臺灣臺北地方法院行政訴訟判決 101年度簡字第61號原 告 觀昇有線電視股份有限公司代 表 人 鄭俊卿訴訟代理人 邱琦瑛律師被 告 國家通訊傳播委員會代 表 人 石世豪訴訟代理人 陳慧慧
蔡信誼嚴曉玲上列當事人間有線廣播電視法事件，原告不服被告中華民國101年1月10日通傳營字第10141001300號裁處書，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原處分撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項：原告起訴後，被告的代表人由蘇蘅變更為石世豪，有行政院民國101年8月1日院授人組字第10100448711號任命令影本附卷可參，其聲明承受訴訟核無不合，應予准許。
二、事實概要：原告上層控股公司盛庭股份有限公司（下稱盛庭公司）及盛浩股份有限公司（下稱盛浩公司），由本國投資人宏璟新股份有限公司（下稱宏璟新公司）分別持有23% 股份，宏璟新公司上層股東為宏璟建設股份有限公司（下稱宏璟建設公司），復日月光半導體製造股份有限公司（下稱日月光半導體公司）透過宏璟建設公司間接持有宏璟新公司股份。依日月光半導體公司97年年報資料顯示，該公司計有6 個政府機關直、間接投資關係，其中已揭露之資訊，包括勞工保險局（下稱勞保局）持有3.003%股份、公務人員退休撫卹基金管理委員會（下稱退輔基金管理委員會）持有1.509%股份。經被告認定勞保局、退輔基金管理委員會對原告有間接投資關係，原告違反有線廣播電視法第19條第4項及同法第24條第1款之情形，依同法第68條第1項第2款規定，於99年7月5日以通傳營字第0994 1040770號裁處書（下稱99年裁罰處分）裁罰原告10萬元。原告不服，提起訴願，經行政院撤銷99年裁罰處分，由被告另為處分。嗣被告舉行聽證程序，仍依上開規定，於101年1月10日以通傳營字第10141001300 號裁處書（下稱原處分）為裁罰原告10萬元之處分。原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：㈠原告對於政府機關直接或間接投資日月光半導體公司，而使
該等政府機關間接持有原告股份之結果，並無故意過失，原行政處分明顯違反行政罰法第7 條規定：
⒈按行政罰法第7 條第1 項規定：「違反行政法上義務之行
為非出於故意或過失者，不予處罰。」該項立法理由明確記載：「現代國家基於『有責任始有處罰』之原則，對於違反行政法上義務之處罰，應以行為人主觀上有可非難性及可歸責性為前提，如行為人主觀上非出於故意或過失情形，應無可非難性及可歸責性，故第一項明定不予處罰。」⒉復依有線廣播電視法第19條第4 項規定：「政府、政黨、
其捐助成立之財團法人及其受託人不得直接、間接投資系統經營者。」其立法目的係為使黨政軍勢力退出媒體，不介入媒體經營，並維護媒體專業自主，以落實憲法保障之言論、新聞自由暨維護民主健全發展，而禁止黨政軍以直接、間接投資方式操縱媒體，介入媒體經營，是以本項所規範之行為係為「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」（下稱黨政軍）之投資行為，倘有任何違反前開條文之情事，僅有「黨政軍」之行為人有義務及能力得改正其違法之投資行為。然依同法第24條第1 款及第68條第1項第2款規定，就「黨政軍」違反行政法義務之行為，處罰對象卻非「黨政軍」，而係被投資客體之「有線廣播電視者或系統經營者」，則依前揭行政罰法第7條第1項及立法理由，就系統經營者於「黨政軍」違法投資行為之「可歸責性」應如何解釋，尚非無疑。實務上，就涉及與本件所適用之有線廣播電視法案件事實相似之「衛星廣播電視法」案件，依臺北高等行政法院100年度訴字第911號判決之見解，同採：衛星廣播電視法第38條第1 款規定所謂衛星廣播電視事業或境外衛星廣播電視事業有同法第11條第1 項之違反同法第9條第3項規定之處罰，需以「衛星廣播電視事業」或「境外衛星廣播電視事業」受處罰人有「故意」或「過失」之行為，致使「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」「直接、間接投資衛星廣播電視事業」，有致「黨政軍勢力影響廣播電視媒體」可能性，有違「維護新聞專業自主空間，健全民主政治與公私媒體均衡多元之良性互動」關係行為，始該當處罰之構成要件，而認衛星廣播事業無被處罰之合法性，基此相同法理，系統經營者對於「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人不得直接、間接投資系統經營者。」之違反行政法義務之行為，端視其對於「政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人不得直接、間接投資系統經營者」之事實發生，亦應有能防止而不防止之「故意」或「過失」之情事，始得處罰。
⒊基於證券市場自由交易及股份自由轉讓原則，原告對於政
府機關投資日月光半導體公司之行為，實無預見可能性，且無從予以拒絕，而無可非難性及可歸責性：
⑴誠如行政院決定書撤銷99年裁罰處分之理由所揭示，原
告之上層投資公司中，宏璟建設公司及日月光半導體公司為上市公司，基於證券市場自由流通及股份自由轉讓原則，無法選擇或拒絕特定人買賣其公司股票，且股東之組成亦因股份自由轉讓而隨時變動，姑且不論原告不易自臺灣集中保管結算所股份有限公司取得完整股東名冊等資訊，日月光半導體公司係原告之第5 層投資公司，原告需逐層檢視始得掌握該公司股東持股狀態，若要求原告隨時逐層掌握各上層投資公司之股東持股狀態，顯係課以原告不合理之注意義務。何況，原告縱知悉該公司有政府機關之直接或間接持股行為，亦無排除持股之可能，從而依前揭判決之見解，原告對於勞保局、退輔基金管理委員會等政府機關或基金間接投資之行為，並無故意或過失，實屬至明。
⑵何況，依行政院決定書所載，被告於行政院訴願審議程
序中陳稱：「92年修正有線廣播電視法，增訂黨政軍持股規定，當時主管機關本院（行政院）新聞局為掌握系統經營業者是否違反該規定，要求業者按季陳報股權資料，因業者表示上層股東不願提供股東名冊，無法陳報上層股東持股狀況，乃就是否違反有線廣播電視法第19條及第20條相關規定，由業者簽具切結書，保證絕無黨政軍持股情事等語。」可知，被告明知因對上層股東持股狀況等資料取得困難，無法陳報，始由系統經營業者出具切結書之緣由，卻仍以原告已切結未違反黨政軍退出媒體等相關規定之承諾，及原告曾有前上層法人股東違反之前案，逕推斷原告有能注意而不注意之過失，對於原告就有線廣播電視法第19條第4 項規定之政府機關或基金投資行為之發生有無任何故意或過失，未予以論斷，實已違反行政罰法第7條第1項之規定至明。
㈡原處分未就原告有利不利情形一律注意，違反行政程序法第
9 條之規定：本件依日月光半導體公司96年度及97年度年報揭載，退輔基金管理委員會於95年度尚非日月光半導體公司之股東，迨至96年度始取得持股比例1.509%股份。又勞保局於95年度持有日月光半導體公司3.307%股份，96年度則僅持有該公司3.003%股份。經多次轉投資後，持股比例經稀釋，退輔基金管理委員會及勞保局對於原告之間接投資股權比例已屬甚微，亦均未於其所直接、間接投資之原告及上層投資公司之董事會取得任何董監事席次，足證勞保局及退輔基金管理委員會確無參與公司經營之情事，毫無任何控制原告經營之可能性。此益足顯示退輔基金管理委員會及勞保局經由公開交易市場購買日月光半導體公司股份，僅係單純以理財目的所為之投資行為，並未違反有線廣播電視法第19條第4項之規範目的，被告未慮及此，即逕論斷原告違反前揭有線廣播電視法之規定，並作成本件罰鍰處分，其違反行程序法第9條之規定至明。
㈢有線廣播電視法第19條第4項並未定義何謂「間接」持有，
應依有線廣播電視法施行細則第12條規定，計算至間接持股的第1層，以符體系之一貫：按有線廣播電視法第19條第4項並未定義何謂「間接」持有，而依有線廣播電視法第19條第
2 項：「外國人直接及間接持有系統經營者之股份，合計應低於該系統經營者已發行股份總數百分之六十，外國人直接持有者，以法人為限，且合計應低於該系統經營者已發行股份總數百分之二十。」及有線廣播電視法施行細則第12條：「本法第19條第2 項所定間接持有之計算方式，依本國法人占系統經營者之持股比例乘以外國人占該本國法人之持股或出資額比例計算之。」等規定可知，外國人「間接」持股之計算層數僅至第1層。因有線廣播電視法未就第19條第4項之「間接」投資予以定義，倘其他法律亦未有相關之特別規定，則為符合體系之一貫，「黨政軍」之「間接」投資亦應僅計算至第1層。本件日月光半導體公司係原告之第5層投資公司，勞保局及退輔基金管理委員會直接投資日月光半導體公司之行為，解釋上亦應非屬「間接」投資行為。
㈣被告已就現行有線電視廣播法第19條第4 項規定提出修正草
案送立法院審查，足證被告本件裁罰處分確有不當：依行政院100年3月24日公布之有線廣播電視法修正草案中，關於第20條第1項及第3項（即現行第19條第4 項）之修法說明：「然現行條文第十九條第四項禁止政府、政黨直接或間接投資系統經營者之規定，經實施數年後，發現有下列問題：…㈡在間接投資部分，發生投資者投資時不知違反規定，系統經營者亦不知被間接投資而違反規定之不合理情形。㈢違規投資者為政黨、政府機關（構），被處罰者卻為系統經營者，歸責對象不合理。」可知，被告明知現行之處罰規定就所規範之行為主體與處罰對象間相互齟齬，被告並已著手進行修法程序，就相關案件裁量，本應基於主管機關之職權，採用目的性限縮之方法，進行裁量判斷，以避免歸責對象不合理。然而被告仍於多件類似裁罰案件已遭行政院撤銷（本件亦然），仍據以作成本件裁罰處分，適足證明系爭處分確有不當，應予撤銷。
㈤退萬步言之，倘認原告就勞保局及退輔基金管理委員會之間
接投資行為有故意或過失，然原告之上層投資公司宏璟新公司業於99年3 月18日通知已將其持有盛庭公司及盛浩公司之特別股股份，轉讓予符合有線廣播電視法相關規定之凱聲股份有限公司（下稱凱聲公司），原告並以99年4月1日（九九）觀昇字第029 號函向被告陳報在案。故於被告99年7月6日為原行政處分時，日月光半導體公司業已非原告之上層投資公司，而無被告所認定黨政軍間接持股之情事。考量本件據以裁罰之法規有行為主體與歸責對象扞格之不合理情況，且勞保局及退輔基金管理委員會之間接投資行為已改正，則被告實不應再為本件之裁罰處分。
㈥原告並聲明：原處分撤銷，訴訟費用由被告負擔。
四、被告則答辯以：㈠按「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受委託人不得
直接、間接投資系統經營者。本法修正施行前，政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受委託人有不符前項所定情形者，應自本法修正施行之日起二年內改正」、「申請籌設、營運有線廣播電視之案件有下列情形之一者，審議委員會應為不予許可之決議：違反第十九條或第二十條規定者。…」及「經許可籌設有線廣播電視者或系統經營者，有下列情形之一時，處新臺幣十萬元以上一百萬元以下罰鍰，並通知限期改正，逾期不改正者，得按次連續處罰；情節重大者，得撤銷籌設許可或營運許可，並註銷籌設許可證或營運許可證：…有第二十四條第一款、第四款或第五款情形者。…」有線廣播電視法第19條第4、5項、第24條第1 款、第68條第1項第2款分別定有明文。次按被告99年4 月16日修正發布之國家通訊傳播委員會裁處廣播電視事業罰鍰案件處理要點（下稱處理要點）第2點第2款及罰鍰案件額度參考表規定，本案原告違法等級列為「普通」等級，依前揭處理要點規定，按違法情節、事業3 年內受裁處次數及其他判斷因素等考量事項，採計10分，合計積分為10分，對照違法等級及罰鍰額度參考表，係屬第1級，對應有線廣播電視法第68條第1項第2款之罰鍰額度，裁處罰鍰10萬元，合先敘明。
㈡原告辯稱其無故意過失，亦即對第三人之間接投資行為無預見可能性與排除持股可能性乙節：
⒈按行政罰法第10條第1 項規定：「對於違反行政法上義務
事實之發生，依法有防止之義務，能防止而不防止者，與因積極行為發生事實者同。」有線廣播電視法第19條第4項雖僅係課予黨政軍不得投資媒體之「禁止規定」，然併同法第24條、第68條系統經營者倘有第19條第4 項情事將受罰規定顯可推知，第24條、第68條乃係「誡命規定」，系統經營者因此負有事前或事後防止自身經營之媒體事業受黨政軍介入之作為義務。次按臺北高等行政法院96年度簡字第662 號簡易判決意旨略以：「現代社會發展多元，危害、干擾公共秩序、環境之類型亦種類繁多，行政機關為盡其所能達成排除危害、預防危害以達成維護公共秩序的行政任務，在理論上，不應有漏洞存在，故除可動用公權力機關本身之力量外，有時亦得要求人民負擔之，只要人民所增加之負擔，並未逾越合理限度，亦為法所許，因此，人民如因其本身行為導致干擾或危害之發生，當負有責任自不待言，而純粹之不作為亦有成為行政法上行為人之可能，此即所謂『狀態責任』。」準此，本件原告受罰之行為並非全以事前知悉並參與勞保局及退輔基金管理委員會間接投資原告為單一選項，縱係事後知悉而放任之，亦屬構成要件該當之違法行為。
⒉再按臺北高等行政法院99年度訴字第2537號判決要旨：「
行政罰責任之成立須具備故意或過失之主觀歸責要件…所謂過失係指對於違反行政法上義務之構成要件事實之發生，雖非故意，但按其情節應注意，並能注意而不注意，或雖預見其能發生而確信其不發生者而言…而過失之要求注意程度，原則上以社會通念認係謹慎且認真之人為準，其注意範圍以違反行政法上義務之構成要件事實為原則。」承此，原告注意範圍即不僅事前知悉並參與而促成黨政軍間接投資媒體之作為，尚及於事後知悉而放任違法狀態的持續。而所謂是否有盡到上開義務，得分為二層次：第一層次須有「知悉可能性」，即判斷系統經營者有無可能於公開交易市場上知悉其自身之股權結構；第二層次係「排除可能性」，此除檢視以往是否曾有系統經營者排除黨政軍持股之先例外，更應客觀判斷個案中持股關係於法律上或事實上有無存在排除可能性。
⒊就第一層次「知悉可能性」而言，經查，本案原告受核處
原因在上上上層及上上上上層之股東盛浩公司及盛庭公司之故，該二間公司之法人股東均有宏璟新公司，宏璟新公司法人股東有宏璟建設公司，宏璟建設公司之法人股東有日月光半導體公司，日月光半導體公司復經勞保局及退輔基金管理委員會等政府機關投資在案。詳言之，本案事實係勞保局及退輔基金管理委員會為日月光半導體公司前10大主要股東（97年持股比例分別為3.003%、1.509%），而日月光半導體公司持有宏璟建設公司股份約25.38%，又宏璟建設公司100%持有宏璟新公司股份，宏璟新公司持有盛浩公司23% 股份，盛浩公司持有凱擘股份有限公司（下稱凱擘公司）100%股份，凱擘公司持有原告公司股份，股權結構僅有六層，且實際上觀昇、凱擘、盛浩董事多數均為相同，為控制從屬之關係企業，此一股權結構非常明顯，原告無須太費事便可查得、知悉。
⒋甚且，原告與宏璟建設公司間之投資關係並非一般被動性
轉投資關係，反而係自始即為策略性精心設計之集團性商業操作，唯一目的在於規避有線廣播電視法第19條第2 項對外國人投資本國媒體之持股限制。析言之，我國有線電視晚近之併購，係由美商凱雷集團起始，該集團自95年間申請將其持有之台灣寬頻集團（TBC）5家系統股份轉讓予麥格理集團；美商凱雷集團於出脫該持股後，旋另透過荷蘭商PX CAPITAL PARTNERS B.V.投資盛庭公司，多層次轉投資原告等12家有線電視公司。被告前於審理前揭二宗投資案時，於96年5月3日通傳營字第09600151370 號許可麥格理集團投資TBC 之處分函中，說明七已載明「本案相關投資架構之設計已超越一般企業營運模式之常規，其以同筆資金垂直設置多層次控股公司收購系統經營者超過60%之股份，復於上層控股公司商洽籌組本國特定法人持有一定比例以求「形式」適法之運作模式，有外資百分之百實質掌控有線廣播電視系統經營者情事，亦未符有線廣播電視法規範外資比例之立法意旨。」經查，該案係經被告96年4月17日第157次委員會議討論，該次委員會議經前時任副主任委員石世豪提出不同意見書中第6 頁即載明：「特別值得觀察者係多層次轉投資架構中，刻意安排2 層各持有23% 股份之所謂『本國投資』或『國內股東』部分，兩案均有完全相同之『設計』，使外國人間接持有系統股份得以維持在60% 以下；在凱雷多層次轉投資案中係由『宏璟新投資股份有限公司』持股，在麥格理多層次轉投資案中亦大同小異，由『宏錦光股份有限公司代表國內股東』，更『巧合』者則為兩者背後之控股公司，均係日月光半導體製造股份有限公司持有股份之宏璟建設股份有限公司…」是以原告及其彼時海外母公司PX CAPITAL PARTNERS
B.V.於商洽籌組本國法人持有一定比例股份以求符合第19條關於外國人投資比例限制時，即應預見該多層次投資可能衍生之法律效果，故其商洽宏璟新公司作為其本國特定法人時，理應探詢宏璟新公司之相關股東，又宏璟新公司既為宏璟建設公司百分百持股，自可查知宏璟建設公司此法人股東。且宏璟建設公司為上市公司，日月光半導體公司持股達25.38％，已逾證券交易法第25條第1項規定：「公開發行股票之公司於登記後，應即將其董事、監察人、經理人及持有股份超過股份總額百分之十之股東，所持有之本公司股票種類及股數，向主管機關申報並公告之。」之大股東申報公告門檻，自可於公開資訊觀測站中查得此股權結構。另日月光半導體公司亦為上市公司，負有證券交易法第36條財報繼續公開義務，依日月光半導體公司97年年報資料顯示，該公司計有6 個政府機關直、間接投資關係，其中已揭露之資訊，顯然可知政府投資情事，凡此，在在顯示如原告曾稍盡探詢之責或曾向經濟部商業司查詢公司登記相關資料時，應可輕易發現宏璟新公司、宏璟建設、日月光半導體公司與政府間具有投資關係。倘原告及其彼時海外母公司PX CAPITAL PARTNERS B.V.稍加詳查，應可發現其商洽籌組之本國特定法人恐將致其違反有線廣播電視法第19條第4 項之規定，原告及其海外母公司PXCAPITAL PARTNERS B.V. 應可事前加以防止，以避免違反第19條第4 項規定。但原告及其海外母公司放任違法結果發生，則渠等尚難稱對於政府機關間接持有原告公司股份之結果無違注意義務，而具過失。
⒌就第二層次「排除可能性」而言，上開股權結構既係自始
目的性集團性商業操作規避外資投資限制，顯然於策劃股權結構時，亦有能力輕易「規避」（或稱排除）黨政軍投資限制而成為合法投資案。查被告前以96年5 月29日通傳營字第00000000000號函許可荷蘭商PX CAPITAL PARTNERS
B.V.以多層次轉投資原告時，於該函說明四（三）中已載明「投資案實施後，若系統經營者有違反有線廣播電視法第19、20條之情事，被告將依同法第68條第1 項規定，核處系統經營者新臺幣10萬元以上1 百萬元以下之罰鍰，並依同條第2 項通知其限期改正。」該函並已副知原告，原告既知悉其上層控股公司係以多層次方式轉投資，自應於切結相關文書時，對其上層股東善盡查詢之義務；且前揭第00000000000 號許可函中說明五亦載明原告於相關多層次轉投資案中，擔任高達數百億聯貸案資金之共同借款人及保證人，故於此龐大之財務關係糾葛下，原告之經理人、董事及監察人既有公司法所授與之權責，應盡善良管理人之責，更密切注意多層次轉投資之上層控股公司之財務及股東情形，以保障投資人之權益。是以系統經營者於具備上開二層次則得認其負有查核、排除義務，而於其證明自身有盡查核義務而無效果，始得認為無故意或過失。然查，原告於每季申報股權結構時均向被告切結其無違反有線廣播電視法第19條規定情事，但並無任何查核作為，絲毫不願盡上開注意義務，縱不構成故意，於具備知悉明顯股權結構、仍有排除可能卻不願盡其查核、排除義務之義務違反，原告主觀上具備應注意並能注意卻不注意之過失，足堪認定。
㈢原告辯稱被告未就對原告之有利不利情形一律注意，有違行
政程序法第9 條規定乙節：按有線廣播電視法第19條及同法第20條規定，係於92年12月24日增訂並經總統公布施行，核其立法意旨在於使黨政軍勢力徹底退出媒體，以維護新聞自由與民主健全發展，不以「任何形式」介入媒體經營（立法院第5屆第3會期第15次會議決議）。此外，92年12月24日公布、同年12月26日施行之廣播電視法、有線廣播電視法及衛星廣播電視法亦均分別訂有黨政軍退出媒體條款。被告就其中涉及之個案，經95年5 月19日第56次委員會議決議，考量整體產業現況、歷史因素及法規遵守，認為應予一致處理。
被告前經調查程序並依前揭會議決議已正式函告持有黨政軍股份之各相關廣電媒體，給予6 個月之改正期限，是以，各相關廣電媒體對於被告處理黨政軍持股採取從嚴立場（直、間接均不得持有）已然明確，殆無疑義。原告辯稱縱勞保局及退輔基金管理委員會間接投資原告，但因均未取得原告董監事席次，並未違反避免黨政軍操縱，媒體介入媒體經營之立法目的云云，執以指摘被告有失衡平，姑不論原告此番論證顯出於誤解行政程序法第9 條尚非擴及於法律適用解釋之爭議，倘依原告邏輯，豈非所有法律適用均需上溯立法原始目的，如個案未生立法目的實害，個案裁罰均屬違法，不僅徒生執法認定之行政成本，更混淆處分合法性及執法必要性之層次。
㈣原告辯稱有線廣播電視法第19條第4 項間接持有應依有線廣
播電視法施行細則第12條計算至第2 層持股即止乙節：有線廣播電視法施行細則第12條明文僅針對有線廣播電視法第19條第2項之外國人間接投資之計算方式，並不及於同條第4項本國人黨政軍之投資。依據「明示其一，排除其他」之法理，應無類推適用於計算第19條第4 項政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人間接投資系統經營者之情形。又遍查相關法令，除同為規範外國人持股限制的電信法第12條第
4 項採與有線廣播電視法施行細則第12條相同之計算方式外，其餘舉凡獎勵民間參與交通建設條例第4 條、中小企業發展條例第32條第1 項、證券商管理規則第55條、期貨商管理規則第56條之7 、在大陸地區從事投資或技術合作許可辦法第4條第2項等，均無任何將間接投資限制於僅得計算至第2層之規定，足徵原告對間接投資定義增加法律所無之限制，核屬一己主觀法律見解，要無可採。
㈤原告辯稱有線廣播電視法修正草案既與現行法規範內容不同
，足證被告依現行法處罰確有不當乙節：被告確實提出有線廣播電視法修正草案經行政院審查並核轉立法院審議，惟尚未經立法院三讀通過，總統公布，修法程序仍未完成，法律草案並非有效法源而無從為行政機關所引用，行政機關有依據現行有效施行法律之依法行政義務。就現階段法律之執行，並無被告所提修正草案之適用。現行法既仍有效施行中，不僅行政機關有依法行政義務，司法機關亦有依法審判義務，此乃本於權力分立所設。縱司法機關認現行法立法不當而有違反最高指導位階之憲法之虞，仍無從逕予排斥而不適用，而須裁定停止訴訟程序而聲請釋憲，遑論行政機關更無從審查現行法之適當性。倘依原告所辯，不啻允許行政機關擅自踰越現行法，引用自行所提案且未經立法機關檢視之草案版本為處分考量，則恐嚴重侵犯立法權，而生憲政危機，委無可採。退步言之，縱如原告所稱現行法與修正草案內容不一，足證現行法不當，但原告仍未臻詳查修正草案之意旨而生錯誤解讀。析言之，現行有線廣播電視法行為義務主體為黨政軍，處罰對象則為系統經營者，二者雖有落差，但修法方向並非如原告辯稱既然行為義務主體為黨政軍，處罰對象亦僅限黨政軍，而不及系統經營者，反而係為落實黨政軍退出媒體之目的，對二者均加以處罰。此觀之修正草案第10條第1項、第61條第1項第1款、第10條第8項、第58條第4 款等規定即明。原告所辯，如同將司法院釋字第666 號解釋所稱社會秩序維護法「罰娼不罰嫖」違憲，逕予見獵心喜地解釋為娼嫖皆應不罰，邏輯跳躍，灼然自明。
㈥原告辯稱該違法行為嗣已改正，被告不應再為裁處，系爭處
分應予撤銷乙節：按行政罰法第27條第1項及第2項：「行政罰之裁處權，因3 年期間之經過而消滅。前項期間，自違反行政法上義務之行為終了時起算。但行為之結果發生在後者，自該結果發生時起算。」違法行為縱已改正亦無損於曾違法之事實，僅須於行為終了時起算裁罰時效消滅前，均可依法核處。本件原告上層投資公司宏璟新公司雖於99年3 月18日將持股轉讓予符合有線廣播電視法規定之凱聲公司，被告於99年7月5日及101年1月10日為處分，均未逾裁處時效，被告依法核處，並無違誤。又前開宏璟新公司轉讓股份與凱聲公司之行為，正係終結本件黨政軍介入媒體之違法狀態關鍵動作，倘非原告介入促成使然，則無從獲邀裁處之減輕，且更足顯其放任違法狀態而無採取若何防果行為及排除手段之責任；如係原告介入促成，更益證明原告確實有能力防止及排除違反有線廣播電視法第19條第4 項之狀態，足徵前揭無故意過失抗辯之牽強。一言以蔽之，就本件狀態責任而言，除非原告舉證曾經發函請求上層公司股份轉讓而未獲回應，亦即盡力採取排除違法狀態手段未果，始可因確無排除能力而免責，並應舉證宏璟新公司所以轉讓股份與凱聲公司全然與原告無涉瓜葛，否則原告殊難脫免過失之責。
㈦被告並聲明：原告之訴駁回，訴訟費用由原告負擔。
五、本院之判斷：㈠本件被告依商工登記資料公示查詢系統及日月光半導體公司
97年度年報等資料，查得本案相關公司於97年間多層次投資架構為原告係由係凱擘公司100％ 投資，而凱擘公司係由盛浩公司100％ 投資，盛浩公司則係由盛庭公司投資77％、宏璟新公司投資23％，宏璟建設公司持有宏璟新公司100％ 股份，日月光半導體公司投資宏璟建設25.38％ ，勞工保險局、退輔基金管理委員會則分別投資日月光半導體公司3.003％及1.509％ 等情，為兩造所不爭執，並有97年5月7日投資架構關係圖、公司登記資料查詢、日月光半導體公司97年度年報在卷足憑。又勞工保險局係為辦理勞工保險業務，依勞工保險條例第5 條規定所設；而退輔基金管理委員會則隸屬於考試院銓敘部，負責公務人員退休撫卹基金之收支、管理及運用，並均依法設官分職（勞工保險局組織條例、公務人員退休撫卹基金管理委員會組織條例參照），是勞保局、退輔基金管理委員會均為政府機關（行政機關），自屬無疑。
㈡按適用行為罰規定處罰違反行政法上義務之人民時，除法律
有特別規定外，應按行政罰法及其相關法理所建構之構成要件該當性、違法性（含有無阻卻違法事由）、有責性或可非難性（含有無阻卻責任事由）三個階段分別檢驗，確認已具備無誤後，方得處罰。而其處罰，除法律有特別規定外，亦應遵循行政罰法及其相關法理有關規定。次按「違反行政法上義務而受罰鍰、沒入或其他種類行政罰之處罰時，適用本法。但其他法律有特別規定者，從其規定。」「本法所稱行為人，係指實施違反行政法上義務行為之自然人、法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織。」行政罰法第1條、第3條分別定有明文。是行政罰應以違反行政法上義務為前提，且行政罰法原則上採行為責任，處罰之對象係以實施違反行政法上義務之行為人為限。又為使行為人對其行為有所認識，進而擔負其在法律上應有之責任，自應以其違反行政法上義務行為時之法律有明文規定者為限，是以同法第4條明定：「違反行政法上義務之處罰，以行為時之法律或自治條例有明文規定者為限。」揭櫫「處罰法定主義」。是如非屬法律或自治條例課予行政法上義務之人，除與負有行政法上義務之人間有故意共同實施違反行政法上義務之行為，或同法第15條至第17條應予併同處罰之情形者外，即無違反行政法上義務之可能，而非屬行政罰之處罰對象，行政機關更不得任意以他人違反行政法上義務為由，而對未違反行政法上義務之人加以裁罰。
㈢又按「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人不得
直接、間接投資系統經營者」、「本法修正施行前，政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人有不符前項所定情形者，應自本法修正施行之日起二年內改正」，有線廣播電視法第19條第4項、第5項分別定有明文。其立法背景係92年間為使黨政軍勢力全面退出廣播電視媒體，維護新聞專業自主空間，健全民主政治與公私媒體均衡多元之良性互動，立法院三讀通過廣電三法關於黨政軍退出媒體條款修正案，以匡正戒嚴時期所形成由黨政機關（構）及其相關團體壟斷或控制無線電視、無線廣播媒體等之不合理現象，該條款係於92年12月24日增訂並經總統公布施行。觀其文義，係指「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」不得直接、間接持有有線廣播電視系統經營者之股份，可知上開規定係課予「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」不得直接、間接投資系統經營者之「不作為義務」，而非系統經營者甚明；又本件被告迄至本件言詞辯論終結時，不僅均無法提出證據證明原告與勞保局、退輔基金管理委員會間就違反有線廣播電視法第19條第4項規定，有何犯意聯絡、行為分擔之故意共同實施違反行政法上義務行為之情形（行政罰法第14條第1 項規定參照），且原告與勞保局、退輔基金管理委員會間並無關係企業或直接、間接控制等類似之監督關係，日月光半導體公司復為公開發行股票之公司，勞保局及退輔基金管理委員會均係於股票集中交易市場買入日月光半導體公司之股票，衡情原告應不可能與勞保局、退輔基金管理委員會故意共同實施違反有線廣播電視法第19條第4 項規定之投資行為，自難認原告就勞保局、退輔基金管理委員會所負有線廣播電視法第19條第4 項規定之不作為義務，有與勞保局、退輔基金管理委員會故意共同違反義務之行為，從而原告自非屬有線廣播電視法第68條第1項第2款之處罰對象，尤無以「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」違反該法第19條第4 項所定不得直接或間接投資「系統經營者」之義務為由，而對未違反上開義務之「系統經營者」加以裁罰之理。
㈣再按法律要求一項特定的積極作為（作為義務），但行為人
卻消極不作為，此即真正的不作為犯；而對於處罰規定所非難的結果，雖然不是以積極的作為促使其發生，但卻經由法律上負有作為義務的人不加以防止而使其發生，此種消極不作為（不防止結果的發生）也有處罰的價值，此即所謂不真正的不作為犯。行政罰法第10條第1項即規定：「對於違反行政法上義務事實之發生，依法有防止之義務，能防止而不防止者，與因積極行為發生事實者同。」是只有立於「擔保地位」之人，才有可能成為不真正的不作為犯，此種擔保地位的責任，亦即所謂「依法有防止之義務」，不以法律有明文規定之義務為限，凡基於現行法令衍生之防止義務均屬之，但不包括道德上或倫理上的義務，且要求防止義務人採取可能的與必要的行為，必須對於防止義務人具有期待可能性，如無法期待其作為時，則有不可歸責。任何人均不能期待因為其所被要求的行為將導致自己重大的危險，而且如果防止義務人必須履行其他更重要的義務，則無法期待其積極進行防止行為。本件有線廣播電視法第19條第4 項規定係課予「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」不得直接、間接投資系統經營者之「不作為義務」，而非系統經營者，而本件亦無證據證明原告與勞保局、退輔基金管理委員會間就違反有線廣播電視法第19條第4 項規定，有何故意共同實施違反行政法上義務行為之情形，凡此均已見前述。是有待進一步討論者，厥為系統經營者對於「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人不得直接、間接投資系統經營」，是否負有行政法上之作為義務（防止政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人直接、間接投資系統經營）？又若縱認原告負有上開作為義務，則原告未履行該作為義務是否具有故意或過失而應予處罰（不作為犯）？⒈就原告是否負有依法令負有作為義務而言，觀諸有線廣播
電視法第19條規定共分6項，除第2項及第4項、第5項係分別限制外國人及「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」投資系統經營者外，其餘各項均係課予系統經營者一定之作為或不作為義務，是同法第24條第1 項、第68條第1項第2款固將「違反有線廣播電視法第19條」列為不予許可申請籌設、營運有線廣播電視以及對系統經營者裁罰之事由之一，惟仍應以「系統經營者」確有違反有線廣播電視法第19條各項所定情形為限，且除有共同實施違法行為之情形外，不包括「系統經營者」單純因「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」違反有線廣播電視法第19條第4項、第5項規定而被直接或間接投資之情形，均如前述。故被告參酌行政罰法第10條第1 項之規定，僅以有線廣播電視法第24條第1 款、第68條第1項第2款針對「系統經營者」違反同法第19條之處罰規定，即據以推論上開規定課予「系統經營者」負有事前或事後防止自身經營之媒體事業受黨政軍投資之作為義務（狀態責任）云云，顯屬不當擴張有線廣播電視法第19條第4項、第5項、第24條第1 款及第68條第1項第2款之規範對象，而使依法本不負有防免其接受黨政軍投資之作為義務，且客觀上亦難以履行該作為義務之「系統經營者」（詳後述），擔負起非法定且難以期待其履行之作為義務，洵屬無據，自不足採。
⒉退萬步言，縱由有線廣播電視法第24條第1款、第68條第1
項第2 款針對「系統經營者」違反同法第19條之處罰規定，得以推論上開規定課予「系統經營者」負有事前或事後防止自身經營之媒體事業受黨政軍投資之作為義務，惟徵諸有線廣播電視法第19條第4項、第5項規定之立法目的，可知有線廣播電視法第68條第1項第2款規定所謂有線廣播電視者或系統經營者有同法第24條第1 款之違反同法第19條第4 項規定之處罰，需以「系統經營者」有「故意」或「過失」之行為（行政罰法第7條第1項規定參照），致使「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」直接、間接投資系統經營者，始足當之。本件被告所主張原告經由多層次投資架構而為勞保局、退輔基金管理委員會所間接投資，係被告從相關公司97年度年報、公司登記查詢資料調查整理所得，惟原告僅為依法設立之私法人，依法並無任何調查權限，且依現行法制，並無任何法令限制日月光半導體公司在公開交易市場買受股票投資公司，更無任何得以防止勞保局、退輔基金管理委員會對於原告進行類似本件間接投資之有效措施，足徵勞保局、退輔基金管理委員會如何透過其他公司輾轉成為原告之投資人乙節，實難以期待原告應事先知情並防止其發生；況本件依日月光半導體公司96年度及97年度年報揭載，退輔基金管理委員會係於97年度取得日月光半導體公司1.509%之股份，勞保局則係96年度持有日月光半導體公司3.307%股份，97年度則持有3.003%股份，日月光半導體公司又為宏璟建設公司之股東，宏璟建設公司為宏璟新公司之股東，宏璟新公司又持有盛浩公司23% 股份，盛浩公司持有凱擘公司之股份，凱擘公司又持有原告公司之股份，已如前述，惟因原告早於85年10月22日即經核准設立登記（臺北高行卷第78頁），凱擘公司、盛浩公司、盛庭公司、宏璟新公司及宏璟建設公司則係分別於92年3月25日、95年5月16日、95年
3 月30日、86年11月14日及75年12月19日經核准設立登記（臺北高行卷第81、84、86、88及90頁），而依被告所稱荷蘭商PX CAPITAL PARTNERS B.V. 公司係經被告於96年5月29日以通傳營字第00000000000 號函許可投資盛庭公司，並多層次轉投資原告（臺北高行卷第128 頁），可知原告設立時並無受勞保局、退輔基金管理委員會間接投資之情事，而係於96年5 月29日以後因盛庭公司持有盛浩公司股份，盛浩公司再持有凱擘公司之股分，而被動成為勞保局、退輔基金管理委員會間接投資之對象，除有違規內線交易之情形，原則上原告對於上開間接轉投資之情形，均處於被動狀態，根本無預見可能性，更無法拒絕勞保局、退輔基金管理委員會間接投資原告，被告亦未能舉證證明原告就其受勞保局、退輔基金管理委員會間接投資之事實發生，有能防止（例如對勞保局、退輔基金管理委員會有關係企業或直接、間接控制等類似之監督關係，得以防免受其等間接投資）而不防止之情事，足徵原告主觀上並無故意或過失違反有線廣播電視法第19條第4 項規定之情形，應欠缺可非難性及可歸責性。
⒊本件被告雖以原告於每年逐季向其申報股權結構資料，並
填具「有線廣播電視系統經營者股權結構切結書」，表明絕無違反有線廣播電視法第19條及第20條之各項規定，但並無任何查核作為，絲毫不願盡其注意義務，因認原告顯有應注意並能注意而不注意之過失等語。惟查，被告係於檢視日月光半導體公司所編製之97年度年報資料後，始查知日月光半導體公司於該年間受有勞保局及退輔基金管理委員會之間接投資。而日月光半導體公司97年度年報係於98年2 月28日刊印（臺北高行卷第76頁），上開年報並註明股東結構表，係依「股務代理公司所提供最近期之資料」（97年年報資料係依98年1 月19日之數據）所製作，可知日月光半導體公司若非經股務代理公司提供股權相關資料，亦無法知悉勞保局、退輔基金管理委員會係於何時、購買何種、數量多少之自家公司股票；被告身為原告等系統經營業者之主管機關，若非檢視日月光半導體公司已公開之年報資料，亦無法得知上開資訊，卻苛求原告應隨時掌握勞保局、退輔基金管理委員會或其他「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」之直接及間接投資行為；且目前並無任何法規授權原告等有線電視系統經營者，得合法取得上層公司之股東持股狀況，並據以向被告申報，遑論以公開集中交易市場撮合狀況之瞬息萬變，原告若欲隨時每日掌握直接或間接持有原告所有上層股東股權之變化狀況，顯需付出不成比例之巨大成本，勢必影響原告之正常營運（尤以被告所辯稱有線廣播電視法第19條第
4 項所稱「間接」投資，其投資層數並無限制之情，則原告之注意義務將伊於胡底？），被告前開所辯，顯係課予原告「期待不可能」之注意義務。再者，原告對於勞保局及退輔基金管理委員會經由公開集中交易市場買進日月光半導體公司之股票，致間接投資原告之投資行為的決策及判斷，並無任何實質影響能力，是原告縱得知勞保局或退輔基金管理委員會經由公開市場交易購買上市櫃公司之股票而有間接投資原告之行為，因有線廣播電視法等現行相關法規，均未賦予原告任何足以否決或排除勞保局、退輔基金管理委員會或上市公司投資決定之權利或有效措施，原告對此種間接投資之結果，並無任何「防止之可能性」。尤有甚者，被告就本案對原告所為之第一次裁罰後，經原告提起訴願，被告於行政院訴願審議程序中陳稱：「92年修正有線廣播電視法，增訂黨政軍持股規定，當時主管機關本院（行政院）新聞局為掌握系統經營業者是否違反該規定，要求業者按季陳報股權資料，因業者表示上層股東不願提供股東名冊，無法陳報上層股東持股狀況，乃就是否違反有線廣播電視法第19條及第20條相關規定，由業者簽具切結書，保證絕無黨政軍持股情事等語。」（見行政院決定書，答辯卷第14頁），可見被告明知原告等系統經營者，難以得知上層股東持股狀況，卻要求原告必須提出切結書，始願發給籌設或營運許可，則原告為取得許可而配合出具之切結書，卻遭被告據以認定原告係怠於檢視股權結構而有過失之佐證，顯係將其身為主管機關怠於審查之責任，轉嫁由系統經營者負擔；更何況稽諸制式切結書（見可閱覽卷第60頁）內容：「茲切結本公司……申報之股權結構資料，絕無違反有線廣播電視法第十九條第二十條之各項規定，如有違反，本公司願負法律責任」，可知此切結書僅能作為原告提出時就其所切結之事實有無虛假而應負一定法律責任之證明，尚不足以作為原告就其受勞保局、退輔基金管理委員會間接投資之事實，應負故意或過失責任之佐證。
⒋另被告雖執其96年5月29日通傳營字第00000000000號許可
PX CAPITAL PARTNERS B.V.公司投資原告之處分函，辯稱原告及PX CAPITAL PARTNERS B.V.公司於商洽籌組本國法人持有一定比例股份，以求符合有線廣播電視法第19條關於外國人投資比例限制時，即應預見該多層次投資可能衍生之法律效果，故其商洽宏璟新公司作為其本國特定法人股東時，即應探求宏璟新公司之相關股東，又宏璟新公司既為宏璟建設公司百分之百持有，自可查知宏璟建設公司之法人股東，是如原告曾盡過探詢之責或上經濟部商業司查詢公司登記等相關資料，應不難發現宏璟新公司、宏璟建設公司、日月光半導體公司與政府間具有投資關係，故原告違反有線廣播電視法第19條第4 項規定等語，則係混淆有線廣播電視法第19條第2項與第4項之行政法上義務種類及規範對象，並課予原告依法所無之防止義務，亦不足採。至被告另辯稱宏璟新公司轉讓股份與凱聲公司之行為，正係終結本件黨政軍介入媒體之違法狀態關鍵動作，倘非原告介入促成使然，則無從獲邀裁處之減輕，且更足顯其放任違法狀態而無採取若何防果行為及排除手段之責任；如係原告介入促成，更益證明原告確實有能力防止及排除違反有線廣播電視法第19條第4 項之狀態一節，惟即令事後有能力排除違反有線廣播電視法第19條第4 項之狀態，其前提亦在於「原告是否負有注意義務以查知違反有線廣播電視法第19條第4 項之狀態已然產生，進而予以事後排除」。惟如前所述，於本案情形，本院認原告對於退輔基金管理委員會及勞保局間接轉投資之情形，並無預見可能性，且欲期原告窮究各上層投資公司之股東持股狀況，亦屬課予「期待不可能」之注意義務，自不得逕以原告依被告來函提示原告涉有違反黨政軍退出媒體條款之情事而調整持股一事（見原告公司99年4月1日（九九）觀昇字第
029 號函及其附件，答辯卷第44頁背面至第53頁），即回溯推論原告未盡其注意義務而具有可歸責性，是被告上開所辯，亦無從為不利於原告之認定。
六、綜上所述，原告並非有線廣播電視法第19條第4 項之規範對象，退輔基金管理委員會及勞保局間接投資之日月光半導體公司並輾轉間接投資原告，縱有違反上開規定之情形（退輔基金管理委員會及勞保局是否違法，須個案認定，不在本院審酌範圍內），惟因被告無法舉證證明原告有與退輔基金管理委員會及勞保局故意共同實施上開投資行為，或有行政罰法第15條至第17條應予併同處罰等情形，況原告依法並不負有事前或事後防止其受黨政軍投資之作為義務，亦不可能期待其事前或事後有防止之作為能力，原告並無可非難性及可歸責性，於主觀上就被間接投資結果之發生無故意或過失，自不應受罰，故原處分自有違誤。原告訴請撤銷原處分，為有理由，應予准許。本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第
1 項前段，判決如主文。中 華 民 國 101 年 11 月 30 日
行政訴訟庭 法 官 李明益
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 101 年 11 月 30 日
書記官 吳建元