臺灣臺北地方法院行政訴訟判決 102年度簡字第14號原 告 周慶峻被 告 臺北市政府警察局中正第一分局代 表 人 方仰寧訴訟代理人 宋柏達上列當事人間集會遊行法事件，原告不服臺北市政府民國 101年11月7日府訴二字第00000000000號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件為不服行政機關所為罰鍰處分而涉訟，其標的金額為新臺幣（下同）3萬元，係在40 萬元以下，依行政訴訟法第229條第1項第2 款規定，應適用簡易訴訟程序，以地方法院行政訴訟庭為第一審管轄法院，核先敘明。
二、事實概要：原告未經許可，於民國101年7月23日上午10時45分許，在臺北市○○區○○○○○道外交部前，號召群眾 4人駕駛懸掛批判法輪功等標語之宣傳車，以擴音器反覆播送批評法輪功之言論，非法集會。被告於10時50分許，依集會遊行法第25條第1項第1款規定舉牌警告，原告及其群眾離去後，又返回前址，以手持標語及呼口號等方式非法集會。被告乃於11時48分舉牌命令解散（牌示記載11時45分），被告認原告及其號召之群眾續於現場而不解散，遂依集會遊行法第28條第1項規定，以101年8月20 日北市警中正一分刑字第00000000000號處分書，處罰鍰3萬元（以下簡稱：原處分）。原告不服提起訴願，經臺北市政府101年11月8日府訴三字第00000000000 號訴願決定書駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、原告主張：
（一）訴願決定書援引內政部警政署78年10月20日78警署保字第51615 函：「所謂集會，係指於公共場所或公眾得出入之場所舉行會議、演說或其他聚眾活動。如多數人為共同目的，聚集而有持布條、舉標語牌、呼口號、唱歌或其他足以表示其一定意思之行為者，即屬該法條所指『其他聚眾活動』之範圍。如聚眾示威、抗議、或靜坐均屬之…」然被告於101年7月23日上午10時50分許向中華愛國同心會交通車舉牌警告時，原告與中華愛國同心會成員均未做出類似內政部警政署上開函釋所述之違法行為，原告及成員沒有靜坐、沒有抗議、沒有示威、沒有舉標語、沒有演說…等。當時原告駕駛之交通車已離開外交部，來到反貪污大道與中山南路口等紅綠燈，準備前往中正北路之日橋學校請願，倘被告認為原告車行速度緩慢（其實是車輛眾多），被告儘可依交通法規舉發，怎可便宜行事，以集會遊行法指控原告。若被告認為原告在外交部前請願時，已有違反集會遊行法之疑慮，被告應於原告還在外交部前時即舉牌，而非已離去現場，在行進之路上進行舉牌。倘僅因原告之宣傳車上有5人即認屬聚眾，當日馬路上，車載5人之車輛何止原告，何以僅指控原告，公平性何在。
（二）被告主張：原告於10時52分員警第1 次舉牌後，仍繼續前揭違法集會、遊行之狀態云云，此與事實不符。當日原告交通車係停等紅燈，被告雖然舉牌警告，但原告為表示無對抗公權力之意思，當員警舉牌時，原告立即出示「周慶峻宣布依法解散」之紙張，表示遵從員警指示。嗣燈號轉為綠燈後，原告交通車即駛離現場，並無被告所指繼續違法集會、遊行之狀態。
（三）被告主張：第1次舉牌「警告」與第2次舉牌「命令解散」間，預留之時間已足使原告停止非法集會、遊行，並勸使群眾解散，惟原告並未勸導群眾解散，仍帶領群眾持續進行違法集會、遊行，且第2 次舉牌命令解散後，亦未勸導群眾解散，遲至12時始率眾離去云云，依被告上開主張，似指原告從10時52分起至12時均從事非法集會、遊行，然事實並非如此，此觀蒐證錄影光碟可知，被告係不實之指控。
（四）訴願決定書認：員警於11時48分舉牌命令解散，惟原告未勸導群眾離去，迄至11時56分始駕車離去等語，也就是原告交通車第2 次抵達外交部門口，自警察舉牌命令解算時起，原告及其餘4位平均逾70 歲之成員上、下車、收拾物品僅花了8 分鐘，這還不夠快嗎？簡直是要這些老人的命。被告竟然還敢援引集會遊行法第26條「集會遊行之不予許可、限制或命令解散，應公平合理考量人民集會、遊行權利與其他法益間之均衡維護，以適當之方法為之，不得逾越所欲達成目的之必要限度。」來掩飾其不人道之行為。僅僅8 分鐘就可以認定原告蓄意不解散？那日以繼夜的反媒體活動、向總統丟鞋、丟包包的行為，司法有處理嗎？
（五）釣魚台是我國領土，外交部長竟然說不要為了釣魚台破壞台日關係。因此，原告自101年7月11日起，每隔1、2日即自外交部陳情，要求外交部長下台，7月23 日上午到外交部前陳請是例行的活動，不知道法輪功有集會，且員警並未阻止原告交通車進入凱達格蘭大道。後來從外交部前離開時，因為中華愛國同心會對法輪功也有例行性的抵制活動，所以在車上懸掛批評法輪功的文宣。
（六）中華愛國同心會每次活動都會向轄區臺北市萬華分局及活動地點之警局保防組報備，說明活動地點、內容與路線，並在憲法與法令之保障與規範下進行合法活動。原告於101年7月23日與中華愛國同心會成員前往外交部及日橋學校之行程均有事先向萬華分局、中正一警分局及士林分局保防組聯繫。
（七）為此，原告提起撤銷訴訟，並聲明： 1、撤銷訴願決定及原處分。2、訴訟費用由被告負擔。
四、被告則以：
（一）原告於101年7月23日上午10時45分許，在凱達格蘭大道外交部前，號召群眾4 人駕駛懸掛「法輪功鍾00破壞大陸電訊罪大惡極」之宣傳車，並以擴音器反覆播送「法輪功是邪教，中華民族敗類」等行為，具有共同目的及訴求，並足以表示一定意思，依內政部警政署78年10月20日78警署保字第51615 函：「所謂集會，係指於公共場所或公眾得出入之場所舉行會議、演說或其他聚眾活動。如多數人為共同目的，聚集而有持布條、舉標語牌、呼口號、唱歌或其他足以表示其一定意思之行為者，即屬該法條所指『其他聚眾活動』之範圍。如聚眾示威、抗議、或靜坐均屬之。」已符合集會遊行法第2 條集會之定義。且原告於10時48分許，並未直接駛離凱達格蘭大道，而係以極緩車速行駛，並不斷以擴音器播送其理念，原告所稱：沒有靜坐、沒有抗議、沒有示威、沒有舉標語、沒有演說云云，顯與事實不符。
（二）員警於10時50分許第1 次舉牌警告，原告雖提出有「慶峻宣布依法解散」字樣之紅色紙條，惟其宣傳車仍不斷播送其理念，是原告出示之紅色紙條僅係形式上規避集會遊行法第28條規定，實質上原告無停止集會之行為，是被告主張：原告繼續前揭違法集會、遊行之狀態，係屬明確之事實，原告所控無理由。
（三）原告節錄被告之訴願答辯，認被告稱原告自上午10時52分起至12時，足足在凱達格蘭大道上待了1時8分，然被告之訴願答辯中並未稱原告自10時52分起至12時均在凱達格蘭大道上，而係指警方於10時52分向原告第1 次舉牌警告至11時48分第2 次舉牌命令解散之預留時間已足使原告停止非法集會、遊行，原告所述容有誤解。依集會遊行法第 3條第1項及第26 條規定，被告基於公平合理考量人民集會、遊行權利與其他法益間之均衡維護，為防止同時在凱達格蘭大道兩造理念不同之集會衝突，僅在原告行駛至凱達格蘭大道非法集會時舉牌警告、命令解散，符合比例原則。
（四）原告於上午11時45分再度駛進凱達格蘭大道，並將宣傳車停放在外交部前，此時宣傳車仍不斷播放其反制在凱達格蘭大道舉辦集會之法輪功團體，並稱其是邪教、蓄意挑性等言論，11時47分許，原告所帶領之群眾開始舉牌、呼口號，11時48分員警第2次舉牌命令解散，原告於11時49 分將宣傳車駛入外交部並與警衛、員警發生衝突，直至11時56分原告始將群眾帶離現場。11時45分至56分間，原告及其所帶領之群眾不斷手持標語並呼口號違法集會，員警除依法舉牌命令解散外，亦不斷勸導，原告所稱其於11時48分至56分係在上下車及收拾物品云云，並不足採。
（五）是以原告之訴為無理由，並答辯聲明： 1、駁回原告之訴。2、訴訟費用由原告負擔。
五、本院之判斷：
（一）本件應適用之法律及法理說明如下：
1、按「憲法第14條規定人民有集會之自由，此與憲法第11條規定之言論、講學、著作及出版之自由，同屬表現自由之範疇。本於主權在民之理念，人民享有自由討論、充分表達意見之權利，方能探究事實，發見真理，並經由民主程序形成公意，制定政策或法律。因此，表現自由為實施民主政治最重要的基本人權。國家所以保障人民之此項權利，乃以尊重個人獨立存在之尊嚴及自由活動之自主權為目的。其中集會自由主要係人民以行動表現言論自由；至於講學、著作、出版自由係以言論或文字表達其意見，對於一般不易接近或使用媒體言論管道之人，集會自由係保障其公開表達意見之重要途徑。」司法院大法官釋字第 445號解釋理由書有如上之闡述。本此立場，行政機關對於人民集會、遊行之限制，本院自應嚴格檢視其合法性。
2、「本法所稱集會，係指於公共場所或公眾得出入之場所舉行會議、演說或其他聚眾活動。本法所稱遊行，係指於市街○道路、巷弄或其他公共場所或公眾得出入之場所之集體行進。」集會遊行法第2 條定有明文。其所稱之集會、遊行固無一定人數之限制，惟依學理見解，凡3 人以上有共同之訴求，在公共場合以言論、行動表達意思者即屬之。又「室外集會、遊行，應向主管機關申請許可。但左列各款情形不在此限：一、依法令規定舉行者。二、學術、藝文、旅遊、體育競賽或其他性質相類之活動。三、宗教、民俗、婚、喪、喜、慶活動（第1 項）。室內集會無須申請許可。但使用擴音器或其他視聽器材足以形成室外集會者，以室外集會論（第2項）。」集會遊行法第8條亦有明文。
3、集會遊行法第25條第1項第1款規定：「有左列情事之一者，該管主管機關得予警告、制止或命令解散：一、應經許可之集會、遊行未經許可或其許可經撤銷、廢止而擅自舉行者。二、…」第2 項規定：「前項制止、命令解散，該管主管機關得強制為之。」此種規範模式，係同時賦予主管機關「決定裁量」及「選擇裁量」之權限。所謂「決定裁量」，係指於法定構成要件實現時，行政機關得衡酌決定是否採取一定之法定措施。依此，主管機關對於未經許可之集會、遊行，得依個別情況，審酌集會、遊行之規模、方式、訴求、地點、車流及其他周遭情境，單純派員監看、戒備、錄影蒐證，或為輔導、勸說、協商等行政指導（行政程序法第165 條），而不採取警告、制止或命令解散，乃至於強制手段。又所謂「選擇裁量」，係指行政機關得在多種法定措施中選擇一種或數種行之。就集會遊行法第25條而言，即主管機關得在警告、制止或命令解散等處分中，依個別具體情況，選擇適當之處分方式。
4、集會遊行法第28條第1 項規定：「集會、遊行，經該管主管機關命令解散而不解散者，處集會、遊行負責人或其代理人或主持人新台幣3萬元以上15萬元以下罰鍰。」
5、集會遊行法第26條規定：「集會遊行之不予許可、限制或命令解散，應公平合理考量人民集會、遊行權利與其他法益間之均衡維護，以適當之方法為之，不得逾越所欲達成目的之必要限度。」行政程序法第7 條亦規定：「行政行為，應依下列原則為之︰一、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」是以，主管機關依集會遊行法第25條規定為「決定裁量」及「選擇裁量」時，須受比例原則之拘束，即其所為之行政處分除適於行政目的之達成外，尚不得逾越必要限度，且須與所欲達成之目的間保持一定的比例關係。西諺所謂：不得以砲擊雀。即明此理。否則即構成裁量之濫用，亦屬違法。
6、行政程序法第10條規定：「行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的。」行政訴訟法第201 條規定：「行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權力者為限，行政法院得予撤銷。」
（二）查本件事實經過如下：①原告於101 年上午駕駛自小客貨車，搭載中華愛國同心會成員4 人前往臺北市○○區○○○○○道。②是日上午10時44分許，凱達格蘭大道往總統府方向之車道為法輪功集會使用，群眾約2000人，凱達格蘭大道往景福門方向之車道則開放供雙向通車，其中往景福門方向為外側1、2、3 線道，往總統府方向為內側4、5線道。③原告駕駛之自小客貨車於10時46分許出現在凱達格蘭大道（往景福門方向）外線車道上，隨即在外交部前停車，車上人員下車，其中有成員舉牌，惟訴求不明。此時，已有員警聚集在旁，拖吊車亦在場準備。凱達格蘭大道往景福門方向之5線車道車流不息。④10時48 分許，原告駕駛自小客貨車由外交部前駛出至凱達格蘭大道往景福門方向第3 線車道緩慢前行，並以擴音器播放批評法輪功之言論。同時凱達格蘭大道往景福門方向第4、5線道仍不時有車行往總統府之車流。⑤10時49分許，原告駕駛之自小客貨車在無前車阻礙的情況下，以緩慢的速度行駛至凱達格蘭大道與中山南路交叉口紅綠燈前停等，路口員警上前。此時可辨識原告駕駛之自小客貨車上懸掛有批評法輪功之宣傳紙。⑥10時50分許，6、7名員警上前，原告宣傳車緩慢前行。其中有員警以擴音器表示：其為現場指揮官，原告已涉及違法，影響合法集會，依法第1 次舉牌警告，請原告立即離開等語，在旁員警並舉牌警告。原告則從駕駛座車窗拿出1 張粉紅色書面，其上似記載：「宣佈依法解散」等文字。惟車上人員仍持續以擴音器宣稱法輪功是邪教之言論。⑦10時52分許，原告駕駛之自小客貨車直行至景福門圓環左轉，沿中山南路往中山北路方向離開現場。車上人員仍持續以擴音器宣稱法輪功是邪教之言論。⑧11時45分許，原告再次駕駛自小客貨車沿凱達格蘭大道往景福門方向第4車道逆向行駛，再向右切入順向之第3車道，於46分許停在外交部前，車上以擴音器持續播放歌曲「梅花」。原告及乘客（2男2女）於停車後下車，手持標語、道具在外交部前集會，其中有成員高喊外交部長下台。此時，已有員警在場處理。⑨11時48分許，有員警以麥克風表示：其為現場指揮官，原告已影響合法集會，依法第二次舉牌命令解散等語，在旁員警並舉牌命令解散。原告隨即獨自1 人駕駛自小客貨車進入外交部前廣場繪有停車格處停車並下車。⑩11時49分許，外交部警衛人員上前請原告開車離開，原告並與外交部警衛人員發生言語爭議，警員上前請原告馬上開車離開。⑪11時50 分許，原告1人將車駛出外交部前廣場。1 名女性成員向在場員警表示其訴求是針對外交部，與法輪功無關。⑫11時51分許，原告以外之其餘成員手持標語在外交部前，部分成員高喊：楊進添下台，外交部長下台，釣魚台是中華民國的領土等語。現場至少仍有10餘名員警在場維持。現場並無封鎖，行人來往通行。⑬11時52分許，1 名男性成員對另名男性成員表示：快走了，員警要…（不清楚）等語，成員陸續步離外交部前，至外交部廣場前人行道旁休息，僅餘1 名女性成員仍在外交部前斷斷續續高喊楊進添下台，其後即與員警爭論中。⑭11時54分許，該名女性成員對在場員警表示：沒有講法輪功，是講外交部長，百姓應有投訴、言論之機會等語。⑮2 名男性成員在外交部廣場前人行道上休息，與不知名之人聊天。⑯11時55分許，該名女性成員再次高喊：楊添進下台，釣魚台是中華民國的領土等言論。⑰11時56分許，原告駕駛自小客貨車由凱達格蘭大道往景福門方向第1 線車道行駛至外交部前停等，嗣其所屬成員上車後，駕車往景福門方向離開現場。該自小客貨車仍持續播放「梅花」歌曲，車上仍懸掛有批評法輪功之宣傳紙。以上事實，有錄影翻拍照片數張、聚眾活動詳細資料及本院102年3月19日勘驗筆錄各1 份在卷可稽，堪認為真。
（三）原告主張：其等於是日上午10時46分許在外交部前係為向外交部陳情，因為外交部長就釣魚台事件所為之言論不當，傷害總統信譽，其等要求外交部長下台，但伊到現場時就被員警趕走了等語，參以被告提供之錄影光碟僅顯示原告之自小客貨車於10時46分許在外交部前出現後，有部分成員下車舉牌，惟訴求不明，隨即於48分上車駛出外交部前，朝凱達格蘭大道往景福門方向行進，依其時間之短促，尚難認原告等人在外交部前已有為一定意思表達之活動，應非屬集會、遊行之範疇。
（四）原告於10時48分許駕駛自小客貨車搭載成員4 人駛出外交部前，沿凱達格蘭大道往景福門方向第3 線車道緩慢前行，期間雖以擴音器播放批評法輪功之言論，然原告等人係搭乘交通工具行進，並非定點或在得特定之範圍內進行活動，應非集會遊行法所規範之「集會」行為。又原告及其成員並非以徒步方式集體行進，且其等所使用之交通工具僅為一自小客貨車，非車隊之集體行進，似亦非屬集會遊行法所規範之「遊行」行為。況且，駕駛車輛以擴音器、喇叭在街道上從事商業或政治性宣傳活動者，多有所在。從事此等宣傳活動者，或係1 人駕駛，或有如原告搭載數人之情形，然宣傳之效果、對公眾之影響程度並無二致，而吾人對於1 人駕駛之情形尚且不致評價為「遊行」，何以僅因原告車上搭載成員數人即謂之屬集會遊行法所稱之「遊行」。是本院認為，原告於10時48分至52分駕車在凱達格蘭大道以擴音器宣傳其理念之行為，應非集會遊行法規範之範疇。
（五）縱如被告所主張，原告於10時46分至52分在外交部前及駕車在凱達格蘭大道上以擴音器宣傳其理念之行為係屬非法集會，惟依本院102年3月19日勘驗筆錄可知，凱達格蘭大道往總統府方向之車道雖為法輪功集會使用，然凱達格蘭大道往景福門方向之車道仍開放供雙向通車使用，原告所在外交部前，距離法輪功集會有雙向車道阻隔，事實上無靠近之可能，此觀在法輪功集會現場值勤之員警相互表示無須過去處理，車流很多，原告等人無法過來等語即明。又原告自外交部前駛出後，車行在凱達格蘭大道往景福門方向第3線車道上，距離法輪功集會仍有第4、5 線車道阻隔，原告與法輪功並無接觸、衝突之立即危險。原告車上成員雖以擴音器宣傳批評法輪功之言論，影響法輪功之集會，然在無立即引致衝突之情況下，被告應可以行政指導之方式，規勸原告儘速駛離現場，尚無立即依集會遊行法第25條第1 項規定舉牌警告之必要，激化現場氣氛。況且，員警於10時50分舉牌警告後，原告隨即於52分離去現場，亦難逕認原告有違反被告所為警告處分之意。
（六）原告於11時46分許，再次駕駛自小客貨車搭載成員出現在外交部前，原告及其成員4 人下車後從事舉牌、呼口號之行為，已足以對外表達共同之意思，應可認屬集會遊行法所規範之「集會」行為，且原告從事此項集會，未事前依集會遊行法第8條第1項前段規定，向主管機關申請許可，是客觀上已符合集會遊行法第25條第1項第1款所定之構成要件。惟如上所述，原告之行為雖該當於集會遊行法第25條第1項第1款之構成要件，然被告非不得以監看、戒備、蒐證或柔性勸導等手段維持現場秩序，亦非僅有命令解散之處分可供選擇，是被告逕為命令解散之處分是否符合比例原則，自應加以檢視。就此，被告係主張：為保障法輪功團體之合法集會，避免群眾質疑員警毫無作為，遂為命令解散之處分，且原告於10時46分許即非法集會，經警告處分後，原告之違法行為延續至11時46分許，被告遂進一步為命令解散之處分云云。然查，原告前於10時46分至52分在外交部前及凱達格蘭大道上之行為，業為本院評價非屬集會遊行法所稱之集會、遊行，是原告11時46分許在外交部前之集會應屬第1次集會，而非被告所述係10時46 分許集會之延續。縱認原告於10時46分至52分間所進行之活動係集會遊行法所規範之行為，然原告於11時46分返回外交部前，時間已間隔約1小時，且依本院102年3月19 日勘驗筆錄，原告於10時48分許係為批評法輪功之言論，11時46分許則因釣魚台爭議，以要求外交部長下台為訴求，集會之目的不同，時間亦有區隔，是無法評價為同一次集會之延續。原告11時46分許在外交部前之集會既屬第1 次集會，且被告亦稱：依執法經驗，通常會先舉牌警告，警告後預留至少5 分鐘給參與集會之人自行離去，仍未離去者始第二次舉牌命令解散，再不解散就可舉牌制止等語，則被告就原告11時46分許之集會未先為警告處分，即逕為命令解散之處分，實已違反其一貫之執法流程。又依本院102年3月19日勘驗筆錄、錄影翻拍照片及聚眾活動詳細資料，原告及其中華愛國同心會之成員共僅5 人，且均係有相當年紀之人，而外交部前除外交部駐衛警外，尚有數10名以上員警在場，在法輪功集會現場另有多名員警值勤，使用警力達209 人，在優勢警力與車流阻絕之情況下，區區
5 人之集會對公眾、交通或法輪功集會均無立即之危害，此觀外交部前並無封鎖，人行道上仍持續開放供路人通行，即可知一二，是被告逕為命令解散之處分尚非侵害最小之手段，有違比例原則而屬違法。
（七）被告所為命令解散之處分雖屬違法，然尚無行政程序法第
111 條所定之無效事由，未達無效之程度。對此違法而有效之行政處分，原告於當下仍有遵守之義務。事實上，被告於11時48分許命令解散後，原告於11時50分許即駕駛其自小客貨車離開現場，留在現場之4 名成員或有舉牌保持沈默者，或有斷續高喊：外交部長下台，釣魚台是中華民國的領土等言論者，然11時52分許，2 名男性成員即已步離外交部大門，至外交部廣場前人行道旁休息、聊天，僅餘1 名女性成員仍在外交部前斷斷續續高喊外交部長下台，該集會實已形同解散，原告亦於11時56分許駕車返回外交部大門前搭載其成員上車後離去，歷時尚非長久，客觀上難認有未解散之事實，亦難逕認原告有違反被告所為命令解散之處分的主觀意思。
六、綜上所述，本院認為集會、遊行係人民重要之基本權利，是以嚴格的審查密度檢視被告執法之合法性。因原告於10時46分至52分間之行為非屬集會遊行法所規範之對象，是原告於11時46 分許在外交部前之集會應屬第1次集會。依被告之執法慣行、原告之集會規模、方式、在場警力配置等情狀，該命令解散之處分係違反比例原則而屬違法。再者，被告為命令解散之處分後，原告及其成員即陸續停止抗議活動，集會已形同解散，與集會遊行法第28條第1 項所定「經命令解散而不解散」不符，原處分遽予裁罰，容有違誤，訴願決定未予糾正，亦有未合，均應予以撤銷。
七、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦方法，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
八、依行政訴訟法第236條、第98條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 102 年 4 月 9 日
行政訴訟庭 法 官具行政訴訟法第236條之1所列2款事由者，得上訴