系級、院級教評會依其「教師升等作業要點」審議升等案，對教學、服務及輔導進行實質審查，但對研究項目進行形式審查（包含審查代表作是否為碩、博士論文之一部分，或同一著作以不同語文發表是否分別列入代表作及參考作中，或其他違反學術倫理等情事）；教學、服務及輔導實質審查及研究形式審查3項評審結果均需出席委員2/3以上之同意始得通過審查及初審；⒋前項審查程序經院級教評會初審通過後，應將其送審專門著作（作品或技術報告等）送請校外相當等級之學者或專家3人審查，但屬第2點本校自行審查之升等案件，應送請校外相當等級之學者或專業6人審查。
㈣查原告本係被告政治作戰學院心理及社會工作學系助理教授
，其擔任教職期間有性騷擾行為，經被告於109年9月9日核予記過2次處分，嗣於111年6月9日以專門著作送審申請升等為副教授，經系教評會於111年6月9日審查通過，再經院教評會於111年6月15日初審通過，移送外審程序，復於111年11月25日完成升等案之外審程序，達合格標準，另原告經國防部於111年8月16日核定自111年9月1日調離教職，至後備指揮部擔任政戰官，嗣原告未獲被告作成教師升等與否之決定，認有怠為處分情事，遂於113年9月26日提起訴願，然在訴願決定作成前，院教評會於113年12月19日召開臨時會會議，認原告擔任教職期間有性騷擾行為，核予記過2次處分，且經國防部核定調離教職，迄今未在被告任教事實，決議原告不符升等要件，並由被告於114年2月4日以前處分，否准原告教師升等審查申請，而由教育部續行訴願程序，予以訴願駁回，但原告不服訴願決定，向本院提起行政訴訟，因被告在本件行政訴訟審理時，另於115年3月5日以原處分，再次作成否准原告教師升等決定，復於115年4月24日撤銷前處分等情，固有各該次會議紀錄、有關函文、懲處及調職令、前處分、原處分及撤銷函等在卷可參；惟本件原告乃大學教師升等審查申請案，其應受憲法關於大學教學、研究水準及人民工作權與職業資格之保障，自循序經審查作業要點規範之三級教評會組織，透過專業自主、多元論述、理性思辯、真誠溝通、凝聚共識，各級教評會各司其職，以實現憲法保障學術自由之真諦。則原告前已經系教評會於111年6月9日審查通過，復經院教評會於111年6月15日初審通過，移送外審程序，且於111年11月25日完成升等案之外審程序，達合格標準，符合審查作業要點規範之系教評會審查通過，移送院教評會初審及外審程序，應循序由院教評會進行複審，方屬適法。
㈤惟依111年12月19日院教評會紀錄，其本應就原告教師升等審
查申請案，循序進行複審程序，但該次會議卻以國防部調查結果，及桃園市政府性騷擾裁罰案未據系教評會審查為由，決議退回系教評會再審議，此舉實有違審查作業要點第10點規定，難謂符合法定審查程序。況原告因擔任教職期間有性騷擾行為，經被告於109年9月9日以國學總務字第10901040281號令，核予記過2次處分乙節，已據系教評會於111年6月9日審查討論在案，並經院教評會於111年6月15日初審通過，自已適法考量原告性騷擾違失行為與其教學、服務及輔導關係，並無何未予審查情事存在；雖桃園市政府嗣於111年6月30日裁處原告罰鍰新臺幣（下同）6萬元，在前開系教評會審查、院教評會初審之後，然其所源性騷擾事件，已據被告於109年9月9日核予記過2次處分，此一行為是否該當「品德操守均佳且擔任現職期間，其教學、研究、服務及輔導等成績優良者」要件，當據系教評會審查、院教評會初審在案，為保障各級教評會各司其職，以實現憲法保障學術自由之真諦，尚難由院教評會嗣於111年12月19日，逕自決議退回系教評會再審議，所為審查程序顯非適法。復系教評會在院教評會於111年12月19日，逕自決議退回後，於112年2月20日召開會議，決議原告之申請升等副教授案未完成三級三審，依法理應請院教評會繼續審議，學系無法撤回升等案，顯然亦不苟同院教評會111年12月19日之退回決議；固系教評會另於112年3月1日再次召開臨時會議，以原告不符審查作業要點第5點規定，撤銷原升等案，然系教評會前已於112年2月20日作成移送院教評會繼續審議之決議，兩次會議僅相隔十餘日，殊難想像在相同審查資料情形下，同一系教評會前後會有截然不同之決議，後者更無由更動先前111年6月9日審查通過之決議，此舉毋寧凸顯系教評會專業自主受到侵害，而有害三級教評會組織之制度性保障。
㈥況被告在系教評會於112年3月1日作成撤銷原告升等案決議後
，院教評會接續於112年3月15日進行會議，並註記辦況，未納案審議，迄後即未見被告有何教師升等審查申請准否之處分；苟被告已經三級教評會組織作成不予原告副教授升等決定，為何該時不及通知原告，且於原告113年9月26日提起訴願後，亦無將此情通知原告及訴願機關，反於113年12月19日召開院教評會，另以原告擔任教職期間有性騷擾行為，且經國防部核定調離教職未在被告任教事實，決議原告不符升等要件，並由被告於114年2月4日以前處分，否准原告教師升等審查申請，全然無視系教評會112年3月1日作成撤銷原告升等案決議，究何者為被告適法之處分決定，難以理解。是被告就原告111年6月9日教師升等審查申請案，所踐行之三級教評會組織程序，不僅有違審查作業要點規範，其後更無作成決定之意思，實啟人疑竇；縱被告嗣於115年3月5日作成原處分，以系教評會112年3月1日為依據，作成否准原告教師升等決定，復於115年4月24日撤銷前處分，但被告所為原告教師升等審查程序已違失斑斑，難謂所為程序得適法保障原告權益，並維護大學學術自由，無以維持。
㈦故原告本件教師升等審查申請案，因被告踐行之三級教評會
組織程序，瑕疵處處，且無從辨明何者為具有拘束效力之系、院教評會決議，有違客觀專業知識與學術成就之考量，而構成違法，其於115年3月5日以原處分，作成否准原告教師升等決定，顯不適法。然依行政訴訟法第200條第4款規定，行政法院對於人民依第5條規定請求應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟，原告之訴雖有理由，惟案件事證尚未臻明確或涉及行政機關之行政裁量決定者，應判命行政機關遵照其判決之法律見解對於原告作成決定；則被告就原告教師升等審查申請案，因係三級教評會組織程序違誤所致，為保障各級教評會之內部監督機制，應由被告重為適法審查程序，以判明原告是否達於副教授升等標準。故本件事證尚未臻明確，不能逕由本院依原告主張而作成准予升等為副教授之行政處分，爰命被告應遵照本判決之法律見解，就原告111年6月9日教師升等審查申請案，另為適法之行政處分。
六、綜上所述，原告111年6月9日教師升等審查申請案，被告於115年3月5日以原處分，作成否准原告教師升等決定，顯有違誤，應予撤銷，另前處分已據被告於115年4月24日自行撤銷在案，無庸再予撤銷；另為保障各級教評會之內部監督機制，應由重為適法審查程序，以判明原告是否達於副教授升等標準。從而，原告訴請撤銷原處分及訴願決定，為有理由，應予准許，併命被告應依本判決之法律見解，就原告111年6月9日教師資格審查申請案，另為行政處分；至原告逾此部分之請求，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦方法及舉證，經本院審酌後，認對於判決結果不生影響，爰不一一論述，併此敘明。
八、依行政訴訟法第104條、第200條第4款，民事訴訟法第79條，判決如主文。
中 華 民 國 115 年 10 月 1 日
審判長法 官 楊得君
法 官 高維駿法 官 黃翊哲
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院高等行政訴訟庭提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。
三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。
四、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書（行政訴訟法第49條之1第1項第3款）。但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人（同條第3項、第4項）。
得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其代表人、管理人、法定代 理人具備法官、檢察官、律師資格或 為教育部審定合格之大學或獨立學院 公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其代表人、 管理人、法定代理人具備會計師資格 者。 3.專利行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 ㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 115 年 10 月 1 日
書記官 陳玟卉