臺灣臺北地方法院行政訴訟判決 101年度簡字第18號原 告 東森電視事業股份有限公司代 表 人 施維德（董事長）訴訟代理人 林聖鈞律師被 告 國家通訊傳播委員會代 表 人 石世豪（主任委員）訴訟代理人 黃睿迪
周純卉上列當事人間衛星廣播電視法事件，原告不服行政院民國101年4月19日院臺訴字第0000000000號訴願決定，提起行政訴訟，經臺北高等行政法院101年度簡字第438號裁定移送本院，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
（一）原告起訴後，被告之代表人由蘇蘅變更為石世豪，有行政院民國101年8月1日院授人組字第00000000000號令影本附卷可稽，並已具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
（二）本件為不服行政機關所為罰鍰處分而涉訟，其標的金額為新臺幣（下同）40萬元，係在40萬元以下，依行政訴訟法第229條第1項第2款規定，應適用簡易訴訟程序，以地方法院行政訴訟庭為第一審管轄法院，核先敘明。
二、事實概要：原告係衛星廣播電視事業（衛星廣播電視節目供應者），經營東森幼幼台、東森新聞台、東森財經新聞台、東森電影台、東森洋片台、東森綜合台、東森戲劇台等7個頻道，其中東森綜合台頻道（執照號碼：0000000000）營運計畫中節目內容以綜藝、自製戲劇為主。被告於100年1至6月抽查該頻道節目，認定原告於該頻道所播放之非本國節目比率明顯偏高，與原告94年申請換發許可執照時經被告許可之營運計畫內容不符，違反衛星廣播電視法第13條第1項規定，遂依同法第38條第2款規定，以100年10月7日通傳營字第00000000000號裁處書，處原告罰鍰40萬元（以下簡稱：
原處分），並命原告應依被告100年8月17日通傳營字第00000000000號函辦理。原告不服，提起訴願，經行政院101年4月19日院臺訴字第0000000000號訴願決定書駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、原告主張：
（一）原告於94年8月申請換發衛星廣播電視執照，申請換照時所提之營運計畫應係指該頻道對未來執照期間（94年8月至100年8月）之營運計畫，而非對原執照期間（88年8月至94年8月）營運計畫及績效之檢討。原告於94年申請換照時，獲被告許可之「東森綜合台營運計畫書」固有載及：「93年度東森非本國節目比例已降至節目佔比的14％…未來…期許頻道成為華人戲劇與綜藝節目的平台供應者…」（營運計畫書第52頁）惟此係針對執照換發前營運計畫執行情形及營運績效之說明與檢討，而與未來6年之節目規劃無涉。況此為原告之願景說明，而非具體節目規劃，亦非確定且應達成之目標，此由該段並未載及任何具體節目規劃，且係以「未來」、「期許」等字眼加以說明，亦未載入短、中、長期之節目規劃中可證。被告僅以該願景說明係列於「未來6年之逐項具體計畫與時程」項下，即將其視為原告之具體節目規劃，實有未恰。實則，東森綜合台之具體節目規劃係載於「頻道節目屬性所規劃之節目理念、策略及節目規劃內容」項下（營運計畫書第49-51頁），其中並未載有任何本國及非本國節目比例。因衛星電視頻道之經營競爭激烈，市場瞬息萬變，原告就本國及非本國節目之製播比例需因應市場及觀眾喜好而調整，縱東森綜合台之實際營運未達原所期望之目標，惟此僅係原告之願景無法實現，而非原告擅自變更營運計畫。被告將原告之願景視為具體節目規劃，並以原告未能實現願景為由，指摘原告違反衛星廣播電視法第13條規定，難認適法。
（二）被告就東森綜合台前於96年、98年間曾進行頻道評鑑，就該台實際播映之節目內容是否符合營運計畫為實質審查，兩次評鑑結果皆為合格，並未指摘原告之營運情形與營運計畫內容有不符之情事。甚且，被告於101年1月5日訴願答辯書中自承：96年之評鑑係針對94年8月至96年8月期間，評估該頻道之營運計畫執行情形，考量上開2年期間嗣經換照，與當時實際播放內容之非本國節目比例尚無明顯落差，98年評鑑係針對96年8月至98年8月期間，評估過去2年該頻道之營運計畫執行情形，惟考量該部分執行情形與營運計畫所載之節目比例相較，亦尚未呈現明顯、較大之落差等語，是被告已認原告94年8月至98年8月間之非本國節目比例符合營運計畫，未要求改善，復又爭執原告之節目比例，已違反行政自我拘束原則。
（三）現行廣電三法中，廣播電視法第19條、有線廣播電視法第43條均有規範本國自製節目之比例，唯獨衛星廣播電視法未有規範，可見立法者無意對衛星廣播電視頻道業者為本國自製節目最低比例之限制，被告以原告播出韓國節目比例偏高為由開罰，欠缺法律及法規命令之依據，違反法律保留原則。又東森綜合台自97年5月起，為符市場需求，開始播放韓國節目，原告播放韓國節目比例最高之期間，也就是原處分機關所抽查之100年1至6月，韓國節目播出比例，依被告調查結果也僅40％左右，即便適用廣播電視法第19條、有線廣播電視法第43條，亦無嚴重違法，更何況衛星廣播電視法未有規範，且韓國節目比例偏高並無妨害善良風俗、破壞社會安寧、危害國家利益或侵害他人權利之情形，被告在無處罰依據之情況下裁罰原告，乃逾越權限，違反法律保留。再者，廣電視場瞬息萬變，不能以不變應萬變，本國、非本國節目比例本屬浮動，以因應市場需求，各頻道業者均是如此，原告鑑於韓劇風格與臺灣本土劇接近，較為觀眾所接受，播放觀眾所喜愛之節目完全符合衛星廣播電視法第1條之立法目的。東森綜合台乃綜合性之電視節目頻道業者，可以製播戲劇、娛樂、新聞、卡通等各類型電視節目，除非違規變成專門製播投顧業者之股票分析節目或變成購物頻道，否則被告應尊重市場機制，在法無明文限制之情況下，不應介入頻道業者之營運。
（四）「國家通訊傳播委員會裁處廣播電視事業罰鍰案件處理要點」所附「國家通訊傳播委員會裁處廣播電視事業罰鍰案件違法行為評量表」對於事業營運計畫變更未經主管機關許可之情形，既區分普通10分、嚴重30分、非常嚴重50分等3種等級，且依分數不同，其罰鍰額度亦不相同，顯已有違法程度之評價。又依原處分「理由及法令依據」欄所載：「…五、本案受處分人本次違法等級列為普通等級，且2年內未具相同違法事證」等語，依上開「國家通訊傳播委員會裁處廣播電視事業罰鍰案件違法行為評量表」，原告就「事業2年內受裁罰次數（含警告）」項目之評分應為0分，與違法等級普通等級之10分合計為10分，詎被告竟以總分20分採計，顯有錯誤。被告雖答辯稱：原告因事業營運計畫變更未經主管機關許可，為普通等級，以10分計，又因東森綜合台自100年1月至6月播出韓國節目比例逾40％，明顯超出營運計畫所載降至10％以下之比例，按其行為應受責難程度，在「其他判斷因素」項下加計10分，總計20分云云，然被告以同一事實將原告列為普通級，以10分計，又依同一事實，在「其他判斷因素」項下再加計10分，顯係重複採計，違反一事不二罰原則。是以，即便原告確有違反衛星廣播電視法第38條規定之情，依上開要點所附「國家通訊傳播委員會裁處廣播電視事業罰鍰案件額度參考表」，亦應為第1級，處罰鍰20萬元即可，而非原處分所載之第2級，裁處40萬元。參以另案被告100年9月30日通傳營字第00000000000號裁處書，裁罰原告所屬東森戲劇台頻道自100年1至6月播出韓國節目比率平均超過90％，該案中被告認為原告違法情節屬「普通」10分，在「其他判斷因素」項下僅加計12分，總分為22分。而本件原告所屬東森綜合台之違法事實為頻道自100年1 至6月播出韓國節目比率平均超過40％，違法情節亦屬「普通」10分，惟在「其他判斷因素」項下卻加計10分，合計20分，兩相對照，本件裁量顯然有恣意、違反比例之情。況依被告101年11月15 日補充答辯一狀檢附之附件可知，原告100年1至6 月播出韓國節目比率僅約30％，平均未超過40％，與原處分指摘之事實有異，是原處分認定事實錯誤，連帶影響法律效果之裁量，已構成撤銷事由。
（五）被告101年11月15日補充答辯一狀稱：「若未有嚴重脫離頻道設立理念…給予符合營運計畫總體意旨合理範圍內之經營彈性與空間…可委諸主管機關進行總體判斷與選擇之裁量」云云。按被告說法，有關衛星廣播電視事業營運計畫關於「本國與外國節目比率」部分，似可有「違反營運計畫但不嚴重」之情節，也可以有「違反營運計畫且嚴重」之情節，端由被告判斷。惟被告迄今未就所謂「違反營運計畫但不嚴重」、「違反營運計畫且嚴重」，設有詳細規定或認定標準，以致於在事實認定與罰鍰裁量層面，均任由被告片面解釋。按行政行為之內容應明確，行政程序法第5條定有明文，此規定之目的，在求行政行為之內容、依據、要件、目的等應明白確定，使相對人能夠理解與預見，以便相對人能夠遵循或必要時尋求救濟。再者，被告在96、98年度2次評鑑原告之營運，就「本國與外國節目比率」部分並未指摘為不合格，原告在評鑑後繼續依循過往年度做法播送節目，卻遭原處分指稱原告於100年1至6月違法，則被告之認定前後不一，漫無具體標準，有違行政行為明確性之原則。
（六）綜上，原告提起撤銷訴訟，並聲明：1、撤銷訴願決定及原處分。2、訴訟費用由被告負擔。
四、被告則以：
（一）原告之東森綜合台於94年換照時提出之營運計畫書記載：「93年東森非本國節目比例已降至節目佔比的14％，未來東森綜合台八點檔連續劇將完全自製，期許頻道成為華人戲劇與綜藝節目的平台供應者，故比例將降至10％以下」等語，係載明於營運計畫書「二、營運計畫內容」、「（四）節目企畫及製作」之「3.未來六年之逐項具體計畫與時程」項下，原告猶辯稱：此係願景說明，而非具體節目規劃云云，實無足採。且該頻道經營6年以來，不僅未依其營運計畫降低非本國節目比例，更於第6年後期（即100年1至6月），僅韓國節目平均即已逾40％，明顯與換照時獲被告許可之營運計畫內容不符，卻未申請變更，已違反衛星廣播電視法第13條第1項規定。
（二）被告與衛星廣播業者間關於營運計畫變更申請之多年實務執行情形，係除於公文明確載明視為營運計畫之變更情形外，均須由業者以公文表明申請原營運計畫之變更，並檢附變更後之營運計畫書，再由被告函覆許可變更與否。而評鑑制度係被告每2年對衛星廣播電視業者營運計畫之執行實施評核監理，兩者並不相同。查東森綜合台營運計畫之節目內容規劃以綜藝、（自製）戲劇為主，96年度評鑑係針對94年8月至96年8月期間，評估該頻道之營運計畫執行情形，考量上開2年期間嗣經換照，與當時實際播放內容之非本國節目比例尚無明顯落差；98年度評鑑係針對96年8月至98年8月期間，評估過去2年該頻道之營運計畫執行情形，惟考量該部分執行情形與營運計畫所載之節目比例相較，亦尚未呈現明顯、較大之落差，且該年度評鑑重點項目係消費資訊節目之杜絕、節目分級等節目品管及內控機制，評鑑合格，並非謂原告毫無缺失，或無須按該營運計畫繼續、確實執行，亦非代表被告對於執照末2年營運計畫未經許可而有實際變更之情形不得予以調查、裁處。原告之東森綜合台不僅未確實執行營運計畫將非本國節目比率降至10％以下，更於100年1至6月間，僅韓國節目平均即逾40％，被告依法予以裁處，與96年、98年評鑑作業無涉。
（三）衛星廣播電視法雖未如廣播電視法第19條、有線廣播電視法第43條規定，明文要求本國自製節目比例，惟衛星廣播電視業者須依其申請書及營運計畫內容確實執行，以保障公眾視聽權益，此為衛星廣播電視法第13條及第1條所明文。原告為衛星廣播電視事業，本有遵守衛星廣播電視法第13條等相關規範之義務，其任令東森綜合台頻道節目內容與營運計畫不符而仍予播出，至少有應注意、能注意而不注意之過失。被告依衛星廣播電視法第38條第2款處以罰鍰，並無違反法律保留。
（四）本案違法行為發生在99年5月1日後，是應適用被告99年4月16日通傳播字第00000000000號令修正發布之「國家通訊傳播委員會裁處廣播電視事業罰鍰案件處理要點」。該處理要點所附「國家通訊傳播委員會裁處廣播電視事業罰鍰案件違法行為評量表」所採計之10分普通等級，依其說明欄，係就違反衛星廣播電視法第13條第1項構成要件所採計之基礎等級，即一般、典型之事業營運計畫變更未經主管機關許可之案件，於評量表中均採計最輕10分之普通等級，並未作違法程度之評價。惟具體個案如有違法情節較為嚴重、行為故意或過失程度較高等應受責難程度或影響較大等因素，行政機關依行政罰法第18條第1項規定，本應加以審酌、說理。是被告除採計普通等級10分外，並依行政罰法第18條第1項規定，於評量表所定「其他判斷因素」欄內敘明：「該頻道自100年1月至6月播出韓國節目比率平均超過40％，已明顯超過94年換照資料所載非本國節目比例將降至10％以下，按其行為應受責難程度加計10分。」加計積分，並無重複評價採計積分，亦未違反一事不二罰原則。因此，原告東森綜合台之違法情節，應為「普通」等級，採計10分，再因前述「其他判斷因素」加計10分，總積分為20分，對照「國家通訊傳播委員會裁處廣播電視事業罰鍰案件額度參考表」，為第2級，應處罰鍰40萬元，而非原告所主張之10分，裁處20萬元云云。
（五）依衛星廣播電視法第13條規範意旨，頻道經營者原則上應依其經許可之營運計畫書所載事項進行營運規劃，確實執行與自我管理，惟實務上節目編排質量所涉之層面複雜多元，若未有嚴重偏離頻道設立理念，或營運方向與營運計畫產生重大差異之情形，被告可審酌頻道經營業者之經營實務、衛星廣播電視產業政策方向等，予以經營彈性與空間，尚非任何枝微末節之變更均要求業者依衛星廣播電視法第13條規定辦理變更營運計畫之申請。是應審酌衛星廣播電視法第13條申請變更營運計畫之原意，在委由被告進行總體判斷與選擇之裁量。被告基於法律之授權進行監理，抽查原告東森綜合台100年1至6月實際播出內容，並無逾越行政裁量權限。原告既於營運計畫書內承諾非本國節目將降至10％以下，則無論是每週、每月或每年，均應降至10％以下，惟經抽查結果，東森綜合台每週播出之韓劇比率均超過30％，甚且5月9日至15日、5月16日至22日、6月13日至19日之非本國節目比率均逾40％，違規情節已非一般枝微末節可比。又目前各頻道業者實務上對於各類型電視節目之節目編排均係以單週作為節目循環基期而進行編排作業，本案抽查東森綜合台100年1至6月之節目排播情形，已足以反應該頻道之長期排播情形。
（六）綜上，原告之訴為無理由，並答辯聲明：1、駁回原告之訴。2、訴訟費用由原告負擔。
五、本院之判斷：
（一）本件應適用之法規及法理說明如下：
1、按「衛星廣播電視之經營，應申請主管機關許可。」「申請衛星廣播電視事業之經營，應填具申請書及營運計畫，向主管機關提出申請，經審核許可，發給衛星廣播電視事業執照，始得營運。」「申請節目供應者之營運計畫應載明下列事項︰一、預定供應之服務經營者、有線廣播電視系統經營者(包括有線電視節目播送系統)或無線廣播電視電台之名稱。二、使用衛星之名稱、國籍、頻率、轉頻器、頻道數目及其信號涵蓋範圍。三、開播時程。四、節目規畫。五、收費標準及計算方式。六、其他經主管機關指定之事項。」「申請書及營運計畫內容於獲得許可後有變更時，衛星廣播電視事業應向主管機關為變更之申請。」衛星廣播電視法第5條、第6條第1項、第8條及第13條第1項前段分別定有明文。
2、為此，被告於94年1月5日定有「衛星廣播電視事業及境外衛星廣播電視事業證照換發申請須知」，其中就申請衛星廣播電視節目供應者部分，規定其營運計畫書之內容應包括：「使用衛星之名稱、國籍、頻率、轉頻器、頻道數目及其信號函蓋範圍」、「過去6年曾否申請停播」、「經營計畫」、「節目企畫及製作」、「公司組織架構說明及員額編制」、「財務結構」、「業務推展計畫」、「人才培訓計畫」等項目。其中關於「節目企畫及製作」項下，包括「本國節目與非本國節目比例」、「具臺灣特色、國家形象、本土優質節目的製播（報導）比例」等項目，並就上開各項，逐一陳述過去6年之具體作法、過去6年之逐項績效檢討及未來6年之逐項具體計畫（含時程）。經核係屬執行衛星廣播電視法第8條所列各款之細節性、技術性規範，尚無違背衛星廣播電視法第8條規定之旨，本院自得予以採用。
3、衛星廣播電視事業或境外衛星廣播電視事業有未依第13條第1項規定申准，擅自變更者，處20萬元以上200萬元以下罰鍰，並通知限期改正，逾期不改正者，得按次連續處罰；情節重大者，得撤銷衛星廣播電視許可並註銷衛星廣播電視事業執照或撤銷境外衛星廣播電視事業分公司或代理商之許可，衛星廣播電視法第38條第2款亦有規定。
4、被告99年4月16日通傳播字第00000000000號令修正發布之「國家通訊傳播委員會裁處廣播電視事業罰鍰案件處理要點」第2點第3款規定：「本會處理裁處廣播電視事業罰鍰案件違法行為評量表（以下簡稱評量表，表一：廣播事業適用、表二：電視事業適用）與違法等級及罰鍰額度參考表（表三），適用於依衛星廣播電視法第36條至第38條或第40條裁處罰鍰之案件。」同要點第5點規定：「主管業務單位於適用違法行為評量表時，應審酌違法案件相關情狀，勾選表內考量事項並加計積分後，對照違法等級及罰鍰額度參考表（表三），擬具適當之罰鍰建議，提請委員會議審議。」同要點第7點規定：「本要點適用於違法行為日發生於中華民國99年5月1日後之案件。」又該要點所附「國家通訊傳播委員會裁處廣播電視事業罰鍰案件違法行為評量表」（表二）所定考量項目包括：「違法情節或營運型態」、「事業2年內受裁罰次數」及「其他判斷因素」，其中「違法情節或營運型態」項下編號6「事業營運計畫變更未經主管機關許可」部分，變更內容未依規定申准者，以「普通」10分計；變更內容未依規定申准，經主管機關通知改正，逾期未改正者，以「嚴重」30分計；變更內容未依規定申准，經主管機關通知改正，逾期未改正，且經認定影響情節重大者，以「非常嚴重」50分計；「事業2年內受裁罰次數」部分係指因違反同類型之違法構成要件之行為所受裁處次數，1次（含警告）計3分，超過35分以35分計，最高為35分；「其他判斷因素」部分則審酌有無將節目廣告做適當修正、一行為違反數個行政法上義務、行為應受責難程度及所生影響、違反行政法上義務所得之利益及受處罰者之資力等事項，加、減1至15分。依上開要點所附「國家通訊傳播委員會裁處廣播電視事業罰鍰案件額度參考表」（表三），違反衛星廣播電視法第38條部分，積分10分以下者，列第1級，裁罰20萬元；積分11至20分者，列第2級，裁罰40萬元；積分21至30分者，列第3級，裁罰60萬元，依此類推，積分每增10分，裁罰增加20萬元，迄至第10級，裁罰200萬元之上限。
5、上開「國家通訊傳播委員會裁處廣播電視事業罰鍰案件處理要點」係行政機關為行使衛星廣播電視法第38條授與之裁量，在法律授權目的及範圍內，兼顧個案正義與法律適用一致性，所自訂之裁量基準，尚非法律所不許。被告為執行衛星廣播電視法之主管機關，上開要點對於違反衛星廣播電視法第38條之裁罰案件，在法定裁罰金額範圍內，區分違法等級為10級，由業務單位審酌行為人之違法情節、應受責難程度、所生影響、所得利益、資力等因素後，個別計分，以加總後之積分決定等級，再依等級對應受罰額度，擬具適當之罰鍰建議，提請委員會審議，此有利於被告機關執法之公正與透明，被告據以援用，除別有裁量濫用、怠惰等瑕疵外，本院自應予以尊重。又所謂裁量瑕疵，包括片面依據未能充分了解之事實（無論該事實是否有利於當事人），或不完全、不正確之資料作成行政決定。具裁量瑕疵之行政決定為違法，行政法院得予撤銷，行政訴訟法第4條第2項、第201條分別定有明文。
6、「主管機關應就衛星廣播電視事業所提出之營運計畫執行情形，每2年評鑑1次。」「前項評鑑結果未達營運計畫且得改正者，主管機關應通知限期改正；其無法改正，主管機關應撤銷衛星廣播電視許可，並註銷衛星廣播電視事業執照。」衛星廣播電視法第6條第4項、第5項亦有明文。
7、100年12月28日修正公布前之國家通訊傳播委員會組織法第8條規定：「本會所掌理事務，除經委員會議決議授權內部單位分層負責者外，應由委員會議決議行之。下列事項應提委員會議決議，不得為前項之授權：…五、通訊傳播業務之公告案、許可案及處分案之審議。六、…」第9條第3項前段規定：「會議之決議，應以委員總額過半數之同意行之。」第4條第1項前段：「本會置委員7人…」是關於通訊傳播業務之處分案，應由被告之委員會決議行之，不得以授權少數委員組成分組委員會議之決議取代。（最高行政法院101年度判字第100號、第273號、第346號、第402號判決參照）。
8、行政程序法第114條第1項規定：「違反程序或方式規定之行政處分，除依第111條規定而無效者外，因下列情形而補正：…四、應參與行政處分作成之委員會已於事後作成決議者。五、…」同條第2項規定：「前項第2款至第5款之補正行為，僅得於訴願程序終結前為之；得不經訴願程序者，僅得於向行政法院起訴前為之。」
（二）原處分屬於通訊傳播業務之處分案，依前開說明，本應由被告之委員會決議行之，詎被告僅以100年10月7日第303次分組委員會議決議行之，有原處分及該次分組委員會議紀錄在卷可證，是被告所為原處分之合議組織並非適法，原處分顯有瑕疵。惟被告在行政院訴願審議委員會於101年4月19日作成訴願決定前，已於100年12月21日召開第459次委員會議，審議通過原處分，有行政院101年4月19日院臺訴字第0000000000號訴願決定書及該次委員會議紀錄附卷可查，是原處分之瑕疵，業經被告依法補正而治癒，此情先予敘明。
（三）被告100年10月7日通傳營字第00000000000號裁處書之內容包括裁處原告罰鍰40萬元（即原處分），以及命原告應依被告100年8月17日通傳營字第00000000000號函辦理兩部分。其中被告100年8月17日通傳營字第00000000000號函，係原告於100年間向被告申請東森綜合台頻道衛星廣播電視事業執照換發，被告依衛星廣播電視法第6條第1項、第2項、該法施行細則第4條及行政程序法第93條規定，為附解除條件許可頻道執照換發，解除條件為：自核准換照之日起1年內，不得有因製播消費資訊專輯節目而有違反衛星廣播電視法第19條第1項節目應與廣告區分規定之情事，執照有效期限自100年8月3日至106年8月2日止。該處分另命原告「應依100年7月27日派員至被告陳述意見時所簽署之承諾辦理以下事項：（一）新執照有效期間之節目比例規劃：1、節目重播率降低規劃：新執照有效期間，每2年降低重播率1％。2、兒少節目播放比例規劃：新執照有效期間，依下列規劃增加兒少節目比例：（1）第1至2年（100年8月3日至102年8月2日），每週不低於2.5小時，新播時數不低於1小時。（2）第3年起（102年8月3日），每週不低於3.5小時，新播時數不低於1.5小時。（二）自核准換照日起3個月內，提出下列資料到會備查：1、戲劇節目製播規範。2、兒少節目製播規範。3、節目諮詢委員會議組成及運作方式（含委員名單、定期召開、頻道節目檢討及相關資訊得於網站上公告…等）。4、各類戲劇節目來源比例及改善之規劃（包括降低韓劇播出比例及重播率）。（三）自核准換照日起1年內，提出各類戲劇節目來源比例及提升新播（含新製及合製）節目比例相關改善具體客觀數據之報告到會備查。上揭承諾及所提各項補正資料視為營運計畫之一部分，其辦理情形將列為未來評鑑及換照之重點審查項目。」因原告未就該處分提起行政爭訟，該處分已具有形式之存續力。是以，被告100年10月7日通傳營字第00000000000號裁處書命原告應依被告100年8月17日通傳營字第00000000000號函辦理，僅係再次提醒、重申被告100年8月17日通傳營字第00 000000000號函之拘束性效力應予遵守，並無創設新的規制效力之意，是該部分應認屬觀念通知，而非行政處分，原告就此部分訴請撤銷，應不合起訴要件，本院將另以裁定駁回之。以下僅就原處分即裁罰40萬元部分為論述。
（四）查原告東森綜合台係衛星廣播電視事業（衛星廣播電視節目供應者），其於94年3月4日向被告申請換發證照所檢附並經被告核可之營，運計畫書中「（四）節目企畫及製作
1.項目（過去6年之具體作法）（4）本國節目與非本國節目比例」欄內詳載88年度之本國與非本國節目比例為72％：28％；89年為73.4％：26.6％；90年為78.5％：21.5％；91年為74.7％：25.3％；92年為77.4％：22.6％；93年為85.1％：14.9％，並在「（四）節目企畫及製作3.未來6年之逐項具體計畫與時程（3）本國節目與非本國節目比例」欄內載明：「93年東森非本國節目比例已降至節目佔比的14％，未來東森綜合台八點檔戲劇將完全自製，期許頻道成為華人戲劇與綜藝節目的平台供應者，故比例將降至10％以下，僅維持卡通採購；但如國內自製卡通水準提升質與量，東森綜合台之本國節目比例將降低採購非本國之卡通節目比例。」嗣被告核准原告所屬之東森綜合台頻道執照換發（有限期限94年8月1日至100年8月2日），原告在上開執照有效期限內，並未以書面申請變更上開營運計畫。經被告抽查東森綜合台100年1至6月實際播出內容，認該頻道播出之韓國節目平均已超過40％，與其94年申請換發許可執照時經被告許可之上開營運計畫內容不符，遂依衛星廣播電視法第13條第1項、第38條第2款規定，處原告罰鍰40萬元，原告不服，經訴願遭駁回後提起本件行政訴訟，以上事實有東森綜合台營運計畫書、原處分、行政院101年4月19日院臺訴字第0000000000號訴願決定書及送達證書等在卷可稽，足認為真實。
（五）原告東森綜合台營運計畫書所載：「93年東森非本國節目比例已降至節目佔比的14％，未來東森綜合台八點檔戲劇將完全自製，期許頻道成為華人戲劇與綜藝節目的平台供應者，故比例將降至10％以下，僅維持卡通採購；但如國內自製卡通水準提升質與量，東森綜合台之本國節目比例將降低採購非本國之卡通節目比例」之內容，屬衛星廣播電視法第13條第1項前段所稱之「營運計畫內容」，具拘束性，原告實際營運情況與上述內容有相當之偏離，未申請變更營運計畫內容，已違反衛星廣播電視法第13條第1項前段：
1、依前引衛星廣播電視法第8條及「衛星廣播電視事業及境外衛星廣播電視事業證照換發申請須知」規定，原告東森綜合台申請換照之營運計畫內容應記載「經營計畫」、「節目企畫及製作」、「業務推展計畫」等項目。其中關於「節目企畫及製作」項下，應包括「本國節目與非本國節目比例」、「具臺灣特色、國家形象、本土優質節目的製播（報導）比例」等項目，並就上開各項，逐一陳述過去6年之具體作法、過去6年之逐項績效檢討及未來6年之逐項具體計畫。是以原告東森綜合台營運計畫中關於「（四）節目企畫及製作3.未來6年之逐項具體計畫與時程（3）本國節目與非本國節目比例」之記載係屬法定應記載之營運計畫內容，原告於該項下所載：「93年東森非本國節目比例已降至節目佔比的14％，未來東森綜合台八點檔戲劇將完全自製，期許頻道成為華人戲劇與綜藝節目的平台供應者，故比例將降至10％以下，僅維持卡通採購；但如國內自製卡通水準提升質與量，東森綜合台之本國節目比例將降低採購非本國之卡通節目比例」之內容，自亦屬衛星廣播電視法第13條第1項前段所稱之「營運計畫內容」。
2、原告雖主張上開論述僅係願景說明，而非具體節目規劃，亦非確定且應達成之目標，未能達成目標尚非變更營運計畫云云，然原告先於「（四）節目企畫及製作1.項目（過去6年之具體作法）（4）本國節目與非本國節目比例」欄內詳述88至93年之本國與非本國節目比例，再於「（四）節目企畫及製作3.未來6年之逐項具體計畫與時程（3）本國節目與非本國節目比例」項下表示：「93年東森非本國節目比例已降至節目佔比的14％，未來東森綜合台八點檔戲劇將完全自製，期許頻道成為華人戲劇與綜藝節目的平台供應者，故比例將降至10％以下，僅維持卡通採購；但如國內自製卡通水準提升質與量，東森綜合台之本國節目比例將降低採購非本國之卡通節目比例」之內容，顯有向被告傳達願承繼過去表現，朝減少播放非本國節目之方向繼續經營之意思，並已提出具體之目標，即將非本國節目比例降至10％以下，僅維持卡通採購，甚且於國內自製卡通水準提高之情況下，進一步降低非本國節目之比例，此為被告核准原告東森綜合台申請換發執照所審酌之因素之一，原告自應遵其承諾，自我約束，盡力朝此方向經營事業，難謂係無拘束之單純期待或願景。
3、衛星廣播電視法第13條第1項前段所稱之「變更」營運計畫內容，當係指實際經營方向與經許可之營運計畫內容有重大偏離之情形。查原告東森綜合台於98年度之非本國節目比例為46.4％，99年度為52.2％，有原告東森綜合台100年3月1日申請換照之營運計畫在卷可考。又原告東森綜合台100年1至6月間每週之韓劇播放比例分別為：1月3日至9日35.71％、1月10日至16日33.33％、1月17日至23日
32.73％、1月24日至30日32.73％、1月31日至2月6日33.92％、2月7日至13日36.31％、2月14日至20日35.71％、2月21日至27日38.69％、2月28日至3月6日36.31％、3月7日至13日35.71％、3月14日至20日34.82％、3月21日至27日35.12％、3月28日至4月3日36.9％、4月4日至10日33.93％、4月11日至17日33.93％、4月18日至24日33.93％、4月25日至5月1日33.93％、5月2日至8日33.93％、5月9日至15日44.05％、5月16日至22日41.07％、5月23日至29日
41.07％、5月30日至6月5日41.07％、6月6日至12日39.89％、6月13日至19日41.07％、6月20日至26日26.19％、6月27日至7月3日35.71％，以上有被告101年11月16日通傳傳播字第00000000000號函檢附之東森綜合台100年1至6月韓劇播放時數統計表、節目表在卷可稽，每週之韓劇比例絕大部分位在32至44％間，且此僅為韓劇部分之統計，尚不包括歐美動畫卡通「海綿寶寶連連看」、「辛普森家庭」及英美短劇「爆笑一籮筐」等節目（原處分就此事實漏未審酌，詳後述），顯與其營運計畫書所載將非本國節目比例降至10％以下之承諾，差距甚遠，而有實際經營方向與經許可之營運計畫內容有重大偏離之情形，自屬變更其營運計畫內容，卻未向被告辦理變更，已違反衛星廣播電視法第13條第1項前段規定。
4、原告主張：市場競爭激烈，為迎合市場需求，容應有經營彈性等語。本院審酌衛星廣播電視節目之編排繁複，頻道間競爭激烈，且市場需求瞬息萬變，就營運計畫內容之執行容應有一定之彈性空間，不可能墨守於營運計畫內容之枝枝節節，因此若未有嚴重逸脫頻道設立理念，或營運方向與營運計畫內容產生重大扞格或嚴重背離之情形，確應予業者一定之調整空間，不能事事強求業者稍與營運計畫內容不符，即應向被告申請變更營運計畫，徒增繁瑣。在此範圍內，原告上開主張非全無憑據。然原告東森綜合台於94年向被告申請換發執照時，既於營運計畫中承諾未來6年期間內願將非本國節目比例降至10％以下，縱未能達成目標，亦不能有重大背離之情形。詎原告東森綜合台98年度之非本國節目比例為46.4％、99年度為52.2％、100年1至6月每週之非本國節目比例亦位在32至44％間（僅韓劇，尚不含歐美動畫卡通、英美短劇等節目），已如前述，與其承諾之非本國節目比例降至10％以下，差距甚遠，而背離其節目規劃之主要方向，自難謂屬執行營運計畫之枝微末節事項。再者，經被告許可之營運計畫內容亦非完全不得變更，為兼顧營業彈性，衛星廣播電視法第13條第1項前段已預留有變更的空間。倘原告欲增加非本國節目之採購，自得依法提出變更申請。倘原告可隨意調整、變更其營運內容，任實際經營結果與經許可之營運計畫內容有重大差異，則原告申請換照時，何需提出營運計畫供被告審查、許可，衛星廣播電視法第13條第1項前段又何需規範變更營運計畫之申請程序，是就本案變更情節，尚不能以經營彈性、市場競爭等理由，脫免衛星廣播電視法第13條第1項前段之變更程序。
5、原告東森綜合台頻道100年1至6月每週之非本國節目比例位在32至44％間（僅韓劇，尚不含歐美動畫卡通等節目），再參以98年度之非本國節目比例為46.4％、99年度為52.2％，與其94年提出經被告許可之營運計畫內容：「將非本國節目比例降至10％以下」之營運方向有相當之背離，已屬「變更營運計畫」之範疇，詎原告未向被告申請變更，應已該當於衛星廣播電視法第38條第2款之構成要件。
（六）原告雖主張其東森綜合台96年、98年之評鑑均經被告評鑑合格，被告未就該頻道本國、非本國節目之比例有所指摘，原告信賴評鑑結果，詎被告以100年1至6月之統計結果予以裁罰，有違行政自我拘束與明確性等原則云云。然查，原告於96年11月8日、98年10月30日提出之東森綜合台頻道評鑑資料，係針對該頻道94年8月至96年8月及96年8月至98年8月期間之營運計畫執行情形提出說明，供被告審查。評鑑合格僅能反映該頻道94年8月至98年8月間之營運情形，尚不能以此推認該頻道98年8月至100年6月之經營情況合於營運計畫，亦不能謂該頻道於評鑑合格後即無須遵循經許可之營運計畫。又原告96年11月8日提出之東森綜合台評鑑資料包括：節目多元化服務、節目編審、員工培訓、節目播映、收視率調查排名、申訴服務、受獎或其他事實紀錄等項目，其中「節目播映」部分僅有：節目重播率、各節目首、重播比例等項目之說明；另原告98年10月30日提出之評鑑資料則包括：節目分級、節目多元化服務、節目編審、員工培訓、節目播映、廣告播送、收視率或滿意度調查排名、罰鍰繳納情形、申訴服務、受獎或其他事實紀錄、前次評鑑等級、改正情形及總評意見等項目，其中「節目播映」部分有：節目內容與規劃符合營運計畫內容或變更後之營運計畫內容、節目停播或異動之情形、節目重播率、節目廣告化情形、核處紀錄與次數之說明。在「節目內容與規劃符合營運計畫內容或變更後之營運計畫內容」項下，僅說明首播節目之編排策略，以上有原告96年11月8日（96）東視總字第463號函、98年10月30日（98）東視總字第339號函檢送之評鑑資料、被告97年8月6日通傳營字第00000000000號及99年11月9日通傳通訊字第00000000000號函在卷可稽，觀諸原告提出之評鑑資料，並非就營運計畫之所有項目逐一予以說明，亦未有任何關於本國、非本國節目比例之統計，供被告審查，是難以該兩次評鑑合格之結果，認被告已默許原告調整本國、分本國節目之播放比例，原告自無信賴可言。
（七）原告再主張：現行廣電三法中，廣播電視法第19條、有線廣播電視法第43條均有規範本國自製節目之比例，唯獨衛星廣播電視法未有規範，被告以原告播出韓國節目比例偏高為由開罰，違反法律保留原則云云，然本件並非因原告東森綜合台播放韓劇比例過高受罰，而係原告實際播放節目之內容與其主動承諾並經被告許可之營運計畫內容有相當差距，卻未依規定申請變更營運計畫，違反衛星廣播電視法第13條第1項規定，是無涉言論自由之管制，亦無違法律保留原則，原告此部分主張，容有誤會。
（八）被告就原告東森綜合台違反衛星廣播電視法第38條第2款規定，依「國家通訊傳播委員會裁處廣播電視事業罰鍰案件處理要點」所附之「國家通訊傳播委員會裁處廣播電視事業罰鍰案件違法行為評量表」裁罰40萬元，有思慮不周之裁量瑕疵，而屬違法：
1、查被告就原告東森綜合台頻道之違法情節，依「國家通訊傳播委員會裁處廣播電視事業罰鍰案件處理要點」所附「國家通訊傳播委員會裁處廣播電視事業罰鍰案件違法行為評量表」（表二：電視事業適用），就「違法情節或營運型態」部分，認屬「普通」等級，採計10分；就「事業2年內受裁處次數（含警告）」部分，以原告2年內未有相同違法行為，採計0分；就「其他判斷因素」部分，認為：「該頻道自100年1月至6月播出韓國節目比例平均超過40％，已明顯超過94年換照資料所載非本國節目比例將降至10％以下，按其行為應受責難程度加計10分」，合計總分為20分，再對照上開要點所附「國家通訊傳播委員會裁處廣播電視事業罰鍰案件額度參考表」（表三），裁處原告罰鍰40萬元，此情先予敘明。
2、原告雖主張「國家通訊傳播委員會裁處廣播電視事業罰鍰案件違法行為評量表」（表二：電視事業適用）就「違法情節或營運型態」部分已區分普通、嚴重及非常嚴重3種等級，被告又在「其他判斷因素」項下，以原告行為應受責難程度再加計10分，致總分為20分，係重複採計，違反一事不二罰云云。然就本件事業營運計畫變更未經主管機關許可之違規態樣，「國家通訊傳播委員會裁處廣播電視事業罰鍰案件違法行為評量表」（表二：電視事業適用）在「違法情節或營運型態」項下所稱之「普通」等級，依該評量表「說明」欄之記載，係指事業營運計畫「變更內容未依規定申准」；「嚴重」係指「變更內容未依規定申准，經主管機關通知改正，逾期未改正者」；「非常嚴重」則指「變更內容未依規定申准，經主管機關通知改正，逾期未改正，且經認定影響情節重大者」，與該評量表「其他判斷因素」項下所審酌「有無將節目、廣告做適當修正、一行為違反數個行政法上義務、行為應受責難程度及所生影響、違反行政法上義務所得之利益及受處罰者之資力」等事由不同，是難謂有同一事實，重複評價、採計分數之情。
3、原告雖再舉被告裁罰原告東森戲劇台60萬元乙案，主張：東森戲劇台100年1至6月播出韓國節目比率平均超過90％，惟被告僅在前開評量表「其他判斷因素」項下加計12分，而本件原告東森綜合台100年1至6月播出韓國節目比率僅平均超過40％，被告卻在「其他判斷因素」項下加計10分，兩相對照，本件裁量顯然有恣意、違反比例之情云云，然被告就原告東森戲劇台違反衛星廣播電視法第13條第1項之行為係裁罰60萬元，與本件原告東森綜合台受裁罰40萬元，在法律效果上已有不同，足以呈現被告就該2頻道因非本國節目播放比例之不同，已給予適當之差別待遇。又原告並非因播放韓劇或非本國節目受罰，而係未依規定申請變更營運計畫，是違規情節尚非單純以播放非本國節目之比例為斷，仍須參以各該頻道經許可之營運計畫內容以為判斷。原告東森戲劇台經被告許可之營運計畫內容係記載：「…目前戲劇台播出較具台灣特色、國家形象、本土優質節目的比例約佔50％，未來隨著自製戲劇的增加及金鐘系列的經營，未來1-2年將比例增加為60％、3-4年增加為70％、5-6年將能達到80％的比例目標…」，有臺北高等行政法院101年度訴字第970號判決在卷可查，與東森綜合台經被告許可之營運計畫內容：「…93年東森非本國節目比例已降至節目佔比的14％，未來東森綜合台八點檔戲劇將完全自製，期許頻道成為華人戲劇與綜藝節目的平台供應者，故比例將降至10％以下…」，在既有基礎與預期目標均有不同之情況下，尚難因被告就原告東森戲劇台在前開評量表「其他判斷因素」項下僅加計12分，而就本件東森綜合台加計10分，遽認原處分有裁量恣意之違法。
4、原告主張：依被告101年11月15日補充答辯一狀檢附之附件可知，原告100年1至6月播出韓國節目比率僅約30％，平均未超過40％，與原處分「理由及法令依據：二」所載「…抽查該頻道100年1月至6月實際播出內容，韓國節目平均已超過40％…」之事實有異，是原處分認定事實錯誤，影響法律效果之裁量等語，查被告原處分卷宗內並無關於東森綜合台100年1至6月韓國節目播放比率之統計資料，原處分所謂「韓國節目平均已超過40％」之依據為何不明，經本院函詢後，被告於101年10月22日以通傳傳播字第00000000000號函陳報該頻道100年2月17日之韓國節目比例為45.8％、2月24日45.8％、2月27日12.5％及4月20日45.8％。嗣於101年11月16日再以通傳傳播字第00000000000號函檢附之東森綜合台100年1至6月韓劇播放時數統計表，主張該頻道100年1至6月間每週之韓劇播放比例分別為：1月3至9日35.71％、1月10至16日33.33％、1月17至23日32.73％、1月24至30日32.73％、1月31至2月6日33.92％、2月7至13日36.31％、2月14至20日35.71％、2月21至27日38.69％、2月28至3月6日36.31％、3月7至13日
35.71％、3月14至20日34.82％、3月21至27日35.12％、3月28至4月3日36.9％、4月4至10日33.93％、4月11至17日
33.93％、4月18至24日33.93％、4月25至5月1日33.93％、5月2至8日33.93％、5月9至15日44.05％、5月16至22日
41.07％、5月23至29日41.07％、5月30至6月5日41.07％、6月6至12日39.89％、6月13至19日41.07％、6月20至26日26.19％、6月27至7月3日35.71％；每月之韓劇播放比例為：1月35.12％、2月33.88％、3月38.4％、4月33.48％、5月41.25％、6月33.19％，有上開函文檢附之統計數據及節目表在卷可考。依此，原告東森綜合台100年1至6月平均播放韓劇之比例為35.88％（35.12％+33.88％+38.4％+33.48％+41.25％+33.19％÷6），確與原處分所認定「…該頻道100年1月至6月實際播出內容，平均已超過40％」不符。
5、再者，原告所屬東森綜合台係因違反衛星廣播電視法第13條第1項、第38條第2款規定受罰，與其是否播放韓劇、韓劇播放比例無關，是仍應回歸該頻道經許可之營運計畫內容以為判斷。綜觀該頻道經許可之營運計畫內容，原告係以將非本國節目比例降至10％以下為營運方向，而非將韓國戲劇節目之播放比例降至10％以下，是原處分僅以原告東森綜合台100年1至6月之韓劇播放比例為基礎事實，忽略該頻道於100年1至6月間仍播放有不小比例之歐美動畫卡通「海綿寶寶連連看」、「辛普森家庭」及英美短劇「爆笑一籮筐」等非本國節目，例如：100年1月3日至9日「海綿寶寶連連看」之播放時數為14.5小時、「辛普森家庭」14小時、「爆笑一籮筐」2.5小時，與韓劇播放時數合計共為91小時，該週非本國節目比例為54.17％；2月7日至13日「海綿寶寶連連看」之播放時數為14.5小時、「辛普森家庭」6小時、「爆笑一籮筐」2.5小時，與韓劇播放時數合計共為84小時，該週非本國節目比例為50％；3月7日至13日「海綿寶寶連連看」之播放時數為11小時、「辛普森家庭」6小時、「爆笑一籮筐」3小時，與韓劇播放時數合計共為80小時，該週非本國節目比例為47.62％；4月4日至10日「海綿寶寶連連看」之播放時數為16小時、「辛普森家庭」6小時、「爆笑一籮筐」17小時，與韓劇播放時數合計共為84小時，該週非本國節目比例為57.14％；5月2日至8日「海綿寶寶連連看」之播放時數為11小時、「辛普森家庭」6小時、「爆笑一籮筐」3小時，與韓劇播放時數合計共為77小時，該週非本國節目比例為45.83％；6月6日至12日「海綿寶寶連連看」之播放時數為13小時、「辛普森家庭」4小時、「爆笑一籮筐」5.5小時，與韓劇播放時數合計共為89.5小時，該週非本國節目比例為
53.27％...等，對於判別原告違反其營運計畫內容之程度有相當之影響，被告未將之列入非本國節目播放時數之計算，顯有依據不充分、不完足之事實，據為裁罰之瑕疵。又行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意，行政程序法第9條定有明文。原處分僅侷限在原告東森綜合台韓劇播放時數之統計，忽略其他非本國節目之調查與統計，難以評判該頻道背離經許可之營運計畫內容之程度，是原處分應有裁量瑕疵之違法。
六、綜上，依前述東森綜合台98年至100年6月之非本國節目播放比例，可認該頻道節目之實際播放情況與其經許可之營運計畫內容有相當之背離，卻未依規定申請變更營運計畫，已違反衛星廣播電視法第13條第1項規定。然原處分就該頻道100年1至6月韓劇之平均播放比例認定有誤，且原處分僅以該頻道100年1至6月播放之韓劇為基礎事實，忽略該頻道於同一期間內另播放時數不少之歐美卡通及喜劇，致其係以不完整之事實為裁量基礎，顯有裁量瑕疵，本院僅得撤銷原處分，由被告另為適法之處分。
七、被告100年10月7日通傳營字第00000000000號裁處書「命原告應依被告100年8月17日通傳營字第00000000000號函辦理」部分，業由本院另以裁定駁回之。是原告之起訴，應屬一部勝訴、一部敗訴之情形，惟本院審酌兩造主要爭執仍在於罰鍰40萬元部分（即原處分），是就本件訴訟費用，爰依行政訴訟法第104條準用民事訴訟法第79條規定，命由被告負擔之。
八、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦方法，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
九、依行政訴訟法第236條、第104條、民事訴訟法第79條，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 2 月 18 日
行政訴訟庭 法 官 楊坤樵以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 102 年 2 月 18 日
書記官 俞定慶