臺灣臺北地方法院行政訴訟判決 101年度簡字第15號原 告 王佩瓊原 告 樊曦野被 告 臺北市政府衛生局代 表 人 林奇宏訴訟代理人 杜仲傑
劉興祥黃小玲上列當事人間有關醫療事務事件，原告不服臺北市政府民國 101年7月26日府訴字第00000000000號、第00000000000 號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件為不服行政機關所為罰鍰處分而涉訟，其標的金額為新臺幣（下同）2萬元及5萬元，係在40萬元以下，依行政訴訟法第229條第1項第2 款規定，應適用簡易訴訟程序，以地方法院行政訴訟庭為第一審管轄法院，核先敘明。
二、事實概要：原告王佩瓊係臺中市安安診所執業醫師，其未經報准，於民國100年6月13日及15日在原告樊曦野位於臺北市○○區○○○路○段○○號3樓之媚力診所執行醫療業務，經被告查獲，認原告王佩瓊違反醫師法第8條之2規定；原告樊曦野違反醫療法第57條規定，乃分別依醫師法第27條規定、醫療法第103條第1項及第115條規定，以101年4月12 日北市衛醫護字第00000000000號、第00000000000號裁處書，處原告王佩瓊罰鍰2 萬元（以下簡稱：原處分甲）、原告樊曦野罰鍰5 萬元（以下簡稱：原處分乙）。原告不服，提起訴願，分別為臺北市政府101年7月26日府訴字第00000000000 號、第00000000000 號訴願決定駁回。原告猶不服，遂提起本件行政訴訟。
三、原告主張：
（一）原告王佩瓊係臺中市安安診所執業醫師，同意支援媚力診所診療業務，於100年1月7 日委請診所承辦人宋秀枝上網完成線上報備支援申請作業，宋秀枝依照行政院衛生署「醫事人員線上報備支援系統」指令操作，採用單筆申請作業，將原告王佩瓊支援時間自100年1月7日至100年12月31日，採每週1、3、5下午2時30分至晚間8時30 分固定規則前往支援的方式登錄於管理系統，系統依照輸入之規則新增支援的日期資料，宋秀枝確認資料無誤後，點選送出。就申請端之作業而言，案件已完成申請並已送出至主管衛生局等待審核。換言之，原告王佩瓊已上網完成申報，取得案件編號00000000000號，並經臺中市衛生局100年1月9日中市○○○○0號核准。且宋秀枝於100年1月7日完成線上登錄後，約5 天再度登入行政院衛生署醫事管理系統查看，核可時段為100年1月10日至12月31日無誤。嗣被告100年6月20日派員至媚力診所查察，原告王佩瓊始知悉「醫事人員線上報備支援系統」查無自100年5月12日之後核准資料，宋秀枝乃於同年6月21 日以電話詢問臺中市衛生局，該局承辦人員對於報備支援系統故障之原因也不甚了解，並告知應向行政院衛生署報備支援系統操作單位查詢，經該操作單位之客服人員登入網站查詢後，發現原告王佩瓊確實已完成線上報備支援申請作業，支援時間自100 年1月7日至12月31日，但因不明原因造成後半段核准資料消失。宋秀枝遂請客服人員協助救回已消失的核准資料，然可能因電腦系統故障，100年5月12日至12月31日已核准的資料無法救回，由於無法追溯核准，只能自100年6月21日起就該系統給予之案件編號00000000000 再給予新的核准文號，即中市衛醫字第167 號。由於宋秀枝不諳法律，與台中市衛生局官員及系統客服人員之電話溝通，未留下資料備查。又宋秀枝於線上報備支援行政作業中一時疏忽，未將審核通過後的資料列印備查，致被告有所誤解。惟原告始終依法執行醫療業務，並無故意隱匿不報，以上完全就事實陳述說明。
（二）被告雖主張：衛生主管機關受理申請後，依個案事實及執業性質，衡酌申請人每週全部工作時數之適當分配性後再予核准，非所有申請支援報備案件均會同意核准云云，然核准與否之基準何在、被告如何判斷申請人工作時數之適當分配性，令人質疑。倘衛生主管機關對原告王佩瓊支援報備之申請案件，部分時段不予核准，理應告知，然原告王佩瓊未收到否准之書面或電話通知。實務上，只有被否准的申請案件才會收到通知。換言之，被告無法否認原告王佩瓊已上網完成支援報備申請之事實，也未證明原告王佩瓊之申請遭否准。被告又稱：原告王佩瓊為安安診所醫師，申請報備支援卻由任職在潭興診所之宋秀枝辦理，有違常情云云，然潭興診所負責人林重賢係原告王佩瓊之配偶，夫妻間工作相互支援並無觸法。縱無親屬關係，法律亦無禁止同業間相互提供行政支援。不管由何人協助辦理線上報備支援申請，均無改變原告王佩瓊已上網完成報備支援申請且未遭否准之事實。被告雖再稱：電洽行政院衛生署醫事管理系統報修廠商略以：「… 因為該業者於100年1月7日將預支援的時段輸入後，按送審時並沒有將整筆送出，後來……該診所才又去將（未送審）的資料送出審查……」云云，惟宋秀枝完全依照「醫事人員線上報備支援系統」指令操作，輸入資料確認無誤後送出，此時案件已送至主管衛生局等待審核，資料存放在主管機構的管理系統中，送審中的案件不可能進行修改，且送審是整筆資料送出，非廠商所稱分頁送出。電腦系統維修廠商如果承認錯誤，等於承認服務品質未達行政院衛生署委託辦理之品質要求，而有違約之虞，被告寧可相信最不該被相信的廠商說詞，而不願相信誠實申報的百姓。
（三）臺中市衛生局100年1月9日中市○○○○0號及100年6月21日中市衛醫字第167 號函核准資料，系統給予之案件編號均是依照申請日期順序編排，2次同樣是00000000000，足以證明本件同時是100年1月7 日申請登錄無誤。依行政院衛生署「醫事人員線上報備支援系統」醫療院所操作手冊內頁，及2 次核准資料可證申請案件編號是系統給予，依申請登錄操作指令，登錄資料必須整筆送出，非申請人可任意更改。又行政院衛生署於100年5月6日3時13分發佈訊息如下：公共衛生資訊功能新增及精進項目：1.好站連結管理2.電子報管理3.服務中心紀錄…5.首頁換版管理6.帳號權限管理機制7.組織 /通知8.帳號清查機制9.衛生機關公告訊息專區10.多元化帳號申請表傳輸加解密平台…12.憑證IC卡抽取登出機制。原告懷疑可能因電腦系統故障，或此次網站系統更新造成本件資料遺失。再者，臺中縣醫師公會以101年4月10日中縣醫（101）總字第049號函文各醫療院所，檢附臺中市衛生局101 年度西醫診所宣導及督導考核表，其重點說明：…公共衛生資訊入口網已更改網址，可先前往行政院衛生署網站點選公共衛生資訊入口網，另醫療院所前往該網站登錄申請報備支援後，務必將報備支援之結果列印備查，避免該網站資料更新或跨年度造成資料遺失等語。依此足證衛生署網站的系統更新會造成資料的遺失。
（四）被告機關網頁中關於臺北市醫師報備支援 Q＆A，其中Q2.醫師報備支援需由誰提出申請？ A：得由支援醫師職業服務之醫療機構提出申請，非由被支援機構提出申請。按醫療法第115 條規定本法所定罰鍰，於私立醫療機構，處罰其負責醫師。然醫療法第107 條有併處行為人為同一人者，不另為處罰。原告王佩瓊是提出報備支援之申請人，也是執業醫療機構安安診所之負責醫師，申報支援作業係由安安診所提出，自應由安安診所督導。原告樊曦野之媚力診所為被支援機構，原告樊曦野受此牽連，深感不服等語。並聲明：1.訴願決定及原處分均撤銷。2.訴訟費用由被告負擔。
四、被告則以：
（一）行政院衛生署91年4月18日衛署醫字第0000000000 號函：「……另為維護醫療品質及保障病人權益，地方衛生主管機關於受理醫療機構醫師申請報准前往他醫療機構執行業務時，應依個案事實及執業之性質，衡酌申請人每週全部工作時數之適當分配性後再予核准。」另行政院衛生署線上開放申請支援報備，申請人可由系統查詢所申請案件之審核流程及結果，並列印報准結果之內容。依上開規定及實務申請流程，衛生主管機關受理申請，係依個案事實及執業之性質，衡酌申請人每週全部工作時數之適當分配性後始予核准，並非所有申請支援報備之案件均會同意通過。原告王佩瓊前往其他醫療機構執行業務前，應負事前注意之責，其向臺中市政府衛生局提出申請支援報備時間，是否全部均經審查核准，應負注意之責，自行至系統查詢所申請案件之審核結果，主動確認業經核准支援報備申請，始得為之，而非被動等待衛生主管機關准駁申請與否。另臺中市政府衛生局業於100年1月9日中市○○○○0號核准原告申請案件，內容詳述核准報備期間，如原告王佩瓊對該局核准內容與原告申請內容不符，應依訴願法規定，自獲知上開核准文號之次日起30日內提出訴願。惟原告王佩瓊並未對該局核准函提出疑問，表示原告王佩瓊對該局核准之內容無意見。另被告電洽臺中市政府衛生局支援報備業務，均係事先報准，未有事後補報備。
（二）原告提起訴願後，被告曾電洽行政院衛生署醫事管理系統報修廠商，該廠商表示：「…系統上設計是1 個案件編號會只有1個送審日期，這個案例是因為該業者於100年1月7日將預支援的時段輸入後，按送審時並沒有將整筆資料送出，只送出第1-2頁，另3-4頁的資料並沒有送出，後來因衛生局查100年6月20日沒有報備支援的資料，所以該診所才又去將（未送審）的資料送出審查，惟報備只能送出未來日期（含當日），故100年5月12日至100年6月20日的日期是無法送審」等語，被告依前查之證據，論斷原告王佩瓊未依規定事先申請支援報備，違反醫師法第8之2條，應屬有據。
（三）醫療法第18條第1項規定：「醫療機構應置負責醫師1人，對其機構醫療業務，負督導責任。私立醫療機構，並以其申請人為負責醫師。」第57條第1 項規定：「醫療機構應督導所屬醫事人員，依各該醫事專門職業法規規定，執行業務。」原告樊曦野為本轄媚力診所負責醫師，依法需對其醫療機構業務負督導之責，以保障民眾就醫安全及醫療品質，惟其未盡督導之責，讓未經臺中市政府衛生局事先核准支援報備之原告王佩瓊，擅自於100年6月13日、15日至媚力診所執行醫療業務，未善盡監督所屬醫事人員，依其各該醫事專門執業法規規定執行業務，及未盡人員管理之責，被告依法裁處，與法並無不合等語，資為抗辯。並答辯聲明：1.原告之訴駁回。2.訴訟費用由原告負擔。
五、本院之判斷：
（一）本件應適用之法規及法理見解如下：
1、醫師法第7條之3及醫療法第11條均規定：「本法所稱之主管機關：在中央為行政院衛生署；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」又行政程序法第15條第
1 項規定：「行政機關得依法規將其權限之一部分，委任所屬下級機關執行之。」臺北市政府組織自治條例第2 條第2 項規定：「中央法令規定市政府為主管機關者，市政府得將其權限委任所屬下級機關辦理。」臺北市政府依據行政程序法第15條第1項、臺北市政府組織自治條例第2條第2項規定，以94年2 月24日府衛企字第00000000000號公告：「主旨：公告修正本府90年8月23日府秘二字第0000000000 號公告有關本府主管衛生業務委任事項，自即日起生效……公告事項：……六、本府將下列業務委任本府衛生局，以該局名義執行之：……（九）醫師法中有關本府權限事項。（十）醫療法中有關本府權限事項……。」將醫師法及醫療法中有關該府之權限委任被告執行，是被告對本件應有管轄權。
2、醫師法第8條之2規定︰「醫師執業，應在所在地主管機關核准登記之醫療機構為之。但急救、醫療機構間之會診、支援、應邀出診或經事先報准者，不在此限。」其立法理由表示：「為提高醫療服務品質，醫師執行醫療業務之場所，有必要予以限制，應以經地方衛生主管機關核准登錄之場所為限。惟為符實際，急救、醫療機構間之會診、支援或應病人邀請出診者不在此限。」同法第27條規定：「違反……第8條之2、…規定者，處新臺幣2萬元以上10 萬元以下罰鍰，並令限期改善；屆期未改善者，按次連續處罰。」
3、醫療法第12條第3 項規定：「醫療機構之類別與各類醫療機構應設置之服務設施、人員及診療科別設置條件等之設置標準，由中央主管機關定之。」為此，行政院衛生署訂有「醫療機構設置標準」。本件被告裁處時適用之醫療機構設置標準第26條規定：「醫療機構之醫師，除醫療機構間之會診、支援外，前往他醫療機構執行業務，應依醫師法第8條之2規定經事先報准，始得為之（第1 項）。前項所稱醫療機構間之會診、支援，指下列情形且未固定排班提供診療者而言：1.遇有大量傷病患，需臨時增加醫師人力處理者。2.對於緊急或重症傷病，需徵詢其他醫師意見者（第2項）。第1項所定之事先報准，其為越區前往他醫療機構執行業務者，應報經所在地直轄市或縣（市）衛生主管機關核准，並副知執行地直轄市或縣（市）衛生主管機關（第3 項）。」係就醫療機構之人員設置標準為進一步之規範，尚無違醫療法第12條第3 項授權之範圍，以及醫師法第8條之2規範之旨，自得為本院所採用。
4、依前開醫師法第8條之2「事先報准」與醫療機構設置標準第26條第3項「核准」之文義，以及醫師法第8條之2 之立法目的可知，醫師在核准登記之醫療機構外執業者，應事先經主管機關之同意，非經同意，不得為之。此與單純通知主管機關知悉的「備查」或「報備」不同。依此，行政院衛生署91 年4月18日衛署醫字第0000000000號函：「……另為維護醫療品質及保障病人權益，地方衛生主管機關於受理醫療機構醫師申請報准前往他醫療機構執行業務時，應依個案事實及執業之性質，衡酌申請人每週全部工作時數之適當分配性後再予核准。」僅係說明主管機關審核許可之標準，尚無違醫師法第8條之2之文義及立法目的，自得為本院所適用。
5、醫療法第18條第1項：「醫療機構應置負責醫師1人，對其機構醫療業務，負督導責任。私立醫療機構，並以其申請人為負責醫師。」第57條第1 項規定：「醫療機構應督導所屬醫事人員，依各該醫事專門職業法規規定，執行業務。」第103條第1項第1 款規定：「有下列情形之一者，處新臺幣5萬元以上25萬元以下罰鍰：1.違反……第57條第1項……。」第115條第1項規定：「本法所定之罰鍰，於私立醫療機構，處罰其負責醫師。」
（二）查原告王佩瓊為臺中市安安診所執業醫師，其未經報准於100年6月13日及6月15 日在原告樊曦野擔任負責醫師之媚力診所執行醫療業務，且其執行醫療業務之性質非屬急救，或應病人邀請出診，亦非醫療機構設置標準第26條所稱之會診、支援，有行政院衛生署醫事人員管理系統查詢資料、診療記錄表及調查紀錄表附卷可稽，客觀上原告王佩瓊確有未經報准，在核准登記之醫療機構外執業；原告樊曦野有未督導原告王佩瓊報經核准，即允原告王佩瓊在其媚力診所執行業務之違章事實，是被告以原告2 人分別違反醫師法第8條之2及醫療法第57條第1 項規定，以原處分
甲、原處分乙各裁處罰鍰2萬元及5萬元，尚非無據。
（三）原告雖主張：於100年1月7日辦理線上報備支援申請時，登錄的支援期間為100年1月7日至100年12月31日，採每週
1、3 、5下午2時30分至晚間8時30分固定規則前往支援的方式登錄管理系統，且已經主管機關核准，卻因系統故障等不明原因造成100年5月12日至12月31日已核准的資料消失，洽請系統客服協助回復，因無法回溯，5月12日至6月21日期間之支援遂無核准紀錄，然100年1月7日至5月11日、6月22日至12 月30日之支援，系統給予之案件編號均為00000000000，案件編號相同可證確同時於100年1月7日申請登錄無誤云云，然原告就系統故障之指摘，僅屬臆測之詞，並無具體實證可資相佐。原告雖提出臺中縣醫師公會101年4月10日中縣醫（101）總字第049號函檢附之資料記載：「……醫療院所前往該網站登錄申請報備支援後，務必將報備支援之結果列印備查，避免該網站資料更新或跨年度造成資料遺失」等語，惟其內容僅係提醒會員應將報備支援之結果列印備查，以杜爭議，尚不足以證明原告本件線上申報有系統故障之情。況原告根本未將本件報備支援之結果列印備查，此亦為原告所自承，尚難認系統有故障之情。又證人宋秀枝於本院審理時證稱：於100 年1月7日完成支援申請之登錄後，因為沒有不許可的情形發生，所以未再登錄查看、確認等語，則原告所稱：其100年1月
7 日登錄之支援期間100年1月7日至100年12月31日均經主管機關核准，因不明原因致後段已核准的資料消失云云，尚乏憑據，自難為本院所採信。再者，依被告提出之公務電話記錄，被告曾於101年5月14日電詢臺中市政府衛生局，該局承辦人員表示：本局係依系統送出的資料進行審查，系統不會事後補送資料，本局也不會事後補核可時段，只會根據系統再送出的資料審查，原告所稱輸入1 整年資料，卻只核可至5 月的情形是不可能的，如果業者對核可的時段有疑慮，可至系統列印資料，向本局反應，為何當初沒有反應，事後才說是系統的問題，且本局並未收到其他業者表示有類似的情形等語；被告復於是日電洽行政院衛生署，該署承辦人員表示：系統設計上是1 個案件編號只有1個送審日期，本件案例是業者於100年1月7日將支援時段輸入後，按送審時沒有將整筆資料送出，只送出第 1、2頁，另3、4 頁資料沒有送出，嗣經被告查知後，業者才將未送審的資料送出審查，因無法回溯，所以100年5月12日至6月20 日期間無法送審，只要業者操作正確，是不會有這種情形的，況且送查審查後，本來就要去核對輸入的時段是否正確，因為後端只會根據業者送出的時段審查等語，又依行政院衛生署102年1月15日衛署醫字第0000000000號函檢附之客服記錄，證人宋秀枝確於100年6月21日電詢系統客服表示：「年初有報備，可是現在卻沒有……」等語，而客服之處理方式為「協助查詢在未送審裡面協助送出，指導……」，末參以醫事人員報備支援申請書，原告王佩瓊報備支援係以分批方式申請，第1 批支援時間為100年1月10日至5月11日，第2批支援時間為100年6月22日至12月30日，前開送審日期依序為100年1月7日及6月21日，核准日期為100 年1月9日、100年6月21日，有行政院衛生署101年6月15日衛署醫字第0000000000號函在卷可考，凡此均顯示，就權責機關臺中市政府衛生局而言，其係分別於100年1月7日及6月21日自系統受理原告王佩瓊 100年1月10日至5月11日及同年6月22日至12月30 日之支援申請，並分別以100年1月9日中市○○○○0號及同年 6月21日中市衛醫字第167 號予以核准，尚非原告所述：主管機關已就其100年1月7日登錄之支援期間100年1月7日至 100年12月31日為核准，係因系統故障等不明原因致後段已核准資料消失云云，是認原告上開主張，尚無從對其為有利之認定。
（四）如前所述，為提高醫療服務品質，醫師執行醫療業務之場所，有必要予以限制，是醫師法第8條之2規定，醫師執業之場所，以經地方衛生主管機關核准登錄之場所為原則，在登錄場所外執業者，則須「事先報准」。是以，醫師在核准登記之醫療機構外執業者，應事先經主管機關之同意，非經同意，不得為之。依此，縱使原告於100年1月7 日線上申請支援時，確以100年1月7日至100年12月31日為支援期間提出申請，然主管之臺中市政府衛生局是否收受送達、是否受理、核准或駁回，或係不作為而遲未處理，均有賴原告進一步登錄系統查證、確認，甚或洽詢主管機關詢問或列印系統資料依資為證。縱係以文書方式提出申請，亦須待主管機關以書面公文回覆，確獲核准後，始得在登錄場所外執業。換言之，原告王佩瓊得否在登錄場所外執業，係以主管機關之核准為前提，而非以原告是否提出申請為標準。證人宋秀枝雖證稱：伊認為只是將某醫師至某診所支援的事實通知主管機關，因為沒有不許可之情形，所以提出申請後，沒有再登錄查看等語，然此僅係證人宋秀枝片面之主觀認知，與醫師法第8條之2規定不符。原告雖再辯稱：倘主管機關部分時段不予核准，理應告知，然原告未曾收受否准之書面或電話通知，被告也未能舉證有駁回申請之事實云云，惟如前所述，主管之臺中市政府衛生局係分別於100年1月7日及6月21日自系統受理原告王佩瓊100年1月10日至5月11日及同年6月22日至12月30日之支援申請，並分別以100年1月9日中市○○○○0號及同年
6 月21日中市衛醫字第167 號核准原告王佩瓊所請，尚無駁回申請之情，自無從舉證有駁回之事實。再者，原告王佩瓊係經由系統提出申請，自可合理期待主管機關係經由系統為准駁之通知，其雖未接獲書面駁回之處分，亦同未接獲書面准允之處分，自不能以未接獲駁回處分為由，逕認其申請已全數獲准。縱認主管機關經由該系統以電子文件為送達之方式與行政程序法第68條第2 項：「行政機關之文書依法規以電報交換、電傳文件、傳真或其他電子文件行之者，視為自行送達」規定不符，亦不得認為原告之申請已獲得許可。原告王佩瓊提出支援申請後，於是否獲准尚無確知之情況下，逕至登錄場所外執業，原告樊曦野未能督導原告王佩瓊確認是否獲准，逕允原告王佩瓊在其媚力診所執業，事後始查知有部分時段未經主管機關核准，原告2 人縱無故意，亦有應注意、能注意而不注意之過失，被告據以裁罰尚無違誤。
六、綜上，原告王佩瓊確有未經報准在登錄場所外執業；原告樊曦野有未督導原告王佩瓊應報經核准始得在媚力診所執業之違章事實，且原告2 人就其違章情節，縱無故意，亦有過失。被告依醫師法第8條之2、第27條及醫療法第57條第1 項、第103條第1項第1 款規定，以原處分甲、原處分乙各裁處法定罰鍰最低額2萬元及5萬元，於法有據。訴願決定維持原處分，核無不合。原告執上述主張訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦方法，核與判決結果不生影響，爰不逐一論述。
八、依行政訴訟法第236條、第98條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 102 年 6 月 11 日
行政訴訟庭 法 官 楊坤樵以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 102 年 6 月 11 日
書記官 俞定慶