臺灣臺北地方法院行政訴訟判決 101年度簡字第130號
102年1月29日辯論終結原 告 顏宗賢被 告 臺北市政府衛生局代 表 人 林奇宏訴訟代理人 杜仲傑
黃小玲上列當事人間醫事檢驗師法事件，原告不服被告中華民國101年9月7日府訴字第00000000000號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告原係鴻儒檢驗所負責之醫事檢驗師（該檢驗所業於民國100年12月13日歇業，而另由醫事檢驗師邱靜汝為負責人於100年12月13日以同名申請開業），該檢驗所經民眾檢舉於100年11月25日派員至臺北市○○區○○○路○段商家招攬自費抽血業務，且100年11月28日派員赴現場抽血、帶回檢驗並收取費用，涉及以不正當方法招攬醫療業務。
案經原告於101年4月25日以書函向被告陳述意見後，被告審認原告係以不正當方法招攬業務，違反醫事檢驗師法第30條規定，乃依同法第41條第1項及第44條及臺北市政府衛生局處理違反各項醫療衛生法規案件統一裁罰基準規定，以101年4 月30日北市0000000000000000號裁處書（下稱原處分），處原告新臺幣（下同）10萬元罰鍰。原告不服，經提起訴願遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張所謂法律明確性原則，係在憲法法律保留原則下，應由法律規範之事項必須由立法者經由憲法明訂之立法程序加以規定於法律，其他機關不得先於立法者為相關之規範。又所謂法律保留原則，係有關於憲法基本權利章所明訂之各項權利之事項，是國家權力機關如欲限制人民之基本權利而為相關規範，須將此規範之權力最先保留予立法權，係為了避免行政權或司法權任意規範相關規定以侵害並剝奪人民之基本權，使人民不致受到不當行政與不正裁判之危害。
原處分機關查核本件有違反醫事檢驗法第30條規定係於衛署醫字第0000000000號函釋規定係屬行政程序法第159條第2項第2款之行政規則，即「為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實、及行使裁量權，而訂頒之解釋性規定及裁量基準」，暫不論其是否已踐行同法第160條第2項規定「應由首長簽署，並登載於政府公報發布之」，此種內容與人民權利義務有重大關係之規範，縱不以法律明定，至少亦應由法律明確授權而以法規命令訂定之，遵守第154條第1項第4款規定「任何人得於所定期間內向指定機關陳述意見之意旨」，並依法送請立法院查照或審查，以符合法治國最低程序要求。該函釋既未實質符合法律保留原則、法律授權明確性原則，亦不探究該具職權命令性質之行政規則內容，是否已逾越母法規定，或增加母法所無之限制等依法行政之要求，卻刻意將不可切割之「法構成要件」與「法效果」強行分離，再將憲法正當法律程序意旨從「構成要件」中抽離，任令執法機關「依令行事」，使系爭規定孤立而僅具形式法治國得軀殼，是「其旨乃為確保國人醫事檢驗品質及醫療安全」以「內部規則」作為「人民配合義務」及「致生醫療品質或醫療安全糾紛」之「合法處罰」任由行政機關作出判斷，顯不符當國家實施嚴重干預人民自由權利的公權力措施時，應有明確法律依據，法律的實體與程序都應具備之實質正當性。
揆諸上述事由，按行政程序法第159條第2項所稱解釋性行政規則係指主管機關對於其主管法令所作之函示，該種行政規則既以闡釋法令之內容為主，所以效力附屬於法令本身，因此解釋性行政規則係溯及自法令生效時予以適用，並非自解釋令發布時才生效適用。發布在後之解釋令如對當事人不利，本於信賴保護原則，不應溯及既往生效，而係自解釋令發布後生效，如在後之解釋令對當事人有利，則不問案件是否確定，一律適用發布在後之解釋令，實務上行政法院73年判字第1585號判決係採此見解等情，並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以下列理由資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴：
（一）法令依據：
(1)醫事檢驗師法第12條第2項規定「醫事檢驗師執行業務，應依醫師開具之檢驗單為之。但經中央衛生主管機關指定或自費至醫事檢驗所檢驗之項目，不在此限。」。
(2)醫事檢驗師法第20條規定「醫事檢驗所應以其申請人為負責醫事檢驗師或負責醫事檢驗生，對其業務負督導責任。
」。
(3)醫事檢驗師法第30條規定「醫事檢驗所不得以不正當方法，招攬業務」。
(4)醫事檢驗師法第41條規定：「違反第5條、...、第30條或第32條規定之一者，處新臺幣2萬元以上10萬元以下罰鍰」。
(5)醫事檢驗師法第44條規定：「本法所定之罰鍰，於醫事檢驗所，處罰其負責醫事檢驗師或負責醫事檢驗生」。
(6)依據98年4月7日修正臺北市政府衛生局處理違反各項醫療衛生法規案件統一裁罰基準「（十九）處理違反醫事檢驗師法統一裁罰基準表…第1次處罰鍰新臺幣2萬元整。第2次處罰鍰新臺幣5萬元整。第3次處罰鍰新臺幣10萬元整」。
(7)依行政罰法第25條規定「數行為違反同一或不同行政法上義務之規定者，分別處罰之」
(8)臺北市政府94年2月24日府衛企字第00000000000號公告：「…公告事項：修正後本府90年8月23日府秘二字第0000000000號公告略以：『…六、本府將下列業務委任本府衛生局，以該局名義執行之…（十六）醫事檢驗師法中有關本府權限事項。…』…」。
（二）本案爭點無非係醫事檢驗師法第30條有無限制原告經營之醫事檢驗所不得派遣人員外出招攬業務，及被告機關援引之行政院衛生署99年6月8日衛署醫字第0000000000號函釋示否違法限制原告法律所保障之權益：醫事檢驗所經營民眾自費檢驗應有正當性，醫事檢驗師法第12條第2項但書規定，保留有民眾自行負擔檢驗費用由檢驗所提供檢驗服務之空間；醫事檢驗師法第30條規定「不正當之方法」係不確定之法律概念，不可由行政機關自由裁量，被告機關援引行政院衛生署99年6月8日函釋，有違處罰法定主義及法律保留原則乙節：按行政主管機關就行政法規所為之釋示，係闡明法規之原意，固應自法規生效之日起有其適用，故衛生主管機關基於法定職權，就其主管之衛生法規（醫事檢驗師法）所為之釋示，既係闡明法規之原意，性質上並非獨立之行政命令，固應自法規生效之日起有其適用，合先敘明。有關訴願人一再訴稱行政院衛生署99年6月8日函釋之性質為行政機關為維護內部秩序運作之行政規則，當不直接發生拘束力之法律效果云云乙節，經查被告機關自98年起即接獲民眾檢舉「鴻儒醫事檢驗所」派員外出招攬抽血之爭議，原告在無醫囑之情形下擅自派員外出招攬檢驗業務，即認定前揭行為核屬醫事檢驗師法第30條規定，以不正當方法招攬業務之行為處分，另按本院99年度簡字第154號判決（鴻儒醫事檢驗所前任負責人），有關醫事檢驗師法第30條規定其中「不正當方法」，法律雖未設規定，惟揆諸行政院就該條之立法說明「為防止醫事檢驗所假藉公益團體名義派員招攬檢驗而造成糾紛，…該醫事檢驗所應以不正當方法，招攬業務予以懲處…」，本案被告基關係參酌行政院衛生署之見解，尚非完全依據該署之函釋認事用法。且主管機關尚得基於職權於執行特定法律之規定，為必要之釋示，以闡明法規之原意，俾提供下級機關所屬公務員行使職權時有所準據，乃屬當然。是關於原告所稱本案相關函釋係屬行政程序法第159條2項第2款規定之解釋性行政規則，應?行同法第160條第2項之發布程序乙節，容有誤解。且查原被告機關對於此3案之處分係就相關違法事實，案經行政調查程序，並斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽後，始認定原告之行為核屬違反醫事檢驗師法第30條之規定，以不正當方法，招攬業務，並依法論處，其認事用法之過程，於法並無違誤，併予陳明。
（三）原告主張醫事檢驗師法第30條規定雖以不確定法律概念「不正當之方法」留有解釋空間，惟行政機關解釋時，仍不得恣意為之，內容應符合立法之意旨，且不得逾越母法之授權，上開規定立法理由應係為保障消費者知悉醫事檢驗所服務之權利，屬消費者資訊請求權之保障乙節：按醫事檢驗師法第30條規定「…不得以『不正當方法』，招攬業務」，該違規行為，係以不確定法律概念之方式予以規範，因其意義尚非難以理解，且為一般受規範者所得預見，乃賦予該管機關相當程度之判斷餘地，倘於個案中，經由該管機關依其專業知識及社會通念加以認定及判斷，並可由司法審查予以確認，則與法律明確性原則尚無不合，於憲法保障人民權利之意旨亦無牴觸，且其認定及判斷如無恣意濫用情事，自屬合法妥當，原處分機關認定原告是否違反醫事檢驗師法相關規定，係依上開意旨斷定之，且行政院衛生署前開暨相關函釋亦肯認原告派員外出招攬抽血檢驗業務行為核屬違反醫事檢驗師法第30條之規定，前揭處分自屬於法有據。
（四）醫事檢驗應注意醫療品質、衛生，原告在無醫師醫囑之情形下，以預防保健服務為主題，派員前往民宅或事業單位假衛生機關名義，以免費或低價（100元）方式進行肝癌篩檢，並以無須到院由檢驗所派員到宅服務之方式吸引民眾同意檢查，再派未辦理執業登記之護理人員至現場抽血，同時招攬受檢者進行其他多項自費抽血及驗尿項目，並收取額外費用，引發民眾爭議，堪認該行為係醫事檢驗師法第30條規定之不正當招攬行為，倘縱容該等沿街招攬、削價招攬檢驗行為，對大眾之健康保障堪慮，且抽血檢驗及相關健康檢查事宜，係屬衛生醫療領域，與國民健康有重大關係，基於公共利益之維護，自應受較嚴格之規範，與一般消費關係之性質有所差異，原告主張醫事檢驗所營利之保障，尚難凌駕於對民眾醫療安全之維護之上；為杜絕不法及維護民眾醫療安全，被告機關針對是類案件均依法查辦，自98年起查察其受檢舉案件達30餘件，亦多次予以裁罰在案，惟該檢驗所以多次更換負責人方式規避計次之處分（98年迄今已更換3名負責人，原告自100年4月8日任負責人迄今經行政處分7件），並向本府訴願審議委員會提起訴願及貴院提起行政訴訟，經審認訴願駁回，仍未遏止派員外出招攬抽血等違法行為，原告係知法犯法，非因不知法規所生之違法。
（五）綜上結論，前揭違法事實經被告機關調查後，認原告以不正當方法，招攬業務事證明確，違反醫事檢驗師法相關規定，被告機關依處理違反各項醫療衛生法規案件統一裁罰基準之規定，處以10萬元罰鍰，並無不合，原告其餘主張均屬推託卸責之詞，尚無法對原告為有利之認定，被告機關所為之處分，揆諸前揭法令規定，應無違法，原處分應予維持；本件訴訟為無理由，敬請判決予以駁回。
四、兩造之爭點，原告是否有醫事檢驗師法第30條所規定以不正當方法招攬業務之行為？
六、本院之判斷：
（一）按「本法所稱衛生主管機關：在中央為行政院衛生署；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府」、「醫事檢驗師執行業務，應依醫師開具之檢驗單為之。但經中央衛生主管機關指定或自費至醫事檢驗所檢驗之項目，不在此限」、「醫事檢驗所應以其申請人為負責醫事檢驗師或負責醫事檢驗生，對其業務負督導責任」、「醫事檢驗所不得以不正當方法，招攬業務」、「違反…第30條…規定之一者，處新臺幣2萬元以上10萬元以下罰鍰」、「本法所定之罰鍰，於醫事檢驗所，處罰其負責醫事檢驗師或負責醫事檢驗生」，醫事檢驗師法第3條、第12條第2項、第20條、第30條、第41條第1項、第44條分別定有明文。次按被告處理違反醫事檢驗師法統一裁罰基準表第26項次規定，第1次違反醫事檢驗師法第30條規定者，處罰鍰2萬元；第2次處罰鍰5萬元；第3次處罰鍰10萬元整。又「主旨：有關集團聯鎖經營之醫事檢驗所擅自派員赴民宅為民眾抽血檢驗，衛生單位應如何制止其違法情事…。
說明：…二、按關於醫事檢驗所如係派護士外出為民眾抽血，再將檢體帶回該醫事檢驗所檢驗並收取費用之處理方式如下：(1)醫事檢驗機構部分：事涉醫事檢驗所不正當招攬業務，係違反醫事檢驗師法第30條規定，應依同法第41條規定論處…。」、「說明：…二、查有關醫事檢驗機構派員外出為民眾抽血帶回檢驗之適法性，前經本署…99年6月8日衛署醫字第0000000000號函等多次函釋在案…。
三、再者，為求明確，針對醫事檢驗師法第12條之規定意旨，重申如下：…醫事檢驗機構自行派員外出招攬民眾，並抽血進行檢驗，雖係由民眾自費辦理，惟其為民眾抽血、檢驗之連續性過程，既未自始在檢驗所內為之，亦非為民眾主動要求之需要，核已與醫事檢驗師法第12條第2項但書規定，民眾自費『至』醫事檢驗所檢驗之意旨及文義規定不符……。」，亦經行政院衛生署99年6月8日衛署醫字第0000000000號函釋、100年8月16日衛署醫字第0000000000號函釋在案。
（二）經查，原告原係鴻儒檢驗所負責之醫事檢驗師（該檢驗所業於民國100年12月13日歇業，而另由醫事檢驗師邱靜汝為負責人於100年12月13日以同名申請開業），該檢驗所經民眾檢舉於100年11月25日派員至臺北市○○區○○○路○段商家招攬民眾自費抽血業務，嗣於同年月28日派員至同地點為民眾現場抽血，再將檢體帶回檢驗，並收取費用；原告於101年4月25日（被告實際收文日）向被告陳述意見時，亦坦承「來文所述100年11月25日確有至長安東路商家發放宣傳單，並由發放宣傳單人員口頭告知如不便前往檢驗所，可由檢驗所派員前往所指定地址為其服務，嗣後經商家邀約始為其員工抽取檢體，並依所檢驗項目詳實製作報告寄發受檢人」之情事，有臺北市衛生局100年12月15日北市0000000000000000號函、100年12月19日北市衛醫護字第00000000000號函（見原處分卷第93-96頁）、檢體採集同意書（見原處分卷第48頁）、臺北市政府衛生局聯合稽查業務回覆單（見原處分卷第59頁）、臺北市政府衛生局聯合稽查隊西區分隊醫藥食品工作日記表（見原處分卷第65頁）、人民陳情案件紀錄表（見原處分卷第72頁）、原告陳述意見書（見原處分卷第34頁）等件附卷可按。是以，原告於上開期日派員至特定商家招攬檢驗，並在醫事檢驗所以外之地點，為一般民眾執行抽血醫事檢驗業務，係以不正當方法招攬業務，其違規事實堪以認定。從而，被告以原告違反醫事檢驗師法第30條規定，乃依同法第41條第1項規定，分別就原告上開違規行為各裁處2萬元罰鍰，於法並無不合。
（三）原告雖主張行政院衛生署99年6月8日函釋係屬未經發布之行政規則，被告以之認定原告違反醫事檢驗師法第30條規定，有違反法律保留原則及未具明確法律依據云云。經查，按醫事檢驗師法第30條規定「醫事檢驗所不得以不正當方法，招攬業務」，其中何謂「不正當方法」，法律雖未設規定，惟揆諸該條之立法理由「為防止醫事檢驗所假藉公益團體名義派員招攬檢驗而造成糾紛，除其行為人如有違反醫師法規定，應依法論處外，該醫事檢驗所應以不正當方法，招攬業務予以懲處，爰明定之」以及立法提案說明「為防止醫事檢驗院（所）假藉公益團體名義，派員至事業單位招攬檢驗，而造成糾紛，除其行為人如有違反醫師法規定，應依法論處外，該醫事檢驗院（所）應以不正當方法招攬業務，予以懲處，爰明定之」，並參酌同法第12條第2項「醫事檢驗師執行業務，應依醫師開具之檢驗單為之。但經中央衛生主管機關指定或自費至醫事檢驗所檢驗之項目，不在此限」及第9條「醫事檢驗師執業以一處為限，並應在所在地衛生主管機關核准登記之醫療機構、醫事檢驗所或其他經衛生主管機關認可必須聘請醫事檢驗師之機構為之。但機構間之支援或經事先報准者，不在此限」等規定，可知醫事檢驗師應在經主管機關核准登記之醫事檢驗所執行業務，不得到醫事檢驗所以外之地點，執行醫事檢驗業務，醫事檢驗所更不得假藉名義派員至商家、事業單位招攬檢驗，其擅自派員外出招攬業務、辦理醫事檢驗業務，即屬以不正當方法招攬業務。前開行政院衛生署99年6月8日、100年8月16日函釋係其本於中央主管機關職權，綜合法條之文義、體系及立法目的所為之闡釋，符合醫事檢驗師法第9條、第12條第2項及第30條之規範意旨，且未增加法律所無之限制，亦與相關法令規定並無違背，自與法律保留原則無違。準此，被告參酌行政院衛生署99年6月8日、100年8月16日等函釋，並依調查所得資料，審認原告以不正當方法招攬業務，違反醫事檢驗師法第30條規定，乃依同法第41條第1項規定裁罰，亦具明確之法律依據。
七、綜上所述，原告所訴各節均不可採，被告以原告為鴻儒檢驗所負責醫事檢驗師，該檢驗所於100年11月25日派員至臺北市○○區○○○路○段商家、100年11月28日派員同地點現場抽血、帶回檢驗並收取費用，認係以不正當方法招攬業務，違反醫事檢驗師法第30條規定，於法有據。再原告前已因相同違規情節，經被告分別以100年6月27日北市0000000000000000號、100年8月3日北市衛醫護字第00000000000號、100年8月10日北市衛醫護字第0000000 0000號、100年8月15日北市衛醫護字第00000000000號及100年12月29日北市衛醫護字第00000000000號5件裁處書各處2萬元、5萬元、5萬元、5萬元及10萬元罰鍰在案，有裁處書（見原處分卷第132-146頁）及臺北市政府100年11月17日府訴字第00000000000號訴願決定書（見原處分卷第115-120頁）可稽，則本次係原告第3次以上違規，被告乃依同法第41條第1項、第44條及臺北市政府衛生局處理違反各項醫療衛生法規案件統一裁罰基準規定，以101年4月30日北市0000000000000000號裁處書，就原告違規行為裁處10萬元罰鍰，於法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
八、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98 條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 2 月 5 日
行政訴訟庭 法 官 范智達
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 102 年 2 月 5 日
書記官 蔡凱如