臺北高等行政法院判決高等行政訴訟庭第五庭114年度訴字第913號115年5月14日辯論終結原 告 游○○訴訟代理人 潘天慶 律師
王仲軒 律師被 告 新北市三重戶政事務所代 表 人 施明慧（主任）訴訟代理人 鍾毓理 律師輔助參加人 內政部代 表 人 劉世芳（部長）訴訟代理人 張嘉玲
呂雅鈞上列當事人間戶政事件，原告不服新北市政府中華民國114年7月9日新北府訴決字第1140966770號(案號：1145100576號)訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
一、訴願決定及原處分均撤銷。
二、被告應依原告民國114年4月21日之申請，作成准予原告變更性別登記為男性之行政處分。
三、訴訟費用由被告負擔。事實及理由
一、程序事項：被告之代表人原為林碧玲，嗣於訴訟進行中變更代表人為施明慧，並經新任代表人承受訴訟（本院卷第165頁），核無不合，應予准許。
二、事實概要：原告之戶籍登記為女性，於民國114年4月21日檢具申請書及106年9月26日與107年1月26日○○○○○○○○（○○○○）○○○○○診斷證明書（診斷病名欄記載：性別不安）、114年2月21日○○○○○○○○○○○○○○○○診斷證明書（診斷欄記載：性別不安）等影本，向被告申請變更性別登記為男性。案經被告審認，依輔助參加人97年11月3日內授中戶字第0970066240號令（下稱97年令）意旨，申請由女變男之變性者，除須持經2位精神科專科醫師評估鑑定之診斷書外，尚需檢附合格醫療機構開具已摘除女性性器官，包括乳房、子宮及卵巢之手術完成診斷書，惟原告未補正手術完成診斷書，不符受理性別變更登記之要件，以114年4月23日新北重戶字第1145833925號函（下稱原處分）否准原告申請。原告不服，提起訴願，經訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、原告起訴主張及聲明：
㈠、性別資料屬個人資料保護法第2條第1款之個人資料，公務機關應維護其正確並得依請求更正，且請求更正權利不得預先拋棄或限制。人民因戶政機關記錄之個人性別資料與個人性別認同不符時，自得依個資法基於個人資料自主控制權請求變更。又戶籍法第21條之變更登記事項應包括性別變更，並提出證明文件。依最高行政法院110年度上字第558號判決意旨，須能證明其性別歸屬與出生登記性別相衝突且已持續相當時日並具穩定性，以不只1份專業醫師或專家出具之鑑定報告或診斷證明為衡量參考。戶籍法雖未明定性別為登記事項，惟依系統性解釋，性別為出生登記所包括之個人資料，戶籍法為特別法，應優先於個資法適用，原告自得以戶籍法第21條為請求權基礎。
㈡、依112年憲裁字第4號不同意見書指出，立法不作為致人民權益無法保障，性別自主權屬重要憲法爭議。是以，憲法法庭多數意見與不同意見均肯認性別自主權受憲法保障，本院如認函釋違憲得拒絕適用，並無造法疑慮，且立法怠惰致侵害持續存在，本院應得摒棄系爭函釋而為判決。
㈢、目前實務已有多數判決認為97年令要求強制手術違憲而不應適用，除最高行政法院110年度上字第558號判決外，其餘多數案件原告提出精神科醫師診斷證明並經審認性別認同穩定者，均獲勝訴且確定。相關判決指出，性別認同屬人格自由發展核心，應受憲法保障；行政命令不得增加法律所無之限制，強制手術要件違反法律保留與比例原則，侵害身體權、健康權、人性尊嚴及人格權。又行政機關明知制度不妥仍未積極修法，致人民權利持續受侵害，本院應依實務見解拒絕適用97年令。
㈣、依監察院委員114年內調0057號調查報告，跨性別者因身分登記性別與認同不符，於求學、求職及日常生活中遭受質疑、歧視與壓力甚鉅；由報告可知只要錯誤性別登記存在，即持續造成困境。本件原告已完成心理衡鑑並進行賀爾蒙治療，展現穩定男性性別認同，符合實務認定之性別變更要件，被告亦不爭執相關醫學證明，則原告之性別登記為女性屬戶籍登載錯誤，得依戶籍法第21條請求變更。
㈤、聲明：⒈訴願決定及原處分均撤銷。⒉被告應依原告114年4月21日之申請，作成准予原告變更性別登記為男性之行政處分。
四、被告答辯及聲明：
㈠、原告訴變更聲明倘判准，可能造成回溯期間法律關係不穩定，例如人身保險保費男女有別而可能衍生追繳保費，影響安定性；參考內政部112年10月12日函示，同婚生效日係以戶政機關辦妥登記日為生效日。故本件如准許變更，應以被告辦理登記日為生效日，不應回溯至申請日。
㈡、原告主張毋庸提供摘除性器官手術證明，惟戶籍資料之變更登記主管機關為輔助參加人，被告僅能依法行政並依97年令及歷次函示辦理，輔助參加人106年3月1日函及112年6月2日函均要求提出性器官摘除手術完成診斷書；原告未提出相關證明，被告據以否准申請，並無違誤。
㈢、原告援引之判決僅屬個案非通案，被告本於行政一體及權力分立，無審查上級機關行政規則之權，在性別變更要件法制化完成前，仍應依97年令辦理；雖近年法制與判決多有支持免術換證並認該令釋違反法律保留及比例原則，惟現行法規未明定應檢附文件下，僅憑精神科診斷證明准予變更，是否妥適仍有疑義。
㈣、依最高行政法院110年度上字第558號判決意旨，性別認定涉及服兵役義務及公共生活各層面，為兼顧性別自主權與公共利益，得要求申請人提出事證，證明其性別認同與出生登記性別相衝突且已持續相當時日、變更意願穩定且高度可能不再改變；是原告應證明其認同性別為男性、已長期展現男性樣貌，且變更性別之意願確係穩定。
㈤、聲明：原告之訴駁回。
五、輔助參加人之陳述：
㈠、戶籍登記係就符合相關法律規定或事實依法登記，戶籍法僅規範應備文件及程序，非身分關係生效要件之實體法；現行性別係依出生證明登記之生理性別，嗣後變更屬醫療專業範疇，依前行政院衛生署97年會議決議須經2位精神科醫師鑑定並完成摘除性器官，並據此發布97年令；又性別變更影響個人身分及社會秩序甚鉅，曾提出分階段法制化建議並規劃制定專法，惟戶籍登記屬後端作業，參加人將配合未來性別認定標準及認定機關之法規辦理。
㈡、行政院就性別變更議題進行跨部會協商，已提出採「弱醫療模式」之研究建議，並多次召開會議就性別變更要件、審查模式、身分法律關係及配套措施等進行討論，並請各部會辦理影響評估，會議共識為制定專法並採弱醫療模式，相關法制作業仍持續研議中。
㈢、現階段未規劃變更或廢止97年令，因性別變更要件法制化尚在進行，實務上仍有民眾依該令檢具2位精神科醫師診斷書及性器官摘除手術證明完成登記，倘停止適用，於實質要件未明確前，戶政機關將無從受理登記。
㈣、性別變更登記屬身分登記，採「登記生效制」，依戶籍法第21條及最高行政法院111年度上字第602號判決意旨，為避免爭議，應於當事人檢具證明文件完成登記後始生效；實務上係由戶政機關登錄資料並辦理身分證統一編號變更及換證，性別變更日期與申登日期為同一日，以確保法律上身分認定之明確與穩定。且戶政機關依行政法院確定判決辦理登記，亦未將生效日回溯至申請日，依司法院秘書長110年10月18日函及實務見解，係於機關作成登記處分當日發生效力；又性別變更屬創設登記，涉及身分關係之取得變更或消滅，現行法亦無回溯規定，原告請求回溯生效，等同要求機關在法無明文下創設具回溯效力之處分，已逾越法律授權。
㈤、戶籍資料為各機關辦理行政事務之依據，國民身分證制度須具穩定性、識別性與正確性，性別資訊亦為辨識身分之重要事項；性別變更涉及身分證統一編號重編及各類行政系統連動，若允許回溯生效，將影響既有法律行為及社會活動之效力，並動搖法律安定性及第三人信賴利益。
六、前開事實概要欄所載事實，除下列爭點外，有原告114年4月21日申請函(本院卷第93-95頁)、106年9月26日及107年1月26日○○○○○○○○(○○○○)診斷證明書(本院卷第35-37頁)、114年2月21日○○○○○○○○○○○○○診斷證明書(本院卷第39頁)、輔助參加人97年令(本院卷第97頁)、輔助參加人106年3月1日台內戶字第1060405978號函(本院卷第99頁)、輔助參加人112年6月2日台內戶字第1120120239號函(本院卷第101-102頁)、憲法法庭112年憲裁字第4號裁定謝銘洋大法官不同意見書(本院卷第1095-203頁)、行政院111年1月編印性別變更要件法制化及立法建議研究案、103年11月18日總統府人權諮詢委員會法令檢討小組第3次會議紀錄(本院卷第43-60頁)、司法院秘書長110年10月18日秘台廳行一字第1100027911函（本院卷第321-322頁）、原處分(本院卷第23頁)、訴願決定書(本院卷第26-33頁)等在卷可證，足以認定為真實。
七、得心證之理由：
㈠、戶籍法第1條規定：「中華民國人民戶籍之登記，依本法之規定。」第4條規定：「戶籍登記，指下列登記：一、身分登記：㈠出生登記。㈡認領登記。㈢收養、終止收養登記。㈣結婚、離婚登記。㈤監護登記。㈥輔助登記。㈦未成年子女權利義務行使負擔登記。㈧死亡、死亡宣告登記。㈨原住民身分及民族別登記。二、初設戶籍登記。三、遷徙登記：㈠遷出登記。㈡遷入登記。㈢住址變更登記。四、分（合）戶登記。五、出生地登記。六、依其他法律所為登記。」第6條規定：「在國內出生未滿12歲之國民，應為出生登記。……」第21條規定：「戶籍登記事項有變更時，應為變更之登記。」第51條第1項規定：「國民身分證用以辨識個人身分，其效用及於全國。」第52條第2項規定：「國民身分證及戶口名簿之製發、相片影像檔建置之內容、保管、利用、查驗及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。」同法施行細則第13條第13款規定：「下列登記，申請人應於申請時提出證明文件正本：……十三、變更、撤銷或廢止登記。」內政部依戶籍法第52條第2項授權訂有國民身分證及戶口名簿格式內容製發相片影像檔建置管理辦法，110年9月7日修正前該辦法（下稱修正前管理辦法）第5條規定：「（第1項）國民身分證統一編號（以下簡稱統一編號）由文字碼及數字碼組成，共計10碼，一人配賦一號。（第2項）前項編號首碼以英文字母代表直轄市、縣（市）別，第2碼至第10碼為數字碼，第2碼為性別碼，第10碼為檢查碼。」第6條第1項規定：「戶政事務所辦理出生登記及初設戶籍登記，應配賦統一編號。」第21條第1項第6款規定：「國民身分證記載項目如下：……六、性別。……」（110年9月7日修正時，將原第5條第1、2項移列為第3條第1、2項，原第6條第1項移列第4條第1項，原第21條第1項第6款移列第8條第1項第6款。）是以，戶籍法雖未將性別登記明定為戶籍登記項目之一，惟依同法第6條規定，在國內出生未滿12歲之國民，均有為出生登記之義務，且戶政事務所辦理出生登記時，應依戶籍法第52條第2項授權訂定之修正前管理辦法第6條第1項（現行條文第4條第1項）規定配賦國民身分證統一編號，其中第2碼即為性別碼，可見出生登記所登載之事項包括性別在內，另性別亦為戶籍法規定用以辨識個人身分之國民身分證應登載事項。從而，戶籍法第21條所稱於變更時應申請變更登記之戶籍登記事項，應包括性別變更在內，依該規定申請變更性別登記者，依同法施行細則第13條第13款規定，應提出證明文件正本。（最高行政法院110年度上字第558號判決意旨參照）
㈡、次按維護人性尊嚴與尊重人格自由發展，乃自由民主憲政秩序之核心價值（司法院釋字第603號、第689號等解釋參照）。個人之性別歸屬，為其人格自由發展得以完整之基礎，故個人持續自我的性別認同，應為憲法第22條保障人性尊嚴、人格自由發展及人格權核心之保障範圍。法律上決定個人性別之歸屬，最初雖以出生時外部之生理性別特徵為斷，惟該特徵並非唯一判斷準據，個人心理認知及持續自我性別認同，亦為重大決定因素。當個人本於內在自我之理解與認識，展現於外之性別傾向，與法律上之歸屬不一致時，此種基於人格自主所呈現心理及外在展現性別社會取向樣貌，與其身體生理性徵結構不一致之現象，如係個人依其自我理解與認識，對外展現之生命樣貌，在維護人性尊嚴與人格自由發展的自由民主憲政秩序下，國家就人民自主決定性別之自由權利，於不妨害社會秩序與公共利益之前提下，應予尊重，承認個人得透過性別自主決定權之外在發展實踐，變更其性別歸屬，並得適用前揭戶籍法第21條規定，申請變更戶籍登記上之性別。（最高行政法院110年度上字第558號判決意旨參照）
㈢、再按人民之健康權，亦為憲法第22條所保障之基本權利，旨在保障人民生理及心理機能之完整性，不受任意侵害，且國家對人民身心健康亦負一定照顧義務（司法院釋字第785號解釋參照）。又憲法第7條、第9條至第18條、第21條及第22條之各種自由及權利，於符合憲法第23條之條件下，得以法律限制之。至何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許（司法院釋字第443號解釋理由參照）。是行政機關依職權發布之命令，僅得就執行法律之細節性、技術性事項予以規範，不得對人民自由權利增加法律所無之限制或干預。戶籍法第21條僅賦予當事人於戶籍登記之性別項目有變更時，得申請變更登記之權利，並未規定應循何等程序確認申請人是否該當性別變更之要件，同法施行細則第13條第13款對於變更性別登記之申請人於申請時應提出之證明文件為何，亦未規定。鑑於性別認定為男或女，涉及是否有服兵役義務，核與重大公共利益攸關，性別認定並影響公共社會生活層面甚廣，舉凡著男或女之制服、男廁女廁之使用、男舍女舍與男監女監之管理、男女保險費用之差異等事項，均有重大影響，為求平衡兼顧變更性別者受憲法保障之性別自主權，及避免任意變更性別之案例發生，對上述公共利益造成危害，並基於性別歸屬變更涉及個人隱私，相關資料皆在申請人所得支配之範圍，如未經其提出，戶政機關調查不易，應認為受理性別變更登記案件之戶政機關，得要求申請人提出一定事證，證明其自我感受之性別歸屬確實與出生時之外部性別特徵與出生登記之性別相衝突，並已持續相當時日，且其變更性別之願望確係穩定，此種情形有高度可能性不會再度改變。（最高行政法院110年度上字第558號判決意旨參照）
㈣、又就此等性別變更登記申請事件，應審查之重點在於申請人本於自主性認知而對外展現之性別樣貌，具有相當持續性，得認此性別歸屬趨於穩定，且高度可能不會再度改變，則申請人原有與其性別認同不符之身體外部性徵是否業經移除，並非與事務本質密切相關之重要事項。申言之，性別變更登記之申請人如係出於自願而接受性別重置手術，並於申請時提出醫療機構所開具已進行手術之證明書，當屬其確有堅決意願以其所認同之性別生活，非出於一時衝動而申請變更性別之有力證明。惟戶政主管機關如無法律依據，卻強制要求申請人必須進行接受移除原本外部性徵之手術，作為准許其性別變更登記申請之要件，乃直接傷害其身體之完整性，嚴重侵害其受憲法保障之健康權，自不符合法律保留原則及比例原則。輔助參加人發布之97年令，內容略以：「發布有關戶政機關受理性別變更登記之認定要件，重新規定如下，自即日生效：㈠申請女變男之變性者，須持經2位精神科專科醫師評估鑑定之診斷書及合格醫療機構開具已摘除女性性器官，包括乳房、子宮、卵巢之手術完成診斷書；……」其性質屬行政程序法第159條第2項第2款規定，為協助下級機關統一解釋法令、認定事實而訂定之行政規則，其第1款卻要求女變男之變性者，必須施行摘除摘除女性性器官，包括乳房、子宮、卵巢等性器官之變性手術後，始得行使戶籍法第21條所定性別變更登記請求權，對於性別變更登記之申請，增加法律所未規定之義務，違背憲法第23條規定之法律保留原則，且違反比例原則而嚴重侵害性別變更登記申請人之身體權、健康權、人性尊嚴及人格權（最高行政法院110年度上字第558號判決意旨參照），本院認應拒絕適用，僅能依現行戶籍法及同法施行細則之規定，判斷原告申請性別變更登記應否准許。
㈤、查原告出生時之性別登記為女性，惟自大學時期即確認自身性別認同為男性，並開始以男性身分生活迄今，對外呈現之性別樣貌也為男性等情，有原告之出生登記申請書、出生證明書、戶籍謄本、戶籍資料 (提示原處分卷第58-61頁)、106年9月26日○○○○○○○○（○○○○）診斷證明書、107年1月26日○○○○○○○○（○○○○）診斷證明書、114年2月21日○○○○○○○○○○○○○診斷證明書，載明原告有性別不安之情形，目前跨性別角色適應及社會功能良好，114年2月21日○○○○○○○○○○○○○診斷證明書則進一步記載原告於111年11月17日完成心理衡鑑，112年2月3日開始進行女跨男賀爾蒙治療，持續有穩定之男性性別表現及性別認同（本院卷第35-39頁），被告對上開診斷證明書並無爭執（本院卷第152-153頁）。
㈥、又原告於本院自術其性別認同略以：「我自己從很小的時候就覺得自己是男生，小時候讀幼稚園時不喜歡穿裙子、塗口紅，我都只能用大哭表達我的抗議，我的小時候玩伴都是男生，我們會玩超人遊戲、打鬥的電玩、還有賽車，看到父母親買娃娃給我，我會很生氣把娃娃折斷，小時候我其實不知道我為何會這樣，但我只知道我會很生氣，不喜歡這樣做，國中之後我讀的是女校，開始有女生的第二性徵，讓我清楚感覺到對於女性身體及社會角色不適感，引發我強烈性別不安，開始有明顯身心狀況，包含憂鬱症，四肢關節異常疼痛，開始會自殘，甚至會有幻覺，時常也處在想自殺的意念裡，因此我開始會隱藏我的第二性徵，穿著長袖、厚的、大號的衣服遮隱我的胸部，就連夏天也穿長毛衣，還會刻意的喝冰涼的飲食，讓自己的經血減少，為了不穿裙子我都會很早到學校跟很晚離開學校，上了大學知道有束胸這東西，感覺得到一些救贖，覺得穿上束胸後的自我形象比較符合自己喜歡的樣子，開始慢慢有了自信，愈來愈覺得自己就是一個男生，不喜歡別人稱呼我女性的稱謂，看到身邊的男同學覺得很羨慕，為什麼他們可以生下來就是男生而我不是。另外我也很在意自己的聲音，因為即便外在是男生的樣子，只要一說話別人就知道我是女生，所以常常想把喉嚨割掉，也不想活在這社會上，我要怎麼證明自己是男生不被認為是女生，要如何面對這世界？每天每天覺得自己好累，後來大學畢業後，我投入社工職場，還好社工職場環境大部分是友善的，不會因為我證件與外表不一致就不錄用我，我到了同步推廣性別倡議的團體擔任社工，開始探索我的性別，瞭解跨性別也知道可以做平胸手術、賀爾蒙補充，來實踐我的性別，我開始覺得人生充滿希望，原來有人像我一樣但仍然能夠好好的生活，於是我開始努力工作存錢，計畫平胸及補充賀爾蒙，我在十年前我25歲的時候因為當時性別不安強烈，於是完成改名和平胸手術，因為遲遲沒有向家人出櫃，所以不敢進行賀爾蒙相關，因此外在上雖然滿意一些，但是仍然性別不安很嚴重，一樣會有月經、聲音等困擾，導致身心狀況不佳，工作也不穩定，一直到前幾年新冠肺炎疫情感覺到生命的脆弱，因此開始進行賀爾蒙，目前已經使用賀爾蒙四年，開始使用後覺得相見恨晚，後悔為何不早使用，開始使用賀爾蒙後因為停經，聲音也變低，長了很多毛跟鬍子，輪廓跟身形也愈來愈陽剛，在生活中被誤認為女生機率變得少，因此性別不安狀況有減緩，目前我穩定用男生的身分生活，生活狀況愈來愈好，愈來愈穩定，但只要有需要拿出證件的場合就覺得焦慮引發性別不安，舉凡看醫生、出國進出海關、警察臨檢等等，當外在和證件不一致時，時常要花非常多時間去解釋，有時候不一定可以得到諒解，也會被懷疑身分，因此我希望證件上的性別可以順利更改，讓我身心合一，不需要不斷不斷的被出櫃來解釋自己，可以更自在生活在這社會中。」等語，有115年3月3日準備程序筆錄可憑（本院卷第155-156頁）
㈦、綜上可知，原告因性別認同與出生時登記之性別不合，而申請性別變更登記，已提出3份由專精於性別不安、變性領域之執業醫師出具之診斷證明書，以資證明因生理性徵與自己認同之性別不符，而有性別不安、焦慮等情形，且此現象已長期存在，原告本於自主性別認知而對外展現之性別樣貌，已具有相當持續性，得認此性別歸屬趨於穩定，有高度可能性不會再度改變，並非出於一時衝動而申請變更性別。是依上開說明，應認原告已經依據戶籍法施行細則第13條第13款規定提出必要之證明文件。
八、綜上所述，本件原告訴請被告應依其114年4月21日之申請，作成准予原告變更性別登記為男性之行政處分，於法有據，原處分及訴願決定駁回原告上開申請，均屬違誤。原告訴請撤銷訴願決定及原處分，並請求被告應依原告之申請，作成原告性別登記變更為男性之行政處分，為有理由，應予准許。
九、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料，經核均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，附此敘明。
十、結論：原告之訴有理由。中 華 民 國 115 年 6 月 11 日
審判長法 官 洪慕芳
法 官 周泰德法 官 郭銘禮
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院高等行政訴訟庭提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。
三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。
四、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書（行政訴訟法第49條之1第1項第3款）。但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人（同條第3項、第4項）。
得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其代表人、管理人、法定代 理人具備法官、檢察官、律師資格或 為教育部審定合格之大學或獨立學院 公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其代表人、 管理人、法定代理人具備會計師資格 者。 3.專利行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 ㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 115 年 6 月 11 日
書記官 楊喻涵