臺灣臺北地方法院行政訴訟判決 101年度簡字第65號原 告 新加坡商全球體育衛星電視股份有限公司台灣分公
司代 表 人 奚聖林訴訟代理人 李念祖律師
朱百強律師吳雅筠律師被 告 國家通訊傳播委員會代 表 人 石世豪訴訟代理人 邱濰櫻
林其鴻上列當事人間因衛星廣播電視法事件，原告不服行政院中華民國101年8月16日院臺訴字第0000000000號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：「適用簡易訴訟程序之事件，以地方法院行政訴訟庭為第一審管轄法院。下列各款行政訴訟事件，除本法別有規定外，適用本章所定之簡易程序：…因不服行政機關所為新臺幣四十萬元以下罰鍰處分而涉訟者。…因不服行政機關所為告誡、警告、記點、記次或其他相類之輕微處分而涉訟者。」行政訴訟法第229 條第1項、第2項第2款、第4款分別定有明文。本件被告以原告違反衛星廣播電視法第19條第1項規定，而依同法第36條第1款規定，裁處罰鍰新台幣（下同），並「立即改正」。其中就所處罰鍰20萬元部分，係屬於行政機關所為40萬元以下罰鍰處分而涉訟，固無疑義，茲有疑義者，厥為被告所處「立即改正」之處分，是否屬於與告誡、警告、記點、記次等相類之輕微處分。按行政訴訟法第229條第2項第4 款所稱「告誡」、「警告」，本即有警示行為人其過去違反行政法義務之行為於法不合，並促請行為人日後不得再犯之意，而衛星廣播電視法第36條本文雖規定「通知限期改正」（於本案情形，被告係裁處原告應「立即」改正），惟若行為人並未「改正」，就該「未改正」之不作為，衛星廣播電視法並無進一步之處罰規定或法律效果，此與同法第37條第1 項本文所規定「並通知限期改正，逾期不改正者，得按次連續處罰」，若行為人不改正，其連結之法律效果即為「得按次連續處罰」者，有所不同。是衛星廣播電視法第36條本文所規定「通知限期改正」，就本案情形，毋寧是促請行為人「注意」不得再違反衛星廣播電視法第19條第1 項之規定，若再違犯，主管機關自得再依同法第36條規定裁罰；換言之，並非係因為行為人「未改正」之「不作為」而予以裁罰，而係因行為人有「再次違反衛星廣播電視法第19條第1 項規定」之「作為」而予以處罰。從而，被告於本件裁罰中所處「應立即改正」之處分，性質上與前開「告誡」、「警告」之處分類似，亦具有警示原告其過去違反行政法義務之行為於法不合，除予以依法裁處罰鍰外，並促請原告日後不得再犯之意。是被告此部分之「立即改正」處分，應屬於第229條第2項第4 款所稱「其他相類之輕微處分」，而應適用簡易訴訟程序，於此合先敘明。
二、事實概要：原告經營之ESPN頻道於100年7月13日14時播出「美國職棒大聯盟光芒VS洋基比賽」節目，於節目進行中，在電視畫面右方疊印節目贊助廠商所屬之「虹牌油漆」標識圖卡。被告認原告播送內容明顯表現出媒體為某種商品宣傳之意涵，致節目內容未與廣告區分，已違反衛星廣播電視法第19條第1項規定，乃依同法第36條第1款規定，於101年2月21日以通傳播字第00000000000 號裁處書，裁處罰鍰20萬元，並應立即改正。上開裁處書於同年月24日送達，原告不服，乃於101年3月23日向行政院提起訴願，復經行政院於101年8月16日以院臺訴字第0000000000號訴願決定駁回。訴願決定書於101年8 月20日送達，原告仍不服，遂於101年10月19日提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：㈠按衛星廣播電視法第19條第1 項規定：「節目應維持完整性
，並與廣告區分。」其中所謂廣告，依衛星廣播電視廣告製播標準第2條第1項規定：「本標準所稱衛星廣播電視廣告，係指利用衛星進行聲音或視訊信號之播送，以供公眾收聽或收視，其內容為推廣商品、觀念、服務或形象者。」廣播電視法第2 條規定：「…稱節目者，指廣播與電視電台播放有主題與系統之聲音或影像，內容不涉及廣告者。稱廣告者，指廣播、電視或播放錄影內容為推廣宣傳商品、觀念或服務者。」查原告經營之ESPN體育頻道於100年7月13日14時00分46秒開始「節目預告」，而於「節目預告進行中」之14時02分38秒至14時03分9 秒電視畫面右方出現疊印節目贊助廠商所屬之「虹牌油漆」標識圖卡（下稱「系爭畫面」），係「美國職棒大聯盟光芒VS洋基比賽」節目開始前，就即將播送之「美國職棒大聯盟光芒VS洋基比賽」節目進行預告，斯時比賽根本尚未正式開始，內容全不涉及球賽過程之轉播畫面，而係以兩隊投手戰力分析之歷史畫面來預告並吸引觀眾收看即將開打比賽之廣告，該預告主持人亦非轉播該場「美國職棒大聯盟光芒VS洋基比賽」節目之主持人或球評，且系爭畫面及「美國職棒大聯盟光芒VS洋基比賽」節目之間，亦另有廣告加以區隔，顯非該節目之一部分，而純屬「節目之預告」。原處分認定系爭畫面為「主持人播報球賽中」云云，即與事實不符。再查，節目預告者，內容在推廣或宣傳即將播送之節目，應屬於衛星廣播電視廣告製播標準第2 條第1 項「廣告」定義之範疇。此由衛星廣播電視法施行細則第12條第1 項規定：「本法第二十三條第一項所定廣告時間，不包括同頻道節目之預告。」及有線廣播電視法第45條第
4 項規定：「計次付費節目或付費頻道不得播送廣告。但同頻道節目之預告不在此限。」顯將廣告與節目預告等同視之，益徵預告非節目而屬廣告性質。系爭畫面既屬於節目預告而為廣告性質，則無違反衛星廣播電視法第19條第1 項節目應與廣告區分規定之可能，亦未影響其後開始播送之節目完整性。
㈡按判斷是否構成衛星廣播電視法第19條第1 項「節目廣告化
」行為，應依衛星廣播電視廣告製播標準第5 條規定：「播送廣告時應以字幕、圖卡、旁白、音樂或其他適當方式與節目明顯區分；節目內容及表現不得涉及廣告化。」故應視節目播送廣告時，有無以適當方式使廣告與節目明顯區分為判準，學者並認為應以「節目或報導之內容是否會使人產生誤認係為特定商品或服務作宣傳」為判斷節目是否廣告化之標準。可知，衛星廣播電視法節目禁止廣告化規定之目的，在於保障一般閱聽大眾之利益，避免觀眾對節目及廣告產生混淆，導致人民對節目之信賴，不當移轉至廣告主而產生不正當之經濟利益。故衛星廣播電視法並未禁止節目中可適度出現「贊助者訊息」，僅係禁止節目與廣告或贊助者訊息一同出現，而未予適當區分，造成觀眾混淆之情形。次依被告所提之「衛星廣播電視法修正草案」第2 條之規定，所謂「贊助」係指「事業、機關（構）、團體或個人為推廣特定名稱、商標、形象、活動或產品，在不影響節目編輯製作自主或內容呈現之完整情形下，而提供金錢或非金錢之給付。」參照該條提案理由：「為保障消費者收視聽權益，並兼顧媒體產業發展，對於實務上日趨廣泛運用之贊助及置入性行銷等廣告手法，應予以適當開放並加以規範，爰參酌歐盟、美國、英國等國之立法，增列第12款『贊助』及第13款『置入性行銷』之定義。」可知立法者亦考量贊助行為於不影響節目編輯自主或內容呈現完整性之情況下，為利於媒體產業發展，並符合實務運作現況，實有予以放寬之必要，此亦與我國將來廣播電視產業發展趨勢相符。經查，虹牌油漆為系爭畫面之贊助商，縱認系爭畫面之節目預告亦屬於節目之一種，惟系爭畫面播出時，主持人旁白從未提及「虹牌油漆」等語，系爭畫面之出現，並無任何影響節目預告編輯製作自主及內容完整性之情事存在，觀眾亦無混淆系爭畫面節目預告及「虹牌油漆」之虞，尚未侵害一般閱聽大眾之利益，衡酌前述衛星廣播電視法修正草案之立法意旨及精神，應認系爭「虹牌油漆」屬於「贊助者訊息」，符合媒體產業發展需要，不應認定為「節目廣告化」而逕予以處分。
㈢又按依行政程序法第7 條規定：「行政行為，應依下列原則
為之︰採取之方法應有助於目的之達成。有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」前揭第1 款「適當性原則」，第2款「必要性原則」及第3款「最小侵害性原則」，即為比例原則之三種內涵；若行政機關無法合理說明其所為之負擔行政處分符合上開三種內涵，即構成違反比例原則之違法。衛星廣播電視法亦按照比例原則之要求，於第35條第3 款規定，於衛星廣播電視事業或境外衛星廣播電視事業有違反同法第19條節目廣告化之情事時，應先予以警告，於受警告仍不改正者，方得依同法第36條第1 款處以罰鍰。本件縱使認為系爭畫面構成節目廣告化，然原處分並未依衛星廣播電視法第35條先對原告予以警告，即逕依同法第36條第1 款之規定處以20萬元之罰鍰，除顯違反衛星廣播電視法所明文規定之裁處要件外，亦顯不符合行政程序法第7 條比例原則所要求之「必要性」及「最小侵害性」原則。
㈣再依行政程序法第8 條規定：「行政行為，應以誠實信用之
方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」而所謂禁止恣意原則，依最高行政法院89年度判字第539 號判決，係指禁止行政機關之行為欠缺合理充分之實質理由，且禁止任何客觀上違反憲法基本精神及事物本質之行為。蓋查，於運動比賽賽事轉播空檔甚至賽事進行中，播出贊助商之商標等廣告物，實乃舉世皆然之運動轉播慣例。超大型國際比賽如奧運、亞運、世界盃足球賽；職業運動大國美國之NBA 職業籃球聯賽、職棒、美式足球超級杯，乃至各國職業棒球和足球聯賽等，在轉播過程中顯示贊助廠商之標誌等廣告物，誠屬平常。無論國內外，棒球場內、外野靠近觀眾席側牆面上更是必張貼啤酒飲料等各式各樣贊助廠商海報布條或電子螢幕，轉播時畫面也會同時帶到這些廣告。而國內的安麗杯撞球賽、四維杯網球賽等等賽事，甚至直接於賽事名稱冠上贊助商的名稱，顯見贊助商乃各項運動賽事得以蓬勃發展的重要資金來源，此與一般其他節目廣告化之情形顯然不同，自不能一概而論。因廣告贊助商的角色明確，消費者不會有與節目內容相混淆的困擾，運動轉播仍然保持完整且並無受到贊助廣告的影響，贊助廣告的內容亦明顯可與轉播節目之內容區隔。就此，於被告所提之「衛星廣播電視法修正草案」，亦新增第32條明定：「衛星廣播電視事業及境外衛星廣播電視事業之分公司或代理商接受贊助時，應於該節目播送前、後揭露贊助者訊息。在不影響收視者權益下，得於運動賽事或藝文活動節目畫面中，出現贊助者訊息。」其新增本條之提案理由，為「鑑於新興商業促銷形式眾多，為維護消費者權益，衛星廣播電視事業及境外衛星廣播電視事業之分公司或代理商應揭示清楚且正確之廣告資訊，爰明定其揭露贊助節目者訊息之義務；復為保障觀眾收視運動賽事及欣賞藝文活動節目之權益，並定明在不影響收視者權益，如置入部分不致過度明顯出現等情況下，得於運動賽事或藝文活動節目畫面中，出現贊助者之標識等訊息。」被告顯認知且同意運動賽事應例外許可非過度明顯之贊助訊息出現於節目畫面中。更何況，被告事實上亦於原處分書第3 頁第㈢段自承，運動賽事中偶有疊印贊助廠商之名稱或商標，且時間不長，已屬現今世界各國轉播運動賽事之通則，被告亦有相關決議。查被告於96年9月20日第197次委員會議之決議內容後段表示請其內部單位傳播內容處「在不妨害觀眾收視習慣及不違反現行法令下，研議具體可行得於節目中使觀眾瞭解節目贊助廠商之方式，並提請委員會議審議。上開節目涵蓋範圍包括體育、藝文及其他商業性節目。」顯見被告亦已瞭解一律箝制體育節目不得有任何廣告或贊助出現，與世界潮流背道而馳，更有扼殺運動產業發展之可能性，而有針對體育產業的特殊性規劃彈性方案的雛議。孰料，被告5 年來竟仍未完成相關彈性運作規劃定案，而竟回頭引用5 年前的委員會決議「相關彈性運作規劃未定案」為由，而認原告仍應受處分，於做出原處分後，被告方於今（101）年8月制訂「國家通訊傳播委員會電視節目從事商業置入性行銷暫行規範（草案）」與「國家通訊傳播委員會電視節目贊助暫行規範（草案）」並舉行公聽會，主要目的即在因應因當前衛星廣播電視法並未明文規範置入性行銷與企業冠名贊助，亦可知如本案原告之國際專業體育賽事頻道在國內製播節目接受企業贊助引發觸法困境屢見不鮮，被告機關訂定上開暫行規範之目的，亦係期望在正式修法前能先以彈性方式解決相關爭議。被告機關傳播內容處處長何吉森更對新聞媒體表示，該草案係參考歐盟與韓國規定，每小時節目除既有十分鐘插播廣告收入外，再增加二分鐘商業型置入，增加頻道商廣告收入。而依該草案規定，置入性行銷和冠名贊助秉持「三不一揭露」的精神對業者鬆綁：「不影響節目獨立製作」、「不鼓勵民眾購買」、及「不得過份凸顯商品」以及「揭露業者名稱」。詳言之，節目必須「自然呈現」，置入商品時間不得超過每一節目播送總時間的百分之五，置入畫面不得超過螢幕四分之一等。適度開放商業型置入，目的是為了協助產業注入活水，節目贊助（例如虹牌油漆贊助民視美國MLB 轉播）則可片頭與片尾揭露。顯見被告亦承認本案情形應不具可罰之違法性，故列入第一波明文鬆綁的典型案例，灼然甚明。綜上，被告顯係由其自身怠於訂定相關規範及遲未完成相關彈性措施，昧於運動賽事節目可適度出現贊助者訊息之認知及政策方向，對原告逕為相關處分，其處分顯欠缺合理充分之實質理由，並有違行政程序法所明揭之誠實信用原則及禁止恣意原則，要難認合法適當。
㈤綜上，由衛星電視廣播法第19條第1 項立法意旨、修正草案
或規範目的觀之，其不應適用於本案運動賽事轉播贊助之情形，灼然甚明。姑不論系爭畫面並非「節目」，只是屬於廣告之「節目預告」，而退萬步言，縱認為系爭畫面為「節目」性質，充其量僅係適度置入「贊助者訊息」，在漫長的法律修訂過程完成前，鈞院應以目的性限縮解釋之法學方法，適度允許運動賽事節目出現贊助者訊息，並將運動賽事排除在該條適用範圍之外，以期符合運動賽事轉播之產業生態與世界潮流。例如，美國聯邦通訊委員會（FCC）明文規範，若廣播或電視節目接受直接或間接金錢、服務或其他有價之贊助者，應於節目中揭露贊助者相關訊息；歐盟於2007年更新電視部門相關法規，訂定「影音媒體服務指令」，其中，因美國好萊塢電彰廣泛採用置入性行銷手法有相當的商業成效，歐盟影音媒體服務指令亦放寬置入性行銷之規範，期望有助於為影音產業帶來新經濟成長與投資機會；英國基於允許業者運用置入性行銷之優點、建立閱聽人防護機制及符合歐盟指令規定等政策目標，英國通訊管理局於2010年12月20日發佈一諮詢結論報告，有條件鬆綁置入性行銷，並通過廣播電視管理規則，規定，電影、劇集、體育及娛樂等四大節目類型，得為置入性行銷；德國聯邦廣播媒體行政委員會亦配合上述歐盟影音媒體服務指令之訂定，於2010年4月1日頒布第13次修正廣播電視媒體州際條約，置入性行銷依該約第
7 條原則被禁止，惟第44條亦規定，除非為兒童節目，否則電影及連續劇等影音產品、運動節目及大眾娛樂節目可例外許可置入性行銷。縱上可知，允許運動賽事節目中出現贊助者訊息，乃世界各國之潮流，蓋運動節目賽事節目之內容明顯可與贊助者區別，而因其主要收入來源為廣告時段，並非透過置入性行銷，過多之置入性行銷，不但會影響其節目收視率，亦會影響其廣告時段收入，故透過內部自律及市場機制，已足防免運動賽事節目逾越分際之置入性行銷，此亦為世界各國多允許運動節目作為置入性行銷禁止例外之一之主要理由。本件中，虹牌油漆為系爭畫面之贊助商，縱認系爭畫面之節目預告亦屬於節目之一種，由系爭畫面播出內容，主持人旁白從未提及「虹牌油漆」，僅在預告與分析兩隊先發投手之戰力數據。況依被告裁處書認定「虹牌油漆」於系爭畫面出現之時間總計31秒，若以大聯盟棒球賽平均每場進行時間約2.5~3小時計算，該置入僅佔節目的0.3% 左右，遠低於被告草案公告之5％ 標準。該廣告無任何影響節目預告編輯製作自主及內容完整性之可能性存在，觀眾亦無混淆系爭畫面節目預告與「虹牌油漆」有贊助商以外的關連性之虞，未侵害一般閱聽大眾之利益，實不應動輒以衛星廣播電視法第19條第1 項「節目廣告化」之行為相繩。被告機械化地操作法條，以系爭畫面有出現廣告商標，即逕予處分，顯已違反衛星廣播電視法和行政程序法甚明。
㈥原告並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
四、被告則答辯以：㈠按衛星廣播電視法第19條第1 項規定：「節目應維持完整性
，並與廣告區分。」違反者，依同法第35條第3 款規定予以警告；同法第36條第1 款規定，經依前條規定警告後，仍不改正者，處新臺幣10萬元以上100 萬元以下罰鍰，並通知限期改正。另依99年4月16日通傳播字第00000000000號令修正發布之國家通訊傳播委員會裁處廣播電視事業罰鍰案件處理要點（以下簡稱廣電事業罰鍰案件處理要點）第2點第3款規定，本會處理裁處廣播電視事業罰鍰案件違法行為評量表與違法等級及罰鍰額度參考表，適用於依衛星廣播電視法第36條至第38條或第40條裁處罰鍰之案件；同要點第5 點規定：
「主管業務單位於適用違法行為評量表時，應審酌違法案件相關情狀，勾選表內考量事項（依電視事業適用之罰鍰案件額度參考表所載，其考量項目包括：違法情節、事業2 年內受裁處次數及行政罰法第18條第1 項所定之情事等）並加計積分後，對照違法等級及罰鍰額度參考表，擬具適當之罰鍰建議，提請委員會審議。」㈡原告經營之ESPN頻道100年7月13日14時許播送之「美國職棒
大聯盟光芒VS洋基比賽」節目，內容如前揭事實概要欄之說明；被告為調查事證，依行政程序法第104 條及行政罰法第42條規定，於100年8 月10日以通傳播字第00000000000號函請原告於文到7 日內對於上開事實提出意見陳述書。經原告以100年8月23日提出意見陳述書，被告經審酌原告之陳述意見及調查事證後，於101年1月18日第464 次委員會議決議，認定系爭節目內容與表現，廣告意圖明顯，已違反衛星廣播電視法第19條第1項規定，此有被告101年1月18日第464次委員會議紀錄及側錄光碟附卷可稽，違法事實足臻明確，洵堪認定。
㈢原告辯稱電視畫面右方疊印節目贊助廠商所屬之「虹牌油漆
」標識圖卡，實係出現於節目預告，並非節目；其圖卡內容亦不會使觀眾誤以為係為「虹牌油漆」宣傳，充其量僅係適度置入「贊助者訊息」云云。按系爭節目於14時00分33秒開始播放節目片頭，主持人於14時00分46秒即說明：「歡迎…收看ESPN體育電視網為您準備的美國大聯盟現場直播…」，電視畫面右方於14時2 分38秒持續疊印與節目內容無關且未具資訊性之節目贊助廠商所屬「虹牌油漆」標識圖卡至14時3分9秒，此可認定系爭節目內容並非廣告，縱為節目開場預告，也屬節目內容一部分；依衛星廣播電視法第19條第1 項規定：「節目應維持完整性，並與廣告區分。」法律既已明定節目應維持完整性，並與廣告區分，顯已明白表示節目內容不應具有廣告意味，亦即任何與廣告宣傳有關之內容，均不得於節目進行中之時段出現。本案經提請被告廣播電視節目廣告諮詢會議討論，超過半數諮詢委員認定其廣告意圖明顯，同時於廣告時段播送「虹牌油漆」標識圖卡，致使節目不能與廣告區分，核已違反衛星廣播電視法第19條第1 項之規定，至為明確。
㈣再查，原告於94年5 月16日因違反相同違法構成要件，經前
行政院新聞局以新廣四第0000000000號裁處書裁罰警告，且於本案違法行為前1 年內因違反相同違法構成要件，復經被告以99年11月22日通傳播字第00000000000號裁處書裁罰1次在案。衛星廣播電視法第36條第1 款所稱「經依前條規定警告後，仍不改正者。」係指經警告後，再有「同類型」之違法構成要件之行為，此為廣電事業罰鍰案件處理要點第3 點第1 款規定所明文。是本案原告之違規行為，被告以違反衛星廣播電視法第36條第1 款規定核處，並無違誤；復原告本次違法時間比例為四分之一以下，列為「普通」等級，且2年內曾因相同違法事證，經被告於98年7 月27日以通傳播字第00000000000號、99年3 月19日以通播字第00000000000號及99年11月22日0000000000裁處書共裁罰3 次在案，依前揭廣電事業罰鍰案件處理要點規定，按違法情節、事業2 年內受裁處次數等考量事項，分別採計10分、9 分，合計總積分19分，對照違法等級及罰鍰額度參考表，係屬第2 級，對應衛星廣播電視法第36條之罰鍰額度，裁處20萬元，並經被告101年1月18日第464 次委員會議決議裁處罰鍰；被告審酌其違法情節，依法核處，原處分並無違誤，應予維持。
㈤又原告聲稱被告悖於其對於運動賽事轉播節目，可例外允許
置入贊助者訊息之認知，逕對原告作成原處分，違反行政程序法第8 條誠信原則及禁止恣意原則等語。按衛星廣播電視法第19條第1 項規定，旨在維護觀眾之收視權益，避免衛星廣播電視事業假節目之名，行廣告之實，明定廣告應與節目明顯分開；原告於94年5 月16日經前行政院新聞局裁處警告在案日起算，至本案違規行為日，其間實曾因相同違法事證（即違反衛星廣播電視法第19條第1 項），共計處分11件在案。由上述核處紀錄可清楚辨知，原告經警告後，仍不改正，確屬一再重犯，且前述期間內每次裁處均係就原告違反衛星廣播電視法第19條第1 項規定之違規行為所為之非難，並藉裁處達到警惕作用，告誡原告應善盡其經營媒體之守法義務。又被告96年9月20日第197次委員會議對於體育節目置入廣告處理方式之決議，在相關彈性運作規劃未定案前，仍應依該決議內容前段「現階段對於涉有體育節目置入廣告之監理案件，仍依廣播電視法等違反廣告應與節目明顯分開相關處理規定予以核處」辦理，故原告主張，實不足採。
㈥末查，原告稱各國立法均允許運動性節目含有置入性廣告訊
息，且該置入僅占節目的0.3%左右，遠低於被告草案公告之5%標準云云。被告於101年10月5日宣布施行「國家通訊傳播委員會電視節目從事商業置入行銷暫行規範」及「國家通訊傳播委員會電視節目贊助暫行規範」，有關「贊助運動賽事及藝文活動節目特別原則」明確指出，得在維持編輯自主及不影響觀眾收視權益前提下，以後製方式於節目鏡面適切呈現與贊助者有關之識別標識：⑴呈現識別標識之總時間不得超過節目長度之百分之五。⑵每次呈現識別標識之時間不應超過5 秒鐘。⑶識別標識之大小不得超過螢幕上電視事業之識別標識。本案疊印「虹牌油漆」標識圖卡單次呈現雖僅計31秒，惟識別標識之大小已超過原告電視事業之識別標識，若依該暫行規範認定本案播送情形，依舊有「節目未與廣告區分」之實。況本案播出日期為100年7月13日，尚須依該階段對於體育節目涉有置入廣告之監理案件，依衛星廣播電視法等違反廣告應與節目明顯分開相關處理規定，予以核處；原告所持理由係規避責任之詞，冀邀寬免，顯不足採。
㈦原告係經合法設立登記之衛星廣播電視節目供應事業，並領
有節目供應事業許可證，其所製作之節目之管理，自應注意有無違反衛星廣播電視法相關規定，茲任令其節目違法播出，顯有應注意能注意，而不注意之過失，自應就其違法行為負法律責任，此觀諸行政罰法第7條第1項規定可明，被告審酌其違法情節，依法核處，並無不合。
㈧被告並聲明：駁回原告之訴。
五、本院之判斷：㈠原告經營之ESPN頻道於100年7月13日14時播出「美國職棒大
聯盟光芒VS洋基比賽」節目（重播），其播出內容經本院當庭勘驗結果，其內容為：「光碟內容全長31分8 秒，為彩色影像畫面，並附有音效。錄影畫面左上方有顯示錄影當時之時間，自14時0分0秒開始錄影。於14時0分3秒開始至14時0 分32秒，錄影畫面出現連續播出多則商業廣告，口語旁白並配合所出現之廣告稱：「2011美國職棒由永達保險經紀人、多運動健康運動飲料、岱宇國際SHAKE WEIGHT搖擺鈴、飛利浦電鬍刀、Volkswagen以及虹牌油漆贊助播出」。於14時0 分33秒，畫面由上開多則商業廣告切換至有多張棒球選手及比賽畫面之圖卡連續變換之畫面，於14時0 分46秒，畫面出面一名男性主播站立在畫面左半邊，畫面右半邊則由上至下分別貼出光芒隊、洋基隊及ESPN的標識圖案（LOGO）。該名主播一開始稱：「歡迎您在凌晨零點鐘，打開您府上的電視機收看ESPN體育電視網為您準備的美國職棒大聯盟之現場實況直播，今天第一場比賽為您帶來的是光芒隊跟洋基隊之戰。如果您把昨天的比賽歸類為技巧派對決的話，那麼今天凌晨一點我們要給您的就是兩台午夜特快車的急速狂奔」，接著主播即開始分析兩對先發投手之特色（包括先發投手之擅長球種、壓制打者之能力、過往比賽記錄、未來展望等），在主播分析兩隊先發投手之特性時，於14時1 分12秒時，畫面即切換至過往相關比賽之錄影畫面，於14時2 分18秒時，畫面則切換為記載兩隊先發投手之勝敗場數、自責失分率、投球局數、被安打數、三振保送數之圖卡畫面。於14時2 分38秒，畫面則切回主播站立在畫面左半邊之畫面，此時畫面右半邊中間部位出現「虹牌油漆永記造漆」之標識圖案（圖卡大小約略占畫面右半邊之三分之一），在該商標畫面下方則為ESPN標識圖案，主播則仍持續介紹兩隊先發投手之特色，介紹完後，該主播稱：「我們先稍微休息一會，就來欣賞」，並隨即於14時3 分10秒，畫面切換至載有「ESPNMAJOR LEAGUE BASEBALL」圖卡之畫面，並於14時3分12秒又切換至商業廣告畫面，接續出現搖擺鈴、悠悠藥膏、HTC 、3M、中華電信MOD等廣告。於14時4分58秒，畫面切換至當天欲轉播之比賽現場畫面，主播並稱：「七早八早看棒賽，乎你歸工麥帶賽（前兩句台語發音）。歡迎您收看今天的ESPN體育電視網為您帶來的美國職棒大聯盟的現場直播。那麼在今天的比賽，我們為您準備的是光芒隊跟洋基隊在這個系列賽原本要打四場，但是因為昨天下雨的關係，所以這個系列賽現在變成了三場的比賽」，接著主播介紹光芒隊的打擊排序而進入整場比賽之轉播內容。（以下轉播內容，與本件裁處無關，故略之）。」等情，為兩造所不爭執，並經本院製有勘驗筆錄在卷可稽。
㈡按「節目應維持完整性，並與廣告區分。」、「衛星廣播電
視事業或境外衛星廣播電視事業有下列情形之一者，予以警告︰…違反…第十九條規定者。」、「衛星廣播電視事業或境外衛星廣播電視事業有下列情形之一者，處新台幣十萬元以上一百萬元以下罰鍰，並通知限期改正︰一、經依前條規定警告後，仍不改正者。…」衛星廣播電視法第19條第1 項、第35條第3款及第36條第1款分別定有明文。次按「本標準所稱衛星廣播電視廣告，係指利用衛星進行聲音或視訊信號之播送，以供公眾收聽或收視，其內容為推廣商品、觀念、服務或形象者。前項規定，於境外衛星廣播電視事業播送在國內流通之產品或服務廣告，準用之」、「播送廣告時應以字幕、圖卡、旁白、音樂或其他適當方式與節目明顯區分；節目內容及表現不得涉及廣告化。」亦為衛星廣播電視廣告製播標準第2條、第5條所明定。由上開經本院勘驗之球賽轉播側錄影帶內容可知，本節目一開始先是播送一系列之商業廣告，廣告播送完畢後，再經過12秒之多張棒球選手及比賽畫面之圖卡連續變換之畫面，隨即於14時0 分46秒出現一名男性主播站立在畫面左半邊，畫面右半邊則由上至下分別貼出光芒隊、洋基隊及ESPN的標識圖案（LOGO）。該名主播一開始稱：「歡迎您在凌晨零點鐘，打開您府上的電視機收看ESPN體育電視網為您準備的美國職棒大聯盟之現場實況直播。…」等語，並就即將比賽之兩支球隊相關戰力進行數據分析，中間並穿插過往比賽畫面、投手數據圖卡，以配合主播之旁白說明，於14時2 分38秒時，畫面出現主播站立在畫面左半邊之畫面，畫面右半邊中間部位則出現「虹牌油漆永記造漆」之標識圖案，主播則持續介紹兩隊先發投手之特色，介紹完後，主播稱：「我們先稍微休息一會，就來欣賞」等語，並隨即播送載有「ESPNMAJOR LEAGUE BASEBALL 」字樣之圖卡畫面（2秒鐘），於14時3分12秒，又切換至播送多則商業廣告之畫面，於14時4 分58秒時，畫面再切換至當天轉播之比賽現場畫面，主播並稱：「…歡迎您收看今天的ESPN體育電視網為您帶來的美國職棒大聯盟的現場直播…」等語，可見從「14時0分46秒起至14時3分9秒」（共計2分鐘23秒，下稱「系爭2 分鐘23秒畫面」）這段時間，主播不僅透過「歡迎您在凌晨零點鐘，打開您府上的電視機收看ESPN體育電視網為您準備的美國職棒大聯盟之現場實況直播」之開場白，正式宣告節目正式開始，且係就即將開場之棒球比賽，對參與賽事之兩隊進行相關戰力分析，讓收視之觀眾對於兩隊之戰力（尤其是先發投手之戰力）得到初步資訊，以迅速掌握觀戰重點，介紹完畢後，在經過短暫之商業廣告播送後（從14時3分12秒起至14時4分57秒，共計1 分鐘45秒），隨即進入本場賽事之轉播，是系爭2 分鐘23秒畫面，不論是在內容上或是播送時間上，均與正式進入球賽轉播之節目有緊密之連結，而成為比賽節目之一部分；且系爭2 分鐘23秒畫面與之前或之後之商業廣告間，均有圖卡搭配音樂（播送長度分別為13秒、2 秒）以作出明顯區分，此與一般常見之節目預告，不僅在時間上通常是預告當日稍晚或數日後即將播送之節目，即使在內容，亦罕見有節目預告與正式播送之節目在情節上有何緊密之連結（節目預告通常是所謂「精彩畫面」），其本質上自難歸納為正式播送節目之一部分之情形，顯有不同。是衛星廣播電視法施行細則第12條第1 項即便規定廣告時間不包括同頻道節目之預告，惟系爭2 分鐘23秒畫面既非「節目預告」，自無原告所稱系爭2 分鐘23秒畫面既為節目預告，而依衛星廣播電視法施行細則第12條第1 項規定可推論節目預告係屬於廣告，故本件無衛星廣播電視法第19條第1 項規定適用等語之可言。
㈢系爭2 分鐘23秒畫面性質上既屬於運動節目，則在畫面中所
出現之「虹牌油漆永記造漆」之標識圖案（自14時2 分38秒起至14時3分9秒，共計31秒），是否違反衛星廣播電視法第19條第1 項規定，即為本件應進一步釐清之處。查由上開勘驗內容可知，自14時2 分38秒至14時3分9秒間（共31秒），節目畫面一直呈現主播站立在畫面左半邊之畫面，畫面右半邊中間部位則出現「虹牌油漆永記造漆」之標識圖案（圖卡大小約略占畫面右半邊之三分之一），主播則以口白方式介紹即將比賽之兩隊先發投手特色等情，是就客觀上而言，上開31秒鐘之畫面已難謂符合衛星廣播電視法第19條第1 項揭櫫「節目應與廣告區分」之規定。雖然在該31秒鐘之畫面中，主播口白內容均聚焦在本場比賽之賽前分析，全無一語涉及與「虹牌油漆」相關之廣告內容與行銷，且在節目畫面上，由於上開31秒之畫面均係一直呈現「主播站立在畫面左半邊，廣告標識圖案在畫面右半邊」之單調式畫面，別無其他過往比賽畫面或相關數據圖卡畫面之穿插呈現以豐富主播之旁白說明，對於收視大眾接收主播所傳遞之訊息完整性而言，似無何影響，惟經審視該畫面，主播與商業廣告於畫面中併呈，並分據畫面左右兩側，又商業廣告之圖卡大小約佔右邊畫面三分之一，且位置置中，其對收視大眾傳遞強烈廣告訊息之意圖明顯，尤有甚者，該商業廣告之圖卡呈現之時間長達31秒鐘，並一併隨著主播完結賽前觀戰重點分析而結束播送，使觀眾注意力很難不為該商業廣告圖卡所吸引，是即便如原告所言置入性廣告行銷為現時運動節目之常態或趨勢，系爭節目以上開方式呈現商業廣告，亦不無逾越尺度而有節目廣告化之嫌，此由原告上舉不僅違反行為時「節目廣告化或廣告節目化之認定原則」第5 點所示「節目中以…圖卡…方式顯示宣傳文字、圖片…。」亦與原告行為後，經被告於101年10月5日所訂定發布「國家通訊傳播委員會電視節目贊助暫行規範」中關於「參、贊助運動賽事及藝文活動節目特別原則：得在維持編輯自主及不影響觀眾收視權益前提下，以後製方式於節目鏡面適切呈現與贊助者有關之識別標識：…每次呈現識別標識之時間不應超過5 秒鐘。」之規定不符，可以知之。是原告所指被告機械化地操作法條，以系爭畫面有出現廣告商標，即逕予處分，顯已違反衛星廣播電視法和行政程序法甚明等語，自不足採。
㈣原告又主張本件縱使認為系爭畫面構成節目廣告化，然原處
分並未依法先對原告予以警告，即逕處罰鍰，除顯違反衛星法律明定之裁處要件外，亦顯不符合比例原則之要求一節等語。惟按「國家通訊傳播委員會裁處廣播電視事業罰鍰案件處理要點」第3點第1款規定：「於適用…衛星廣播電視法第三十六條第一項第一款規定時：㈠所稱警告後仍不改正…之情形，係指經警告後，再有同類型之違法構成要件之行為。…」，而衛星廣播電視法第36條第1 款規定：「衛星廣播電視事業或境外衛星廣播電視事業有下列情形之一者，處新台幣十萬元以上一百萬元以下罰鍰，並通知限期改正︰一、經依前條規定警告後，仍不改正者。…」所稱仍不改正之行為，原文義可能之範圍，包括前第35條各款及各款內不同類型構成要件之違法行為，為達成該條規範目的，乃在加重處罰前經警告而再次違犯之情形，故以再犯行為須與前次警告禁止或誡命之行為，具有同類型之違法構成要件為限，此乃因同法第35條之違法行為態樣眾多，分屬執照變更換發、節目廣告、播送契約等不同管理規定，故單一類型違法行為曾受警告，未必對其餘類型行為之構成要件及違法性，能明確認知而避免再次違犯，故被告前開處理要點將此不改正之行為，解釋限於同類型違法構成要件行為，以避免處罰範圍過大，並符合法規範目的，核無增加原法律規定構成要件以外之處罰，自與衛星廣播電視法之立法目的相符，而可以採用。本件原告於本次行為前，於94年間因在報導籃球比賽精采內容節目中，於主播報導畫面同時顯示廠商名稱字幕及其廠商標識圖案（LOGO），明顯為特定廠商宣傳廣告，經前行政院新聞局（按：被告機關係於95年2月間成立）於94年5月16日以新廣四字第0000000000號行政處分書，以原告違反衛星廣播電視法第19條第1 項規定，「處以警告，並請立即改正」，在本案行為前兩年內，亦曾因違反衛星廣播電視法第19條第1項規定，經被告於98年7月27日（違法事實：於球賽節目進行中，在電視畫面左上方疊印廠商標識圖卡及字卡）、99年3 月19日（違法事實：於球賽節目進行中，在電視畫面右上方疊印贊助廠商標識圖卡）及99年11月22日（違法事實：
於球賽節目進行中，在電視畫面左上方疊印贊助廠商標識圖卡），分別裁罰60萬元（應立即改正）、60萬元（應立即改正）、60萬元（應立即改正）在案等情，為兩造所不爭執，並有國家通訊傳播委員會101年11月23日通傳內容字第00000000000號函所附上開裁處文件在卷可考。是原告不僅曾因違反衛星廣播電視法第19條第1 項規定經主管機關裁處警告，近年來並曾多次因違反同條項規定之行為而遭裁罰，若依原告於本院言詞辯論時所陳本案事實與先前違規事實不同，先前違規事實是在比賽進行中，本案是在比賽開始前之節目預告，故衛星廣播電視法第36條第1款所規定「仍不改正」，應以違規事實做判斷等語（本院卷第87頁），則廣告態樣與手法千情萬狀，並不斷推陳出新，若每一次違規行為，只要違規事實略有不同即應先行警告，將使違規行為人除重播相同違法節目始可能受罰鍰裁處，如播送多數不同之違法節目，則永遠僅受警告裁處，如此解釋實有違衛星廣播電視法第35條至37條所定依情節輕重而異其行政處罰方式之立法目的。從而原告上開主張顯不可採，至為灼然。
㈤至原告另主張被告因其自身怠於訂定相關規範及遲未完成相
關彈性措施，昧於運動賽事節目可適度出現贊助者訊息之認知及政策方向，對原告逕為相關處分，其處分顯欠缺合理充分之實質理由，並有違行政程序法所明揭之誠實信用原則及禁止恣意原則等語，而認原處分非合法適當。然查，被告於96年9月20日第197次委員會中，就討論事項「體育節目置入廣告」一案中，決議「現階段對於涉有體育節目置入廣告之監理案件，仍依廣播電視法等違反廣告應與節目明顯分開相關處理規定予以核處；惟考量社經現況，請傳播內容處在不妨害觀眾收視習慣及不違反現行法令下，研議具體可行得於節目中使觀眾瞭解節目贊助廠商之方式，並提請委員會議審議。上開節目涵蓋範圍包括體育、藝文及其他商業性節目。」此有該次委員會議紀錄附卷可查。是上開決議固然要求有司應考量社經現況，研議有關得於節目中使觀眾瞭解節目贊助廠商之方式，然在相關規定研議出爐前，仍應依現行法令依法處理，行為人亦應遵守相關法令規定，乃屬當然；更何況，政策之成形與法令之研議，往往需經由不斷的討論與旁諮博采，方得周延與成熟，即令法令制訂過程曠日費時，亦非行為人得據引為不遵守現行法令之理，是原告上開所陳，亦委無足採。
㈥原告於本案違法行為之違法時間比例為四分之一以下，列為
「普通」等級，且2年內曾因相同違法事證，經被告於98年7月27日、99年3月19日及99年11月22日共裁罰3次在案，已如前述，被告依前揭廣電事業罰鍰案件處理要點規定，按違法情節、事業2年內受裁處次數等考量事項，分別採計10分、9分，合計總積分19分，對照違法等級及罰鍰額度參考表，係屬第2 級，對應衛星廣播電視法第36條之罰鍰額度，裁處20萬元，並經被告101年1月18日第464 次委員會議決議裁罰，於法尚屬有據，故原告主張原處分違法，應予撤銷，尚難憑採。
六、綜上所述，原告主張均非可採，原處分認事用法，並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，從而原告訴請撤銷訴願決定與原處分，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及聲明陳述，於判決結果無影響，爰不逐一論列，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 12 月 18 日
行政訴訟庭 法 官 李明益
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 101 年 12 月 18 日
書記官 吳建元