臺灣臺北地方法院行政訴訟判決 101年度簡字第33號原 告 擁潔股份有限公司代 表 人 王明潔被 告 臺北市政府代 表 人 郝龍斌訴訟代理人 王珠容
林采晴上列當事人間農產品生產及驗證管理法事件，原告不服行政院農業委員會民國101年6月7日農訴字第0000000000 號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
（一）本件為不服行政機關所為罰鍰處分而涉訟，其標的金額為新臺幣（下同）3萬元，係在40 萬元以下，依行政訴訟法第229 條第1項第2款規定，應適用簡易訴訟程序，以地方法院行政訴訟庭為第一審管轄法院，核先敘明。
（二）原告經合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條所列各款情形，爰依被告之聲請，由其一造辯論而為判決。
二、事實概要：高雄市政府農業局於民國100年11月17 日派員至高雄市○○區○○○路○○號「大伊統百貨股份有限公司」抽檢原告進口分裝之「有機波斯無花果乾」（有機驗證證書字號：UCS- OAM-10004，以下簡稱：系爭產品），經送請行政院農業委員會（以下簡稱：農委會）農業藥物毒物試驗所初驗及複驗，分別檢出含有農藥「新殺蟎」0.22及0.35 ppm，案經移送被告，被告依農產品生產及驗證管理法第13條及第24條第1項第4款規定，以101年2月14日府產業農字第00000000000號函裁處原告3萬元罰鍰（以下簡稱：原處分）。原告不服，提起訴願，經農委會101年6月7日農訴字第0000000000號訴願決定書駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、原告主張：
（一）原告進口系爭產品之認證公司德國LACON 係經農委會認證之國際有機認證公司。孰料系爭產品卻驗出微量農藥殘留。雖然德國LACON 事後承認係因風的傳播導致污染，但原告已成為最大的受害人。報章媒體大肆報導，原告多年商譽毀於一旦，背負商品回收與銷毀的費用，又遭被告裁罰，難道不是農委會及德國LACON 應負最大責任。原告進口系爭產品，完全遵照農產品生產及驗證管理法第6 條等規定行事，並無過失。農藥殘留須經由氣相層析質譜儀及液相層析串連質譜儀檢測，需有專業的實驗室，非欠缺專業知識、能力之原告所能防範。有機驗證是一種信任制度，歐、美先進國家都由政府機關審核認證公司的資格，據以公告，俾使廠商依公告名單進行採購。認證公司認證不實，應取消其認證資格，而非處罰合法廠商。以塑化劑為例，受罰者係原料供應商（昱伸），而非生產商（如統一、桂格）。反觀本件，被告未追本溯源找出應負責的廠商，卻處罰根本沒能力辨識認證公司良劣之原告。
（二）有機產品之認證係採信任制度。源頭的有機農產品在育種、栽植的過程中即被嚴格監控。往後的交易都必須信任此源頭之認證為真實。除農產品另有加工須再認證外，原則上認證公司出具之認證書應受信賴。倘每筆交易都要求送驗，全球的有機農產品交易都將停擺，且不符經濟原則。因此源頭管控非常重要，此所以有機產品的認證公司要經農委會的認證。德國LACON 係農委會認證之公司，原告信賴德國LACON 之認證，遵循規範進口有機農產品，縱檢驗出農藥殘留，亦為德國LACON 源頭管控不夠嚴謹所致，農委會應發函要求改善或撤銷其認證，而非裁罰原告。
（三）有機農產品及有機農產加工品檢查及抽樣檢驗結果處置作業要點第9 點規定：「依檢查、抽樣檢驗或複驗結果認屬違反本法第13條規定者，經其驗證機構出具證明文件，證明係因使用之有機資材成分標示不實而含有檢出殘留化學農藥、化學肥料、動物用藥品或其他化學品所導致，或有其他具體事證足資證明非可歸責於農產品經營業者，依行政罰法第7條第1項規定，免予裁處罰鍰。」請據此撤銷原處分。
（四）綜上，原告提起撤銷訴訟，並聲明： 1、撤銷訴願決定及原處分。2、訴訟費用由被告負擔。
四、被告則以：
（一）原告進口、分裝、販賣之系爭產品，經農委會農業藥物毒物試驗所初驗及複驗結果，均檢出含有農藥殘留，原告對此亦不爭執，是已符合農產品生產及驗證管理法第24條第1項第4款規定之處罰要件。就該條款之過失行為而言，農產品經營業者應確保其生產、加工、分裝、進口、流通或販賣之有機農產品、有機農產加工品並無使用化學農藥、化學肥料、動物用藥品或其他化學藥品，此為前揭法條明定之義務。原告身為農產品經營業者，進口並分裝、販賣系爭產品，即負有上述義務，系爭產品經檢驗有農藥殘留，實難謂無過失。被告酌情依有機農產品及有機農產加工品檢查及抽樣檢驗結果處置作業要點第2 條規定，裁處原告法定最低額3萬元，核無不合。
（二）農產品生產及驗證管理法第5條第1項及第6條第1項規定，無論是國內生產、加工、分裝及流通之農產品、農產加工品，或從國外進口之農產品、農產加工品，除需符合中央主管機關訂定之有機規範與經中央主管機關審查外，均需經「驗證」後，始得以有機名義販賣。其意僅為得以有機名義販賣之前提，尚非能以獲世界權威的有機驗證機構嚴格驗證，而主張免除同法第13條之法定注意義務。又依同法第14條第1 項規定可知，有機驗證非如告所稱是一種信任制度，經驗證尚非代表不可能有違反同法第13條規定之情形，否則檢查及抽驗的機制即形同虛設。
（三）農產品生產及驗證管理法第13條所規定之「不得使用」，參酌立法理由可知係屬禁止規定，為維護有機農業之精神，達到生產自然安全農產品之目標，並未區分該使用化學農藥、化學肥料、動物用藥品或其他化學品之行為人之主觀心態，無論基於故意、過失，均屬禁止範圍，非原告所稱：法律係處罰知法犯法者云云。又參酌消費者保護法第9條及第8條第2 項規定，原告進口、分裝並販賣系爭產品，為消費者保護法之準製造人身份，當負製造者之責任。末依有機農產品及有機農產加工品檢查及抽樣檢驗結果處置作業要點第8條第1項及消費者保護法第5 條規定，系爭產品未達一般食品食用標準，被告依法公告違規產品名稱及違規情節，以維消費者安全，並無不法。
（四）綜上，原告之訴為無理由，並答辯聲明： 1、駁回原告之訴。2、訴訟費用由原告負擔。
五、本院之判斷：
（一）本件應適用之法規如下：
1、「有機農產品」係指在國內生產、加工及分裝等過程，符合中央主管機關訂定之有機規範，並經依本法規定驗證或進口經審查合格之農產品；「農產品經營業者」係指以生產、加工、分裝、進口、流通或販賣農產品、農產加工品為業者，農產品生產及驗證管理法第3條第2款及第3 款定有明文。
2、有機農產品、農產加工品不得使用化學農藥、化學肥料、動物用藥品或其他化學品；違反者，處農產品經營業者 3萬元以上15萬元以下罰鍰，並得按次處罰；主管機關為確保農產品及其加工品符合規定，得派員進入農產品經營業者之生產、加工、分裝、貯存及販賣場所，執行檢查或抽樣檢驗，任何人不得拒絕、規避或妨礙，農產品生產及驗證管理法第13條前段、第24條第1項第4款及第14條第1 項亦有規定。
3、進口農產品、農產加工品須經中央主管機關公告之國家或國際有機認證機構（組織）認證之驗證機構驗證及中央主管機關之審查，始得以有機名義販賣（第1 項）；前項進口有機農產品、農產加工品之申請條件、審查程序、標示方式及相關管理之辦法，由中央主管機關會同相關機關定之（第2項），農產品生產及驗證管理法第6條定有明文。
4、基於農產品生產及驗證管理法第6條第2項之授權，農委會與行政院衛生署會銜訂有「進口有機農產品及有機農產加工品管理辦法」，該辦法第4條第1項及第2 項規定：「進口農產品、農產加工品以有機名義販賣者，進口業者於販賣前，應填具申請書及檢附下列文件2 份，向中央主管機關申請審查：一、公司或商業登記證明文件影本。二、進口農產品、農產加工品經有機驗證之證明文件。三、進口報單之進口證明聯影本。四、其他經中央主管機關指定之文件（第1 項）。進口農產品、農產加工品屬輸入應申報動植物檢疫品目者，進口業者依前項規定申請審查時，應另檢附檢疫主管機關核發之輸入檢疫證明文件（第2 項）。」第6條規定：「為辦理第4條之審查，中央主管機關認有必要時，得要求申請人檢附樣品進行檢查或檢驗。」第7條第1項規定：「有下列情形之一者，中央主管機關應敘明理由後駁回申請：一、申請審查之進口有機農產加工品，其有機原料含量低於百分之95。二、進口農產品、農產加工品經檢疫處理後，不符合有機農產品及有機農產加工品驗證基準。三、經通知補正或檢附樣品，無正當理由屆期未補正或未檢附樣品。四、產品檢驗結果未符合本法第13條規定。」經核尚無逾越法律授權之範圍。
5、有機農產品、有機農產加工品經檢查或抽樣檢驗結果認不符規定而首次查獲者，依其違規情節按規定裁處農產品經營業者法定罰鍰最低額；1 年內再次違反本法規定者，依前次罰鍰金額加重2分之1，並得按次累計，但不得逾法定罰鍰最高額，有機農產品及有機農產加工品檢查及抽樣檢驗結果處置作業要點第2點訂有規範。
（二）查前開事實概要欄所述之事實為兩造所不爭執，且有卷附農委會農業藥物毒物試驗所100年12月2日傳真報告、該所12月23日檢驗報告（報告編號11CA1404.1）、臺北市政府產業發展局調查記錄表、高雄市政府農業局100年12月5日高市鳳山農銷字第0000000000號函、該函檢附之農產品經營業者查驗紀錄表、有機農糧（加工）產品抽檢紀錄表、原處分及農委會101年6月7日農訴字第0000000000 號訴願決定書等相關資料可資佐證，應足認為真實。原告進口、分裝並販賣農產品、農產加工品，為農產品生產及驗證管理法第3條第3款所稱之農產品經營業者，依同法第13條前段規定，自應確保其進口、分裝、銷售之有機農產品、農產加工品未含有化學農藥、化學肥料、動物用藥品或其他化學品。詎原告進口、分裝、銷售之系爭產品，經檢驗後，檢出含有農藥殘留，客觀上已符合農產品生產及驗證管理法第24條第1項第4款規定之構成要件。
（三）原告雖主張：農藥殘留須藉由氣相層析質譜儀及液相層析串連質譜儀檢測，需有專業實驗室，非欠缺專業知識、能力之原告所能防範，是原告無過失云云，惟原告為農產品經營業者，本應注意其進口、分裝、銷售之系爭產品應符合農產品生產及驗證管理法第13條前段規定，縱因欠缺專業儀器、人員，未能自行察知系爭產品之農藥殘留，仍非不得將系爭產品送交國內驗證機構檢驗，以確認系爭產品符合標準，參酌原告向農委會農業藥物毒物試驗所申請複驗，檢驗費為4,500元之標準，有該所100年12月26日藥試殘字第0000000000號函在卷可稽，以及原告進口系爭貨物之數量達500公斤，有農委會101年11月12日農糧資字第0000000000號函檢附之進口報單附卷可查，檢驗成本仍在可控制之範圍，對原告而言，尚非過重之負擔，是無不能注意之情事，竟疏未注意，未從事任何查驗、查證，致含有農藥殘留之系爭產品在市面上販售，縱無故意，亦有過失。被告依農產品生產及驗證管理法第24條第1項第4款及有機農產品及有機農產加工品檢查及抽樣檢驗結果處置作業要點第2點規定，處原告法定罰鍰最低額3萬元，於法並無不符。
（四）原告再主張：有機產品之認證係採信任制度，往後的交易都必須信任此源頭之認證為真實，倘每筆交易都要求送驗，全球的有機農產品交易都將停擺，且不符經濟原則云云，然農產品生產及驗證管理法係為維護國民健康及消費者權益而制定，此觀該法第1 條規定自明。為達此立法目的，該法第6 條規定凡進口之農產品、農產加工品欲以有機名義販賣者，除須經中央主管機關公告之國家或國際有機認證機構（組織）認證之驗證機構驗證外，並應經中央主管機關即農委會之審查。農委會於審查時，依進口有機農產品及有機農產加工品管理辦法第6 條規定，得要求申請人檢附樣品進行檢查或檢驗，檢驗結果未符合農產品生產及驗證管理法第13條規定者，駁回申請。至未經農委會要求檢附樣品檢查或檢驗者，縱經農委會同意以有機名義販賣，申請人仍應符合農產品生產及驗證管理法第13條規定，不因取得農委會准允以有機名義販賣之許可，脫免其（後續）確保產品無農藥殘留之義務。此所以農產品生產及驗證管理法第14條第1 項另規定，主管機關得派員進入農產品經營業者之分裝、貯存及販賣場所，執行檢查或抽樣檢驗。由以上說明可知，農產品生產及驗證管理法為維護國民健康及消費者權益，係同時採取事前管制（即該法第6條規定）與事後追懲（即該法第14條第1項規定）的機制，自不能片面以信賴驗證機構之驗證，或農委會之審查，主張免除注意義務，否則農產品生產及驗證管理法第14條第1 項之抽查機制豈不形同虛設。再者，就本件而言，系爭產品係德國HORST BODE NATURKOST IMPORT-EXPORT GmbH產製，該外國生產廠固經德國認證之LACON GmbH 所驗證，於原告進口後並經農委會審查准允以有機名義標示，有農委會98年9月14日農糧授北字第0000000000 號函及檢附之「進口農糧產品及農糧加工品有機標示同意文件」在卷可稽，惟農委會就系爭產品之審查範圍及內容並未涉及有機農產品、農產加工品是否使用化學農藥、化學肥料、動物用藥品或其他化學品等項目之審查，有該會101年11 月12日農糧資字第0000000000號函附卷可考，原告自不得以系爭產品業經農委會同意使用有機標示，而主張無農產品生產及驗證管理法第13條之注意義務。
（五）原告又稱：系爭產品縱有農藥殘留，亦為德國LACON 源頭管控不夠嚴謹所致，農委會應發函要求改善或撤銷其認證，而非裁罰原告云云，然農產品生產及驗證管理法第24條第1 項規定之處罰對象係農產品經營業者，而非驗證機構，原告違反農產品生產及驗證管理法第13條規定，且有過失，已如前述，被告依同法第24條第1項第4款規定裁處，於法尚無不合。至德國LACON GmbH之驗證是否確實，涉及他國或國際有機認證機構（組織）之認證，農委會是否依進口有機農產品及有機農產加工品管理辦法第3 條規定，註銷該認證機構之公告，要屬別事，於本件不生影響。
（六）原告再主張：德國LACON 事後已承認係因風的傳播導致系爭產品受農藥污染，適用有機農產品及有機農產加工品檢查及抽樣檢驗結果處置作業要點第9 點規定，應予免罰云云，並提出國外廠商之聲明影本1 份為據，然該聲明影本有塗抹痕跡，內容並不完整，是否可信尚有疑問。又有機農產品及有機農產加工品檢查及抽樣檢驗結果處置作業要點第9 點固規定：「依檢查、抽樣檢驗或複驗結果認屬違反本法第13條規定者，經其驗證機構出具證明文件，證明係因使用之有機資材成分標示不實而含有檢出殘留化學農藥、化學肥料、動物用藥品或其他化學品所導致，或有其他具體事證足資證明非可歸責於農產品經營業者，依行政罰法第七條第一項規定，免予裁處罰鍰。」惟原告並未提出驗證機構出具之證明文件，且原告為經驗證合格之農產品經營業者，系爭產品之進口、分裝概由原告進行，別無其他農產品經營業者參與分裝、加工，亦無其他具體事證足資證明原告於進口系爭產品後，有何因不可歸責之外力因素介入，致系爭產品受污染，尚難認有前開免罰規定之適用。原告進口系爭貨物，卻疏未為任何品質查驗，自應就系爭產品之有機品質負完全責任。至於國外之驗證機構、國內之零售業者因非農產品生產及驗證管理法第24條所稱之「農產品經營業者」，非屬法定之受罰主體，自非被告所得裁罰。
六、綜上，原告為農產品經營業者，進口有機農產品，未能確保該進口產品之有機品質，經檢出農藥殘留，被告以原告違反農產品生產及驗證管理法第13條規定，依同法第24條第1 項第4款規定，裁處法定最低罰鍰3萬元，於法要無不合，訴願決定予以維持，核無不合。原告執前開主張訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦方法，核與判決結果不生影響，爰不逐一論述。
八、依行政訴訟法第236條、第98條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 101 年 12 月 11 日
行政訴訟庭 法 官 楊坤樵以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 101 年 12 月 11 日
書記官 俞定慶