臺灣臺北地方法院行政訴訟判決 101年度簡字第192號原 告 陳乾坤
陳素玉吳陳素陳榮川陳玉琪兼 共 同訴訟代理人 陳信雄被 告 臺北市政府地政局代 表 人 黃榮峰訴訟代理人 潘依茹
葉香君洪瑞珍上列當事人間土地徵收補償事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：原告起訴時被告代表人為陳錫禎，於訴訟繫屬中變更為黃榮峰，有臺北市政府民國102年2月26日府授人認字第00000000000號函附卷可稽，變更後之代表人黃榮峰具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：臺北市政府為興辦臺北市○○區○○路2段及進賢路道路拓寬工程，前經報奉行政院77年10月3日台內地字第640331號函核准徵收，並經被告於77年11月29日北市地四字第53790號公告徵收「陳進」持分所有臺北市○○區○○○○段○○○號地號土地（下稱系爭土地），另被告以77年12月31日北市地四字第60876號函通知土地所有權人領取地價補償費，「陳進」應領之地價補償費因未領，經被告依土地法第237條等相關規定於78年7月15日以78年度存字第4305號提存書提存於本院提存所。嗣原告於100年3月9日向被告申領系爭土地徵收補償費，並主張系爭土地所有權人「陳進」係其先曾祖父「陳連」之誤植，且同段其他土地已辦竣繼承登記。被告於100年3月24日函知原告，系爭土地徵收補償費已提存於本院提存所。原告乃於100年5月23日向本院提存所聲請閱覽本件清償提存卷宗，經本院提存所函知，系爭土地徵收補償費已於89年2月21日依民法第330條規定解繳國庫在案。原告再向被告申領系爭土地徵收補償費未果，遂提起本件給付行政訴訟。
三、原告主張：被告於77年間辦理臺北市政○○○區○○路○段及進賢路道路拓寬工程，經行政院77年10月3日台內地字第640331號函核准徵收，並由被告以77年11月29日北市地四字第53790號公告徵收。被告以「陳進」為伊曾祖父之名為由，將伊曾祖父所有系爭土地之持分以上述公告予以徵收。惟伊曾祖父姓名為「陳連」，伊及家人從未接獲被告任何通知，伊係至99年間辦理與系爭土地毗鄰之同段其他土地所有權繼承登記時，始知系爭土地業於77年為臺北市政府徵收在案。伊乃向被告申領系爭土地徵收補償費新臺幣（下同）193,590元，被告於100年9月9日函覆伊，請伊檢附證明文件逕洽本院提存所辦理，然本院提存所函覆伊提存物即系爭土地徵收補償費因逾10年法定期間，提存物受取權人「陳進」未行使受領權，已依法繳解國庫，案卷並奉臺灣高等法院函准銷燬在案。又據伊向臺北市北投區戶政事務所申請「陳進」是否日據時期即設籍之戶籍資料，戶政機關函覆戶口調查簿檔案皆無「陳進」設籍該址之資料。觀諸提存法第8條、第10條規定，提存事件係採事後審核制度，無須由提存法院先行審查，是如有不該提存而提存情事，即使已為提存，仍不生提存之效力。而人之權利終於死亡，如債權人死亡，無從為清償提存事件之受取權人，若提存事件之受取權人於提存前死亡，應以其繼承人為辦理提存之對象，若仍以死亡之人為受取權人辦理提存，提存所應依提存法第10條第3項規定，命提存人取回提存物，另以債權人之繼承人為提存物之受取權人辦理提存。今被告於伊之曾祖父死亡後始辦理徵收及提存，又於徵收期間錯列「陳進」為「陳連」，使得伊及家人不曾接獲任何徵收或領取補償費之通知，伊既無從知悉徵收、提存之事，又何能遵期於10年內領取補償費，此顯不可歸責於伊之錯誤卻要由伊承受，伊實難接受，故乃向本院提起本件給付行政訴訟等語。並聲明：被告應給付伊193,590元，及自起訴狀繕本送達之翌日起至清償日止，按週年利率5％計算之利息。
四、被告則以：㈠系爭土地公告徵收時間為77年11月29日，適用當時土地法規
定，係由伊辦理徵收公告、補償事宜，嗣土地徵收條例於89年2月2日制定公布，並自00年0月0日生效，依該條例第2條之規定，徵收補償之主管機關，在直轄市為直轄市政府，是以，姑不論原告主張是否於法有據，本件適格之被告應為臺北市政府，原告遽以伊為被告提起本件給付行政訴訟，當事人不適格。
㈡又系爭土地徵收公告之日土地登記簿所載之土地所有權人為
「陳進」，登記地址為「臺北市○○區○○里000號」，伊依行為時土地法第227條第1項及同法施行法第56條規定，以土地登記簿記載之土地所有權人及住所辦理公告及通知，於法並無不合。次按行政院69年11月17日（69）台內字第13261號函釋：「查土地法第227條及同法施行法第55條規定市縣地政機關應將被徵收土地應補償之價額及其他有關事項公告30日，土地所有權人等如有異議，參照行政法院54年判字第235號判例及68年度判字第624號判決意旨，應於公告期間內提出。惟地政機關今後應於徵收公告及通知函中註明下列文字『凡得提出異議之人對於公告事項如有異議應於徵收公告期間內提出』，俾促使其注意。」，而系爭土地經伊以77年11月29日北市地四字第53790號公告徵收，公告期間為77年11月30日至77年12月29日止，均依行為時土地法第227條規定及上開行政院函釋，於徵收公告及通知函中註明下列文字「凡得提出異議之人對於公告事項如有異議應於徵收公告期間內提出」，原告如主張系爭土地所有權人應為其曾祖父「陳連」而非「陳進」，且其為陳連之繼承人，得於公告期間向伊提出異議並將其權利備案，惟經伊查檔存資料並無上開原告主張情事，是以，系爭土地徵收補償費對象確定為公告徵收當時之土地登記簿記載之所有權人「陳進」無誤。況原告係於99年間始向臺北市士林地政事務所申請辦理更正登記及繼承登記，伊自無法於77年間辦理徵收公告時通知原告及其家人。另依內政部78年1月5日函頒「土地徵收法令補充規定」第11點第1-2款規定：「土地徵收補償費之提存如左：
㈠徵收土地之補償地價或補償費依土地法第237條辦理提存時，應依土地登記簿內記載之土地權利人及其住址為準。..㈡土地登記簿所載土地或建物權利人尚生存，而原登記之住所已變更者：⒈由聲請提存機關查明新住所。⒉依提存法第10條第3項前段，準用民事訴訟法第149條規定，提出證據，證明受取權人應為送達之處所不明之事實，聲請將提存通知書公示送達。」查系爭土地徵收補償費因應受補償人「陳進」所在地不明，伊乃依上開規定以土地登記簿內記載之權利人及其地址，於78年7月15日以78年度存字第4605號提存書辦理提存，並經本院提存所准以提存。嗣本院提存所依行為時提存法第10條第2項及同法施行細則第12條規定，請伊查報補正提存物受取權人陳進之新址或聲請公示送達，經伊洽臺北市0000000000000000地○○○○○路000號」，伊於78年11月14日函請本院提存所重新送達，且聲請公示送達，經本院提存所於79年2月15日公告在案，故本案伊應給付之徵收補償費已因提存而具清償之效力，債之關係因之而消滅，伊無再為給付之義務。況原告遲至99年間始辦竣更正及繼承登記並向伊申領補償費，伊無從於提存期限內審查並核發補償費，應不可歸責於伊，再者，本件公告徵收至原告提起本訴事已隔20年之久，原告縱有徵收補償費請求權亦已罹於時效而消滅等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。
五、本院判斷如下：㈠按「土地徵收，依本條例之規定，本條例未規定者，適用其
他法律之規定。」、「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府，在縣（市）為縣（市）政府。」、「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」、「中央主管機關於核准徵收土地或土地改良物後，應將原案通知該管直轄市或縣(市)主管機關。」、「直轄市或縣（市）主管機關於接到中央主管機關通知核准徵收案時，應即公告，並以書面通知土地或土地改良物所有權人及他項權利人。前項公告之期間為三十日。」、「徵收土地或土地改良物應發給之補償費，由需用土地人負擔，並繳交該直轄市或縣（市）主管機關轉發之。」土地徵收條例第1條第2項、第2條、第14條、第17條、第18條及第19條分別定有明文。可知土地之徵收核准機關為內政部；「補償機關」為被徵收土地行政區劃上所屬之直轄市、縣市政府機關。人民請求發給徵收補償費，自應向補償機關為之，始為適格當事人。
㈡次按行為時即64年7月24日修正公告土地法第222條第1款、
第225條、第227條第1項、第241條規定，土地法前就土地徵收有所規定，需用土地人如為院轄市市政府者，由行政院核准其徵收，核准後應通知該土地所在地之該管市縣地政機關，由「市縣地政機關」辦理公告，並通知及補償等工作。惟土地徵收條例於89年2月2日公佈施行後，基於特別法優於普通法之法理，關於土地徵收之規定，應以該條例為依歸，而依該條例前引第14條、第17條、第18條、第19條規定，現制關於土地徵收之制度，則係由需用土地人依規定向內政部（中央主管機關）申請核准後，通知該土地所在地之該管直轄市、縣（市）政府（地方主管機關）接續辦理公告、通知及補償等各項工作。是以，系爭土地徵收公告時間既為77年11月29日，適用當時有效之土地法，為土地徵收補償公告之有權機關為被告（即市地政機關﹚，然依現制為土地徵收補償之請求時，有權為此補償定奪之機關則係臺北市政府（即地方主管機關﹚，而非其轄下地政處至明。準此，本件適格之被告應為「臺北市政府」，原告主張其尚未領取補償費，縱使屬實，原告請求給付系爭土地補償費，自應以臺北市政府為被告，原告遽以被告為當事人而訴請被告給付系爭土地徵收補償費，顯為被告不適格。
㈢又臺北市政府與被告雖同為臺北市此一地方自治團體所設置
之獨立組織體，並有上下隸屬關係，權益復均歸屬於臺北市。然所謂行政主體者，指行政法上享有權利、負擔義務，具有一定職權且得設置機關以便行使，並界此實現其行政上任務之組織體。既為權利義務之主體，故其前提須具有法律上人格，國家、地方自治團體均符合上述條件。而行政機關乃國家或地方自治團體所設置之獨立之組織體，依行政權範圍內之管轄分工，有行使公權力並代表國家或地方自治團體為各種行為之權限，其效果則歸屬於國家或該自治團體。故而，國家或地方自治團體與人民之行政法律關係，形式上雖由行政機關出面，但實質上與人民相對待之法律主體，則為行政主體，而非行政機關。亦即，行政機關係行為主體而非權利（義務）主體，故其在權限內所為之行為，無論屬於公法行為或私法行為，其結果最後均歸屬於權利（義務）主體之國家或地方自治團體。職是，「臺北市」始為具公法人地位之地方自治團體（地方制度法第2條第1款參照），被告與「臺北市政府」則為其所設置之獨立組織體（臺北市政府組織自治條例第2條、第6條參照），雖不具法律上人格，但於其「權限範圍」內得為行為主體，乃至得為訴訟中為有當事人能力之原告或被告，只是其權益最後歸屬於「臺北市」。是在組織權限劃分下，臺北市政府與被告各為行為主體，於訴訟中即為不同之當事人，不能因其最後權益均歸屬於臺北市，而指二者為同一，任意代換。惟因臺北市政府及被告雖各為行為主體，但有上下隸屬關係，其權義復均應歸屬於臺北市，是本院乃於102年3月11日言詞辯論期日向原告行使闡明明權（見本院卷第91-92頁﹚，惟原告仍主張以被告為起訴對象，並未予以變更，基於處分權主義，本院即應就原告所主張對象為判決，附此敘明。
㈣末按欠缺當事人適格、權益保護必要之要件，屬狹義「訴之
利益」之欠缺，此等要件是否欠缺，常須審酌當事人之實體上法律關係始能判斷，自以判決方式為之，較能對當事人之訴訟程序權為周全之保障，最高行政法院90年6月份庭長法官聯席會議著有明文，本件起訴既屬被告不適格，應以判決駁回之。
六、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 6 月 14 日
行政訴訟庭 法 官 魏式瑜上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 102 年 6 月 14 日
書記官 陳鳳瀴