臺灣臺北地方法院行政訴訟判決 101年度簡字第157號原 告 蔡英文訴訟代理人 黃帝穎律師被 告 中央選舉委員會代 表 人 張博雅訴訟代理人 蔡金誥
洪三凱上列當事人間總統副總統選舉罷免法事件，原告不服行政院中華民國101年10月4日院臺訴字第0000000000號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：被告以原告為中華民國第13任總統副總統選舉之總統候選人，於民國101年1月10日競選活動期間，在中國時報、聯合報、自由時報及蘋果日報中夾附競選宣傳品，未親自簽名，違反總統副總統選舉罷免法第48條第1項規定，乃依同法第96條第1項規定，以101年6月1日中選法字第0000000000號裁處書（下稱原處分），裁處原告新臺幣（下同）10萬元罰鍰。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂向本院提起本件行政訴訟。
二、原告主張：㈠依行政罰法第3條及第4條規範意旨，受行政罰之主體以行為
人為原則。行政罰法第7條規定亦揭示行政機關作成裁罰性不利處分，以行為人有故意、過失為原則。查被告據以作成裁罰性不利處分之宣傳品非伊或伊全國競選總部所印製，伊非行為人，且該文宣之製作，伊事先係不知情，伊競選團隊亦毫無所悉，被告逕予裁罰，忽視行政罰法以處罰行為人為原則，與有責原則，原處分認事用法顯有違誤。
㈡按憲法之平等原則要求行政機關對於事物本質相同之事件為
相同之處理，乃形成行政自我拘束，最高行政法院93年判字第1392號判例可參。而「行政自我拘束原則」，乃要求法治國之國家機關為行政行為時，必需公平為之。若依照事件性質，無法作不同處理之明顯依據時，即不得為「差別待遇」，以使人民對國家機關能生信賴。查第13任總統副總統選舉競選期間，總統候選人馬英九分別與立法委員候選人羅0000、張慶忠聯名印發之競選宣傳品（下稱羅0000等競選宣傳品），同樣亦未經馬英九簽名，惟被告卻認定羅0000等競選宣傳品不需經馬英九簽名，本於同一事理、同一判準之行政自我拘束原則要求，被告即不得恣意針對伊與高0000之文宣品裁罰，否則即係「雙重標準」，違反行政自我拘束原則，原處分已違反行政自我拘束原則，當然違法。被告雖抗辯馬英九之各地競選辦事處之負責人並非各地區之立法委員候選人，與伊係與各地區之立法委員候選人設置聯合競選辦事處之情形不同云云，惟依憲法第23條規定，凡涉及人民權利義務關係之國家行為，需有法律為依據或授權。原處分裁罰伊罰鍰，係屬剝奪人民財產權，自應有法律明文規定或經法律授權，然被告以伊與立委候選人「聯合競選」，未於宣傳品簽名，而為處罰，此法律要件不只未明文於總統副總統選罷法，更未授權主管機關以命令定之，足見被告以「聯合競選」作為只罰伊不罰馬英九之差別待遇要件，違反憲法第23條「法律保留原則」及「法律明確性原則」。
㈢被告雖引用最高行政法院100年度8月份第2次庭長法官聯席
會決議，惟該決議既係參酌民法第224條之法理，被告自應先查明第三人為何人、有無故意、過失，方得將其故意、過失推定與伊。否則，無異使伊負擔無權代理人、非使用人等任意第三人違反行政法上義務之責任，於理難平。又被告援引最高行政法院100年度8月份第2次庭長法官聯席會決議，認定本件應類推適用行政罰法第7條規定，伊就該使用人或代理人之故意、過失負推定故意、過失責任，惟此須「行為人確實為伊之使用人或代理人」，且「行為人具故意或過失」之前提成立，原告始可能負推定故意、過失責任，然本件如何認定高0000之支持者為伊之使用人或代理人？且此行為人具故意或過失？被告均未盡舉證之責。而行政訴訟之違法要件舉證義務，應由行政機關負擔，此有最高行政法院39年判字第2號判例可資參照。簡言之，依實務之見解，行政機關之裁罰，其違法事實應依證據認定之，無證據自不得以擬制推測之方法，推定其違法事實，此為行政程序及司法訴訟適用之共通法則，故行政機關本應依職權調查證據以證明違法事實之存在，始能據以對人民作成負擔處分，亦即行政機關對於人民違法事實之存在負有舉證責任，人民本無須證明自己無違法事實，倘行政機關無法證明人民有法定之違章事實，即無逕行處以行政罰之餘地。本件被告對於違反行政義務之行為人是否為伊之使用人或代理人？又如何認定行為人為伊之使用人或代理人？此行為人具有主觀故意或過失？等重要基礎事實皆未舉證，僅憑臆測率斷處罰，難符行政法院對行政罰舉證責任之基本要求。
㈣此外，臺北市政府101年2月2日府訴字第00000000000號訴願
決定：「本案原處分機關據以命訴願人自行拆除系爭廣告物者，無非以訴願人為系爭廣告物之使用人為據……原處分機關逕以系爭廣告物上有訴願人姓名及肖像，即認訴願人為系爭廣告物之使用人，即嫌速斷，此外復無其他足資證明訴願人有使用系爭廣告物之積極證據，則訴願人是否違系爭廣告物之使用人亦非無疑……」，亦即，臺北市政府訴願會肯認，行政機關應有積極證據，始得處罰，否則即應撤銷原處分。而本件被告僅憑文宣品上有伊之照片與姓名，率爾裁罰伊，對於系爭文宣印製之行為人是否為伊之使用人或代理人等，均未依法調查，不符行政法院對行政罰舉證責任之見解。㈤綜上，原處分與訴願決定均違反行政自我拘束原則，嚴重傷
害民眾對政府行政中立之期待等語。並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告則以：㈠原告係第13任總統副總統選舉之總統候選人，與第8屆區域
立法委員選舉候選人高0000設立聯合競選辦事處，並以高建智為新店區聯合競選辦事處之負責人，於第13任總統副總統選舉競選活動期間（自100年12月17日至101年1月13日止），經民眾檢舉原告與高0000於101年1月10日之4大報即中國時報、聯合報、自由時報及蘋果日報中夾附未親自簽名之競選宣傳品。原告雖主張系爭競選宣傳品非其全國競選總部所印製，該競選宣傳品其事先不知情等語，惟經伊召開第428次委員會議審議結果認為，原告與高0000同址設立競選辦事處，應有聯合競選之意，則系爭競選宣傳品應有概括之授意及默許，應負違反行政法上義務之責任，乃依總統副總統選舉罷免法第48條第1項及第96條第1項規定，以原處分裁處原告10萬元罰鍰。
㈡按一般候選人登記參選後，多設立競選總部及競選辦事處，
組織競選團隊，積極助選，並發動各種文宣廣告。是觀諸選舉行為、候選人之競選活動，絕非一人所得獨立完成，須由整體競選團隊群策群力，共同參與選舉活動，以爭取支持。從而實質輔選團隊人員既係為候選人從事競選工作之人，其違法行為應與候選人密切相關。可認其行為係候選人手足之延伸，而屬候選人自己之行為。總統副總統選舉為全國性之選舉，候選人登記參選，無法綜理萬機，多在各直轄市、縣市設立多處競選辦事處從事輔選。本件原告與高0000設立聯合競選辦事處，並以高0000為新店區聯合競選辦事處之負責人，同址設立競選辦事處，應有聯合競選之意。而系爭競選宣傳品上載有原告姓名、競選號次、競選辦事處地址及電話，故系爭競選宣傳品縱非原告或競選總部所印製，依常理，係原告所授意及默許，其有違規情事，原告仍應負總統副總統選舉罷免法第48條第1項前段規定之責任。
㈢又原告為第13任總統副總統選舉之總統候選人，依常理，宣
傳品自不可能係由其親自製作，而原告既設立競選辦事處，就其受僱人或使用人自有監督義務，原告未盡監督之責，致令受僱人或使用人違規印製宣傳品，自有過失，縱系爭競選宣傳品屬該政黨、黨員或職員委由第三人製作，該第三人實質上仍為原告之受僱人或使用人，彼等對於違反總統副總統選舉罷免法第48條第1項之行為具有故意或過失者，依最高行政法院100年度8月份第2次庭長法官聯席會決議之見解，原告自應負推定故意或過失之責任。一般候選人均組織競選團隊從事競選，助選人員之違規行為，如嚴格限制需舉證至候選人本人親自違規，或親自指使助選人員違規，勢將形成大量無法舉證之違規黑數，無異漠視候選人假助選人員之手作違規之行為而不管，對選舉制度之公平、公正，造成莫大傷害。是以如候選人未盡選任、監督責任，任由其助選人員從事違規行為，即應認係候選人事先授意及默許，而與候選人親自所為，並無二致。高0000為原告新店區聯合競選辦事處之負責人，其稱系爭競選宣傳品係新店區深坑地方人士吳0000自行撰稿、設計、印製，吳0000未知選罷法相關規定而未將其簽名套印於該文宣之上等語，高0000曾任第8屆立法委員，對於選舉罷免法規應知之甚稔，對於吳0000印製系爭競選宣傳品之行為，有應注意並能注意而未注意之過失，而原告既與高0000聯合競選，自對系爭競選宣傳品應有概括之授意及默許，已如上述，原告未盡監督之責，亦不能諉稱系爭競選宣傳品非原告或其競選團隊所製作而免責，依最高行政法院100年度8月份第2次庭長法官聯席會決議之見解，應推定原告具有違反總統副總統選舉罷免法第48條第2項之過失。
㈣原告主張伊對另一總統候選人馬0000就文宣廣告未簽名一事
採取不同標準一節，此乃因原因事實不同，而生不同之處理結果。蓋馬英九其各地競選辦事處之負責人並非各地區之立法委員候選人，與原告情形不同，亦即馬英九並無與各地區之立法委員候選人有聯合競選之意思。從而羅0000等所製作之競選宣傳品，僅係藉總統候選人之聲勢，增加其等本身之支持度，冀爭取更多選票。此情形與原告之情形相異，伊並未違反平等原則，亦未為差別待遇。另伊係以「有聯合競選之意」認定系爭競選宣傳品未經原告簽名，此應屬事實認定之範疇，與法律保留原則及法律明確性原則無涉，原告恐有誤解。原處分尚無違法或不當處等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。
四、本院之判斷：㈠按「候選人印發以文字、圖畫從事競選之宣傳品，應親自簽
名...」、「違反..第48條第1項規定者，處新臺幣10萬元以上100萬元以下罰鍰。」總統副總統選舉罷免法第48條第1項、第96條第1項定有明文。次按當事人主張事實，須負舉證責任，倘其所提出之證據，不足為主張事實之證明，自不能認其主張之事實為真實。又行政官署對於人民有所處罰，必須確實證明其違法之事實。倘不能確實證明違法事實之存在，其處罰即不能認為合法，最高行政法院39年判字第2號判例意旨足資參照。
㈡另適用行為罰規定處罰違反行政法上義務之人民時，除法律
有特別規定外，應按行政罰法及其相關法理所建構之構成要件該當性、違法性（含有無阻卻違法事由）、有責性或可非難性（含有無阻卻責任事由）三個階段分別檢驗，確認已具備無誤後，方得處罰。而其處罰，除法律有特別規定外，亦應遵循行政罰法及其相關法理有關規定（司法院釋字第685號解釋林錫堯大法官提出、許宗力大法官加入之協同意見書參照）。且按「違反行政法上義務而受罰鍰、沒入或其他種類行政罰之處罰時，適用本法。但其他法律有特別規定者，從其規定。」、「（第1項）違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。（第2項）法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織違反行政法上義務者，其代表人、管理人、其他有代表權之人或實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，推定為該等組織之故意、過失。」行政罰法第1條、第7條分別定有明文。可知自95年2月5日行政罰法施行後，基於「有責任始有處罰」之原則，對於違反行政法上義務之處罰，應以行為人主觀上有可非難性及可歸責性為前提，如行為人主觀上並非出於故意或過失之情形，應無可非難性及可歸責性，自不予處罰；且為提昇人權之保障，國家對於行為人違反行政法上義務欲加以處罰時，除就法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織之故意與過失認定為擬制規定（行政罰法第7條至第9條及第11條至第13條）之外，均應由行政機關就行為人之故意、過失負舉證責任，而不採「推定過失責任」之立法（立法理由參照）。
㈢查原告係第13任總統副總統選舉之總統候選人，與第8屆區
域立法委員選舉候選人高0000設立聯合競選辦事處，並以高0000為新店區聯合競選辦事處之負責人，於第13任總統副總統選舉競選活動期間（自100年12月17日至101年1月13日止），經民眾檢舉原告與高0000於101年1月10日之4大報即中國時報、聯合報、自由時報及蘋果日報中夾附未親自簽名之系爭競選宣傳品，而系爭競選宣傳品為高0000之支持者吳潮煌所印製。被告以原告違反總統副總統選舉罷免法第48條第1項規定，依同法第96條第1項規定，以原處分對原告裁處罰鍰10萬元等情，為兩造所不爭執，並有卷附系爭競選宣傳品、原告之總統副總統選舉候選人設立競選辦事處登記書格式、新北市選舉委員會監察小組第12次委員會議紀錄、中央選舉委員會第428次會議紀錄、原處分、訴願決定書足稽，應堪信為真實。又被告以原告與高0000同址設立競選辦事處，應有聯合競選之意，則系爭競選宣傳品應有概括之授意及默許，應負違反行政法上義務之責任云云，為原告所否認，並以前揭情詞而為主張。是本件爭點厥為：原告是否有以高建智為其或代理人或使用人，概括授權高0000印製系爭競選宣傳品？原告就系爭競選宣傳品之印製有無故意或過失？㈣經查，證人高0000到庭證述，伊不知悉原告於參選總統選舉
時，將其於新店區之競選辦事處設於伊之競選辦事處一事（證人高0000係經本院提示原告之總統副總統選舉候選人設立競選辦事處登記書格式後始知悉此事），且原告未曾到過伊之競選辦事處，其競選團隊人員亦無人進駐伊之競選辦事處，原告僅於伊成立競選服務處時有至伊之造勢場合。而原告於競選總統時不曾提供其之簽名或印章予伊，亦不曾與伊討論過有關聯合競選之文宣，更無授權伊印製與其有關之競選文宣，伊所印製之競選文宣，原告亦不曾看過。系爭競選宣傳品上之所以有原告之照片，乃係因原告為伊所屬民主進步黨之總統候選人，因而伊於印製競選文宣時，會將原告亦放置於文宣廣告內等語（見本院卷第204-208頁、第214頁）。
而證人吳0000則到庭證稱，伊係高0000之支持者，伊不曾見過原告，總統選舉期間於深坑之競選場合，原告並未到場，僅係副總統候選人到場。系爭競選宣傳品係伊所製作的，伊之所以印製系爭競選宣傳品係為幫高0000，而將原告照片印製於系爭競選宣傳品內係因原告形象好，有助於拉抬高0000之選票等語（見本院卷第208-212頁）。依上開證人高0000之證述可知，其並不知悉原告有同址設立競選辦事處一事，原告甚而未派其競選團隊成員進駐該址，則原告與高0000是否有聯合競選之意，即非無疑。被告以原告於新店區之競選辦事處登記為證人高0000之競選辦事處，並登記高0000為負責人，即逕認定二人有聯合競選之意，不無率斷之嫌。又原告果爾有與高0000聯合競選之意，並就選舉事項概括授權高0000，依理應將其之簽名或印章交予高0000，俾利高0000印製競選宣傳品，以爭取競選獲勝，惟據證人高0000前開證述內容足知，原告不曾將其簽名或印章交予高0000，亦不曾與高0000討論過包含系爭競選宣傳品在內之任何競選文宣，更不曾授權高0000印製與原告有關之競選文宣，即難認原告有概括授權高0000印製競選文宣，亦難認原告與高0000間有代理人或使用人之法律關係存在。被告僅因原告與高0000同址設立競選辦事處，即逕認2人有聯合競選之意，系爭競選宣傳品應為原告概括之授意及默許，應負違反行政法上義務之責任云云，亦不無臆斷之嫌。
㈤又「認定事實，須憑證據，不得出於臆測，此項證據法則，
自為行政訴訟所適用。．．．。」、「事實之認定，應憑證據，為訴訟事件所適用之共通原則。行政罰之處罰，雖不以故意為要件，然其違法事實之認定，要不能僅憑片面之臆測，為裁判之基礎。」、「行政罰與刑罰之構成要件雖有不同，而刑事判決與行政處分，亦原可各自認定事實，惟認定事實須憑證據，倘無證據足資認定有堪以構成行政罰或刑罰要件之事實存在，即不得僅以推測之詞予人處罰，則為二者所應一致。」迭經最高行政法院61年判字第70號、62年判字第402號、75年判字第309號判例闡釋在案。查總統副總統選舉為全國性選舉，候選人無法綜理萬機，則事實上難以期待原告能知悉全部之競選文宣廣告而窮盡一切預防手段，防免違章事實之發生。被告未本諸職權調查證據，以憑證明系爭競選宣傳品確為原告或其競選團隊所印製，或授權高0000或吳0000印製，俾為處罰之依據，而僅以原告與高0000同址設立競選辦事處，據以推論系爭競選宣傳品之印製為原告概括授意或默許，揆諸上開規定及說明，自嫌速斷。依前述，原告既未授權高0000或吳0000印製系爭競選宣傳品，則就系爭競選宣傳品之印製，根本無法預先知悉及排除，而無故意或過失之可言，足徵原告於此情形，實已欠缺可非難性及可歸責性甚明。是以，被告以原告有未於系爭競選宣傳品上親自簽名之違章行為，而對主觀上欠缺可歸責性及可非難性之原告予以裁處罰鍰之處分，顯有悖於行政罰法第7條第1項之規範意旨。又被告未能舉證證明原告與高0000間有代理人或使用人之法律關係存在，則其援引最高行政法院100年度8月份第2次庭長法官聯席會決議之見解，認為原告應負推定故意或過失之責任，亦乏所據。
五、綜上所述，被告就原告違反總統副總統選舉罷免法第48條第1項之構成要件事實，舉證尚有未足，原告就系爭競選宣傳品之印製無法預先知悉及排除，而無故意或過失，自欠缺可非難性及可歸責性。從而，被告認定原告違反總統副總統選舉罷免法第48條第1項規定，依同法第96條第1項規定，以原處分裁處原告罰緩10萬元，顯已違反行政罰法第7條第1項之規定，訴願決定未予糾正，亦有未合。原告執此指摘原處分及訴願決定違背法令，並訴請併予撤銷，為有理由，應予准許。
六、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 4 月 19 日
行政訴訟庭 法 官 魏式瑜上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 102 年 4 月 19 日
書記官 陳鳳瀴