臺灣臺北地方法院行政訴訟判決 101年度簡字第20號原 告 張月容被 告 臺北市政府衛生局代 表 人 林奇宏訴訟代理人 彭錦鴻
鍾少懷上列當事人間因食品衛生管理法事件，原告不服臺北市政府101年6月6日府訴字第10109081700號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告於臺北市○○區○○○路○段○○號1樓開設「纖梅小舖」，於該址騎樓公寓鐵門上張貼「巫婆湯、酵素梅」食品廣告（下稱系爭廣告），其內容宣稱：「巫婆湯...飲用後會幫您排宿便、排毒、排油...」、「酵素梅...天然防癌酵素......消脹氣」等語。經民眾檢舉，被告查證後，認定系爭廣告內容整體傳達訊息易誤導消費者認為上開食品具有上述功效，涉及誇張易生誤解，遂依食品衛生管理法第19條第1項、第32條第1項規定，於民國101年3月12日以北市衛食藥字第10131867100號裁處書課處原告法定最低額新臺幣（下同）4萬元之二分之一即2萬元罰鍰（下稱原處分）。
原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。
二、原告主張：伊於事實概要欄中所載之地址租用騎樓鐵門設攤，賣梅子維生，並簡單以廠商所提供之廣告單附貼於櫥櫃內。廣告單所提及「巫婆湯，幫您排宿便，排毒，排油」等詞句，乃係引用國家出版社印行之「醫藥保健廣場，梅子的功效」一書中，有關梅子有天然防癌酵素，消脹氣作為標示，且此些詞句網路上亦均有報導，伊並無自行誇大誤導消費者，更無涉及醫療行為。被告抗辯系爭廣告所欲傳達消費者訊息之字樣等廣告訴求，足以顯示該項產品可適用於排毒防癌等患者使用等語，乃係被告臆測之詞，非伊之意思，被告以其臆測之詞認定伊違反食品衛生管理法第19條第1項規定，自有未當。伊僅係將解說詞句附於擺飾櫥窗上，並無誇大或擴大廣告宣傳，更無涉及醫療行為，被告卻以寬廣無邊之法規條文說明其處罰之合法性，實有欠公允。又被告稽查人員於101年1月12日稽查時，稽查之範圍應僅限於系爭攤位，稽查人員卻趁伊不在家之際，而小孩不知情之情形下開門，且稽查人員未配戴工作證件，即強行進入伊之3樓住家盤查，待伊返家始出示證件，被告稽查人員之行為顯有過當之嫌，則其之採證，自不能作為認定違規事實之證據。另被告稱本件係經民眾於101年1月8日向被告檢舉始派員檢查，而被告設立獎金制度，檢舉人可從中獲利，難保無誇張之行為，致使被告不得不查處，而檢舉人之資料又不得閱覽，難謂公平等語。並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告則以：㈠按食品衛生管理法第9條規定：「本法所稱主管機關︰在中
央為行政院衛生署；在直轄巿為直轄巿政府；在縣（巿）為縣（巿）政府。」，第19條第1項規定：「對於食品、食品添加物或食品用洗潔劑所為之標示、宣傳或廣告，不得有不實、誇張或易生誤解之情形。」。次按行為時第32條第1項規定：「違反第19條第1項規定者，處新臺幣3萬元以上15萬元以下罰鍰；違反同條第2項規定者，處新臺幣20萬元以上
100 萬元以下罰鍰；1年內再次違反者，並得廢止其營業或工廠登記證照；對其違規廣告，並得按次連續處罰至其停止刊播為止。」。又按「食品廣告標示詞句涉及誇張易生誤解或醫療效能之認定表」（下稱認定表）略以：「...二、詞句未涉及醫療效能但涉及誇張或易生誤解：㈠涉及生理功能者..㈡未涉及中藥材效能而涉及五官臟器者...㈢涉及改變身體外觀者...。」。且按行政院衛生署（下稱衛生署）92年1月7日衛署食字第0910082070號函略以：「食品之廣告內容涉及易生誤解或醫療效能之認定原則，係依據個案所傳達消費者訊息之整體表現，包括文字敘述、產品品名、圖案、符號等，綜合研判，若宣稱產品具有醫療效能時，則依違反食品衛生管理法第19條第2項涉及醫療效能論處，若針對產品中之某項成分宣稱具有醫療效能時，則依違反食品衛生管理法第19條第1項涉及易生誤解論處...」，及該署94年12月16日衛署食字第0940067022號函略以：「食品衛生管理法對於食品違規廣告之罰則，係以違規行為人為處分對象，並無視該行為人係公司、法人、團體或個人而有不同之處分標準，亦無訂定限期改善後未改善再處分等規定...」、該署95年1月2日衛署食字第0940071857號函釋：「業者如引述政府出版品、政府網站、典籍或研究報導之內容，並與特定產品作連結，其引述之內容仍屬對特定產品作廣告。」。另按臺北市政府94年2月24日府衛企字第09404404400號公告略以：
「主旨：公告修正本府90年8月23日府秘二字第9010798100號公告有關本府主管衛生業務委任事項，自即日起生效。..公告事項：修正後本府90年8月23日府秘二字第9010798100號公告略以：『六、本府將下列業務委任本府衛生局，以該局名義執行之：...㈦食品衛生管理法中有關本府權限事項。...』」。
㈡本件原告張貼如事實概要欄所述詞句之廣告，整體所傳達之
訊息，易誤導消費者相信上開食品具有系爭廣廣告所稱功效，內容涉及誇張及易生誤解之情形，有民眾檢舉之電子郵件、照片、伊所屬聯合稽查隊中區分隊101年1月12日至現場拍照照片、工作報告表、檢查記錄表、調查記錄表在卷可稽，是本件違規事證明確，堪予認定。至原告主張本件係經人檢舉，使被告不得不查處，而檢舉人之資料復不得閱覽，如此合乎公平嗎云云，查系爭廣告刊載：「...巫婆湯..飲用後會幫您排宿便、排毒、排油...」、「酵素梅...天然防癌酵素...消脹氣...」等，所欲傳達消費者訊息之字樣，足以顯示該項產品可適用於排毒、防癌等患者之使用，涉及認定表所列生理功能及人體臟器，顯為不實誇張之宣傳，核屬違反食品衛生管理法第19條第1項之規定，與是否檢舉無涉，無礙於違規事實之成立。
㈢原告又主張伊所屬聯合稽查隊中區分隊人員於101年1月12日
至現場稽查時，該員有未出示證件、強行進入住宅之不合法稽查採證，及該員向其表示可找議員或有力人士說情，或可減輕處罰云云，伊否認之，且依調查記錄表所載，均未見原告有提及此事，顯見原告之指控，無非係臨訟為求脫免行政處分所為憑空杜撰之詞而已。
㈣另依原告於調查時明白表示：「上述廣告係本人製作刊登，
『酵素梅』內容宣稱係參考『梅子的效用』一書；『巫婆湯』內容宣稱係過去參考延用產品舊包裝的說明所製...本人於貴局派員稽查後，旋將案內相關涉違規之宣傳或廣告撤除...」等語，是以系爭廣告自應認屬原告之違規行為。綜前所述，原告違反食品衛生管理法之事證足以認定，原處分並無違誤，原告所訴非有理由等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。
四、經查，事實概要欄所載之事實，為兩造所不爭執，且有被告之查驗工作報告表、藥物食品化妝品檢查記錄表、調查記錄表、相片、原處分書、臺北市政府101年6月6日府訴字第10109081700號訴願決定書等件附原處分卷、訴願卷足參，自堪信為真實。至兩造之爭點在於原告刊登之系爭廣告詞句是否有食品衛生管理法第19條第1項所規定之「不實、誇張或易生誤解之情形」？本院判斷如下：
㈠按食品衛生管理法第9條規定：「本法所稱主管機關︰...在
直轄巿為直轄巿政府」，臺北市政府94年2月24日府衛企字第09404404400號公告：「主旨：公告修正本府90年8月23日府秘二字第9010798100號公告有關本府主管衛生業務委任事項，自即日起生效。……公告事項：修正後本府90年8月23日府秘二字第9010798100號公告略以：『……六、本府將下列業務委任本府衛生局，以該局名義執行之：……㈦食品衛生管理法中有關本府權限事項……。』」，可知被告就系爭罰鍰事件確經臺北市政府公告委任而有裁處權限。
㈡次按「對於食品、食品添加物或食品用洗潔劑所為之標示、
宣傳或廣告，不得有不實、誇張或易生誤解之情形。」、「違反第19條第1項規定者，處新臺幣3萬元以上15萬元以下罰鍰...」，食品衛生管理法第19條第1項及行為時第32條第1項分別定有明文。又法律為社會生活之規範，法律事實則為生活事實中為法律所規範，且足以產生法律效果者而言。至於何種生活事實應被評價為具有規範上之意義，在性質上屬立法之政策決定，從而，食品衛生管理法第19條第1項規定中所規範之「廣告」究何所指，即應由立法政策及立法目的之層面予以憑斷。而國家為增進國民健康，本應普遍推行衛生保健事業，重視醫療保健衛生等社會福利工作，是立法者於食品衛生管理法第19條第1項規定明定對於食品、食品添加物或食品用洗潔劑所為之標示、宣傳或廣告，不得有不實、誇張或易生誤解之情形，旨在考量食品、食品添加物或施用於食品之洗潔劑直接影響國民身體健康，為確保食品及其添加物或洗潔劑廣告之真實，維護國民健康等重大公共利益，始有上開規定之設。是於此規範目的下，舉凡透過報紙、刊物、傳單、廣播、幻燈片、電影、電視、網路及其他傳播工具登載或宣播特定觀念、產品或業（服）務，藉以達成推廣觀念、產品、業（服）務、促進消費目的之行為，無論上開登載或宣播資訊內容以何稱謂名之、是否經專業人士設計、是否委請傳播機構登載或宣播、業主是否支付為其登載或宣播資訊（廣告）者對價，自均在上開規定之涵攝範圍。本件原告於臺北市○○區○○○路○段○○號1樓騎樓開設「纖梅小舖」，販售巫婆湯、酵素梅等食品，並張貼「巫婆湯...飲用後會幫您排宿便、排毒、排油...」、「神奇巫婆湯促進新陳代謝、調整體質、使排便順暢、調解生理機能」、「酵素梅...天然防癌酵素......消脹氣」等文字內容之圖文，並有訂購專線電話、宅配到府等標示，消費者可得透過電話獲知系爭食品訊息，該行為足以達成推廣產品、招徠顧客、促進消費之目的，自屬宣傳廣告行為。
㈢又按食品衛生法主管機關即衛生署適用前開食品衛生法第19
條第1項、第2項規定，依同條第3項規定授權，參考美、日等國外管理情形，整理衛生單位近年來查處違規廣告標示之案例、彙集各方意見，針對食品廣告標示詞句是否涉及醫療效能、誇張及易生誤解之原則，於94年3月31日以衛署食字第0940402395號函修訂認定表，認我國在食品廣告及標示管理上主要分為三種層次：⒈涉及醫療效能的詞句，⒉涉及誇張或易生誤解的詞句，⒊未使人誤認有醫療之效能且未涉及誇張或易生誤解的詞句。至於健康食品之標示及廣告，另依健康食品管理法相關規定處理，不在此認定表內規範。又各級衛生機關對於可能涉嫌違規之產品，應視個案所傳達消費者訊息之整體表現，包括文字敘述、產品品名、圖案、符號等，綜合研判，切勿咬文嚼字，以達毋枉毋縱之管理目標。再者，此認定表明列「詞句未涉及醫療效能但涉及誇張或易生誤解：⑴涉及生理功能者：例句：增強抵抗力。強化細胞功能。增智。補腦。增強記憶力。改善體質。解酒。清除自由基。排毒素。分解有害物質。⑵未涉及中藥材效能而涉及五官臟器者：例句：保護眼睛。增加血管彈性。⑶涉及改變身體外觀者：例句：豐胸。預防乳房下垂。減肥。塑身。增高。使頭髮烏黑。延遲衰老。防止老化。改善皺紋。美白。⑷引用本署衛署食字號或相當意義詞句者：例句：衛署食字第00號。衛署食字第00號許可。衛署食字第00號審查合格。
領有衛生署食字號。獲得衛生署食字號許可。通過衛生署配方審查。本產品經衛署食字第00配號配方審查認定為食品。
本產品經衛署食字第00號查驗登記認定為食品。」為不得宣稱之詞句敘述。此項認定表係衛生署本於中央衛生主管機關職權，依食品衛生法第19條第3項規定授權訂定，屬於執行食品衛生法第19條規定技術性、細節性之規定，俾利所屬公務員行使職權遵循，被告於辦理相關事件自得援用。
㈣查本件原告刊登內容含「巫婆湯...飲用後會幫您...排毒、
...」、「酵素梅...天然防癌酵素」文句內容之系爭宣傳廣告，已如前述，且經原告坦承該廣告為其所製作、刊登，有原告101年1月16日調查紀錄表錄影本及相片附原處分卷可佐。而原告刊登系爭廣告詞句之目的，無非係為招徠消費者向其購買「巫婆湯」、「酵素梅」食品，惟系爭廣告內容所稱「排毒」與前揭認定表中所載「涉及生理功能者」情形相符；所稱「防癌」之功用，亦未據原告提出醫學學理或臨床試驗之客觀依據，自有誇大或易使消費者誤解食用該產品具有上述功效之情形，則被告依上開認定表認定原告刊登系爭記載「排毒」、「防癌」等詞之宣傳廣告，涉及誇張、易生誤解，進而，認原告有違反食品衛生管理法第19條第1項之情事，即屬有據。
㈤至原告主張被告稽查人員未經其同意強行進入其住宅，且未
配戴任何證件云云，惟查被告稽查人員於101年1月12日至原告住宅調查系爭廣告時，當場填具查驗工作報告表，記明「案經本分隊派員查察，於詢問該址3樓住戶後，按壓該址3樓之1之民宅電鈴，應門者劉龍海表示1樓公寓鐵門上刊登之廣告裝飾牆係他們家所為，因為他和其妻（戶長張月容）俱待業已久，加上自己肝硬化求職不易，所以才批些食品類的產品於自宅加減賣，求家人（含5名子女）的溫飽。」，並經原告簽名及其配偶劉龍海用印，有該報告表存原處分卷可佐。倘該稽查人員未出示身分證明文件，原告配偶豈容生人隨意進入住宅，原告及其配偶又何致於同意於查驗工作報告表上簽認。顯見原告所稱被告稽查人員未配戴任何證件云云，係卸責之詞，難以採信。又被告認定原告有違反食品衛生管理法第19條第1項之情事，所依憑之資料為被告稽查人員於101年1月12日之現場拍照照片及原告於被告調查時自承系爭廣告為其所製作刊登，有相片、調查紀錄表附卷可憑，並為原告所不爭執（見本院卷第15頁），而上開資料之取得均非係被告稽查人員至原告住宅內調查所取得之資料，難謂不得作為被告認定原告有違章事實之證據。是原告主張被告稽查人員強行進入私宅所取得之證據不得作為認罪之證據云云，要無足取。
㈥另按「主管機關對於檢舉查獲違反本法規定之食品、食品添
加物、食品器具、食品容器、食品包裝、食品用洗潔劑、標示、宣傳、廣告或食品業者，除應對檢舉人身分資料嚴守秘密外，並得酌予獎勵。前項檢舉獎勵辦法，由中央主管機關定之。」，食品衛生管理法第28條定有明文。而食品廣告管理（即同法第19條規定）之立法目的旨在防止食品業者藉以欺騙他人或使人發生誤解，檢舉獎勵之規定則旨在鼓勵人民協助政府以收事半功倍之效，此有立法院公報委員會紀錄可參（見本院卷第19頁），足見關於食品廣告管理及檢舉獎勵之規定，均旨在維護公益。是本案係被告因民眾檢舉而查察，且禁止閱覽檢舉人資料，均係依上揭規定而為，原告主張本案係經民眾檢舉，被告始派員查處，而被告有設獎金制度，檢舉人可從中獲利，難保檢舉人有誇張之行為，而檢舉人資料又不得閱覽，有失公平云云，尚不足採。
㈦末按行政罰法第18條第1、3項規定「裁處罰鍰，應審酌違反
行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力（第1項）。依本法規定減輕處罰時，裁處之罰鍰不得逾法定罰鍰最高額之二分之一，亦不得低於法定罰鍰最低額之二分之一；同時有免除處罰之規定者，不得逾法定罰鍰最高額之三分之一，亦不得低於法定罰鍰最低額之三分之一。但法律或自治條例另有規定者，不在此限（第3項）。」。又臺北市政府衛生局處理違反各項醫療衛生法規案件統一裁罰基準第2點規定：「違反......食品衛生管理法......之統一裁罰基準如以下各種裁罰基準表：......㈧處理違反食品衛生管理法統一裁罰基準表......。」，上開罰鍰標準係在法定罰鍰金額之限度內，按違反食品衛生管理法各條款所規定之違章行為種類及違規情節不同，訂定原則性及一般性之裁罰基準，核與法律賦予執行機關裁量權之目的及其立法精神不相牴觸，本件得予適用。查依前所述，原告刊登之系爭廣告內容涉及誇張、易生誤解之情形，違反食品衛生管理法第19條第1項之規定，被告就原告違規情形，按原告違規情節比例，依前揭法令規定，於法定裁量範圍內，裁處原告4萬元罰鍰，復考量原告初犯，且不知其行為違反規定，情節可憫恕，減輕罰鍰金額2分之1，即處原告2萬元罰鍰，即無不合。
五、綜上所述，被告認原告所為係違反食品衛生管理法第19條第1項之規定，而依同法第32條第1項、行政罰法第18條規定，處以原告2萬元罰鍰，並無不合，訴願決定，予以維持，亦屬妥適，原告仍執前詞，指摘原處分及訴願決定不當，即為無理由，應予駁回。
六、本件事證，已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，經審酌對於本件判決結果並不生影響，爰不予逐一論列，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第236條、第195條第1項後段、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 11 月 19 日
行政訴訟庭 法 官 魏式瑜上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 101 年 11 月 19 日
書記官 陳鳳瀴