臺灣臺北地方法院行政訴訟判決 102年度簡字第125號原 告 嘉義縣公共汽車管理處代 表 人 吳金對訴訟代理人 張世岳
林則宏被 告 交通部公路總局代 表 人 吳盟分訴訟代理人 劉淑玲訴訟代理人 曾翔訴訟代理人 蔡志忠上列當事人間汽車運輸業管理規則事件，原告不服交通部中華民國102年1月25日交訴字第0000000000號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件為不服行政機關所為罰鍰處分而涉訟，其標的金額為新臺幣（下同）9,000元，係在40 萬元以下，依行政訴訟法第229條第1項第2 款規定，應適用簡易訴訟程序，以地方法院行政訴訟庭為第一審管轄法院，核先敘明。
二、事實概要：原告為公路汽車客運業、市區汽車客運業及遊覽車客運業，其所有之車牌號碼000-00號營業大客車係登記為公路汽車客運使用，該車於民國101年4月20日上午11時許，未依被告核定路線行駛，從事包車出租之載客業務，載運上林社區發展協會成員至嘉義縣新港鄉「頂菜園鄉土館」，經被告所屬嘉義區監理所以101年5月15日嘉監公字第00000000號舉發違反汽車運輸業管理事件通知單舉發，並移送被告辦理。被告乃依汽車運輸業管理規則第85條第3 項及公路法第77條第1項規定，於101年8月31日以00-00000000號違反汽車運輸業管理事件處分書，裁處原告9, 000元罰鍰（以下簡稱：原處分）。原告不服，提起訴願，為交通部以102年1月25日交訴字第0000000000號訴願決定書駁回。原告猶未甘服，遂提起本件行政訴訟。
三、原告主張：
（一）原告依法申領之營業登記證及汽車運輸業營業執照上所載營業項目包括：公路汽車客運業、市區汽車客運業及遊覽車客運業。原告並領有嘉義縣政府核發之嘉義縣市區汽車客運營運路線許可證。依汽車運輸業管理規則第85條第 3項規定：「…公路及市區汽車客運業以行駛班車辦理包車出租者，…市區公車以核定行駛之營業區域為限。」原告屬汽車運輸業管理規則第85條第3 項所稱之「公路及市區汽車客運業以行駛班車辦理包車出租者」無訛。又公路法第34條第1項第2款規定「市區汽車客運業：在核定區域內，以公共汽車運輸旅客為營業者」。所謂「公共汽車」係供公眾搭乘，屬汽車形式之營業車輛，凡登記為一般公路客運、公營市區客運之車輛均屬之，並無明確區分。又依行政罰法第4 條規定：「違反行政法上義務之處罰，以行為時之法律或自治條例有明文規定者為限。」然被告在法令未明確規範之情況下，認原告「以一般公路客運班車辦理包車出租載客未依核定路線行駛」之事實係違反汽車運輸業管理規則第85條第3 項，顯有違明確原則，原處分應予撤銷。隨社會變遷，各營運類別之經營範圍已有重疊現象，例如原告擁有市區○○○○路線（嘉義縣、嘉義市○○○路汽車客運路線（跨嘉義縣市），且新型之服務型態不斷產生，公路汽車客運業兼營市區汽車客運業，為營運順遂及符合經濟成本，其所有之營業車輛，通常會靈活運用，採用混合調度之方式因應，以符市場需求，並節能減碳。然被告限縮「公共汽車」之效能，且未考量原告所屬車輛之調度係為提高服務品質、減少能源耗損，係屬嘉義縣市區汽車客運業之核定區域之有利部分，逕以原處分裁罰，有失公允。近期被告已召集相關單位研議「學生專車與公客運、市區客運車輛混合調度」，並作成結論，表示未來客運班車在市區○○○○路及國道上之調度，在不降低服務品質及安全顧慮下，原則上政府及業者皆樂見班車彈性調度，是在法令未明確規範下，被告應有貼切民意、順應潮流之作為。原告之959-FT車輛於101年4月20日所行駛之路線（嘉義縣大林鎮上林里上林社區至嘉義縣新港鄉頂菜園）均在嘉義縣境內，並未逾越核定行駛之營業區域且該車輛為公共汽車，並無違規情事。
（二）依公路法第34條第1項第2款、汽車運輸業管理規則第2 條第1項第2款規定：「市區汽車客運業：在核定區域內，以公共汽車運輸旅客為營業者。」本件959-FT號營業大客車係供公眾搭乘，為公共汽車無訛，行駛班車之認定應以車輛是否為公共汽車為判斷。惟被告卻認為本件959-FT號營業大客車之車輛登記特殊車種為一般公路客運，行駛班車之認定係以汽車車籍所登記之特殊車種為判斷，遂衍生爭議。首先，被告此種認定方式並無具體之法令根基。因「特殊車種」乙詞，未曾出現在全國法規資料庫，被告亦未說明訂定「特殊車種」之法律授權，當不能作為行政處分之準據。再者，原告同時經營公路汽車客運業及巿區汽車客運業，因一般公路客運及市區客運班車在外觀、功能及安全性上並無差別，被告所屬嘉義區監理所嘉義市監理站101年6月11日嘉監義三字第0000000000號函說明五亦詳述：「公路汽車客運業兼營市區汽車客運業者，其車輛為靈活運用，通常採混和調度，即特殊車種大部分登記為一般公路客運，兼用於市區汽車客運業。」此函文雖未對外發布，然既為公文書，自具法律效力，被告辯稱：僅屬機關內部意見交流，或類似行政機關行政決定前之相關文件，尚不生對外拘束性云云，顯已違反行政程序法有利、不利一體注意之原則。又被告於102年1月22日召開「學生專車與公路客運、市區客運車輛混合調度檢討」會議結論亦表示：「未來客運班車在市區○○○○路及國道上之調度，在不降低服務品質及安全顧慮下，原則上政府及業者皆樂見班車彈性調度。」再參以被告訴訟代理人曾翔之碩士論文「我國公車動態資訊管理法制化之研究」第133頁表示：「公路汽車客運業及市區汽車客運業，在定義上缺乏明確界限，甚至只有主管機關的差別，在車型上、營運型態上，則趨於一致。本研究觀察發現，全國27家兼營公路及市區汽車客運業的公車業者當中，高達80％以上將公路、市區汽車客運業這兩種業別的車輛混合調度使用，包含長期性及臨時性調用。」顯見實務上公路汽車客運業兼營市區汽車客運業者，其車輛為靈活運用，通常採混和調度之方式，此係目前存在且必然之現象，被告不可能不知，猶辯稱沒有違反法律明確性云云，實不可採。上開會議紀錄既為行政機關之公文書，具有法定效力，被告否認其效力，亦違反有利、不利一體注意之原則及誠信原則。綜上，原告在公路法第34條第1項第2款、汽車運輸業管理規則第2條第1項第2 款之文義及目的解釋下，按日常生活之經驗、習慣，認條文所稱之「行駛班車」係指「公共汽車」，不無道理。被告在無法令基礎下，將汽車車籍所登記之「特殊車種」直接套用於「行駛班車」之認定，難令原告折服。況經營市區汽車客運業之班車是否以登記為公營市區客運車種之車輛為限，不僅原告有疑，被告所屬之嘉義市監理站亦有疑義，遂以前揭函文請示其上級機關嘉義區監理所。被告將登記之「特殊車種」直接套用為「行駛班車」之認定，非受規範之一般業者所習知，無法預見其行為是否受該法律所規範，故汽車運輸業管理規則第85 條第3項「行駛班車」之規定，不符合法律明確性原則。臺北地方法院102年度簡字第126號判決雖謂：「所謂班車係指有一定時間和行程、固定路線、定時開行之客車，此稽諸汽車運輸業管理規則第33條規定……第33-1條規定……自明，難謂有文義不明確、不符合法律明確性原則之情」云云，然上開條文係規範汽車客運業應在各車站及站牌揭示之圖表，與「行駛班車」之定義無涉。本件爭執在於汽車運輸業管理規則第85條第3 項之「行駛班車」是否有車種限制？車種是否限於被告主張之「特殊車種」之「一般公路客運」？該判決援引無關聯之條文，認無違反法律明確性原則，實屬空泛。
（三）汽車運輸業管理規則第85條第3 項之目的係在提高公共汽車之運輸效能及使用率，讓公共汽車除平時作班車使用外，亦可辦理包車出租之營業行為，但為維持營運秩序，仍規範公路汽車客運業之營業範圍應在其核定行駛之路線；市區汽車客運業營業範圍應在其核定行駛之營業區域。整體而言，汽車運輸業管理規則第85條第3項、第2條第1 項第1款及第2款及公路法第34條第1項第1款及第2 款等規定重點係在於營業範圍之界定，而無涉班車之車種問題。此規定對僅經營公路汽車客運業或僅經營巿區汽車客運業之業者，其行駛班車即為公共汽車且為登記之特殊車種，其班車僅為單一車種，並無其他選擇，自無生班車之車種問題，既非問題即可排除其為構成要件。據此推論，行駛班車之「車種」，實非違反汽車運輸業管理規則第85條第 3項之構成要件，是本件行駛班車車種之爭，誠屬多餘。被告辯稱：公路法第34條第1項第1款及第2 款、運輸業管理規則第2條第1項第1款及第2款所稱之「公共汽車」係集合名詞，非謂公路汽車客運業及市區汽車客運業皆使用公共汽車運輸旅客，而認該兩運輸業所使用之車輛即無分別云云，顯嫌空泛，非通常一般人所能理解，更顯該等法條之不明確。本件營業大客車，雖經被告基於公路汽車客運路線之營運需求予以核准，而登載於監理系統，然該監理系統，僅為管制各業者核定之使用車輛數（車額），就目前法令規範，並無明確禁止公路汽車客運班車不得挪作非公路客運路線使用。況提高公共汽車之運輸效能及使用率，本是公路主管機關與客運業者共同之期望與責任，此可從被告102年1月22日召開「學生專車與公路客運、市區客運車輛混合調度檢討」會議所作結論：「(三)由於補助之中巴限制行駛於補貼路線，考量補貼路線班次較少，中巴利用率及其經濟效益無法彰顯，原則同意中巴彈性調度於各條補貼路線上。至中巴行駛於補貼路線如有空檔時段，原則同意彈性調度於非補貼路線…」得以佐證。再者，原告於102年6月4日以嘉縣00000000000000 號函詢新北市政府交通局，就其轄管之市區汽車客運兼營公路汽車客運業者，是否同意其班車彈性（混合）調度使用乙事，新北市政府交通局以102年6月7日北交管字第0000000000 號函復：「在符合公路客運班車相關規範，不影響行車安全、民眾搭乘權益及原核定路線服務水準情形下，原則同意市區公車借調行駛公路客運路線，以提升整體績效。」顯在符合相關規範及服務品質下，原則同意班車彈性調度，是政府間之共通理念。然被告卻推翻此理念，將公路汽車客運班車之使用（用途），限縮在公路客運路線上，實有違行政誠信原則。另被告援引汽車運輸業管理規則第40條規定，公路汽車客運業班車，應依營運路線許可證所核定之路線起點、經過地點、終點、里程行駛營運並停靠核定之站牌上下客之固定班次乙節，與本件無關，因該法條服務對象係不特定之民眾，因有固定班次，故規範客運業者必須在核定之路線起點、經過地點、終點、里程行駛營運並停靠核定之站牌上下客，然汽車運輸業管理規則第85條第
3 項服務對象係「特定」之民眾，兩者服務對象本質上就不同，規範自然就不同，被告以此法條為之論駁，實不足為採。倘被告係以汽車運輸業管理規則第40條為準據，自應以原告違反第40條規定裁罰，何需以第85條第3 項規定裁罰。依交通部100年2月25日交訴字第0000000000號訴願決定書，該受處分人之行為亦是以班車辦理包車載客，惟被告係以其違反汽車運輸業管理規則第40條規定裁罰，而非第85條第3 項規定，何以同一事實，有不同之處罰條文，適足以說明被告所持理由，缺乏正當性與合法性。
（四）汽車運輸業管理規則第4條第1項第1款及第2款：「經營汽車運輸業，應備具籌備申請書，依左列規定，申請核准籌備：一、經營公路汽車客運業：（一）屬於國道、省、縣（市○○鄉道者，向中央公路主管機關申請…。二、經營市區汽車客運業：…（二）屬於縣（市）者，向縣（市○○路主管機關申請。」第42條：「市區汽車客運業以行駛市區內為原則，其行駛路線由核准立案之公路主管機關核定。」又汽車運輸業管理規則第85條第3 項規定，得以班車辦理出租者，以公路汽車客運業及市區汽車客運業為限，而公路汽車客運業營業範圍係以核定「路線」為限，是一個線的概念，市區汽車客運業營業範圍係以核定「區域」為限，是一個面的概念，併先敘明。原告為經營嘉義縣市區汽車客運業，已依汽車運輸業管理規則第4條第1項第
2 款規定，向嘉義縣政府申請嘉義縣市區汽車客運營運路線許可證，並獲得許可經營「嘉義-縣 159-內埔-塘下寮-塘興村慈雲」市區○○路線。原告於101年4月20日11時，以包租車方式，載運上林社區發展協會成員至嘉義縣新港鄉頂菜園鄉土館，依汽車運輸業管理規則第42條規定，該地點尚在嘉義縣市區內，並未逾越嘉義縣政府核定行駛之營業區域外。被告所屬嘉義市監理站101年6月11日嘉監義三字第0000000000號函說明六亦認：「原告以所有嘉義縣市區汽車客運業班車包車出租，未逾越營業區域。」足證明原告載運上林社區發展協會成員至嘉義縣新港鄉頂菜園鄉土館之行為，並未逾越核定行駛之營業區域，即無違反汽車運輸業管理規則第85條第3 項規定。被告答辯稱原告逾越核定行駛之營業區域云云，顯與前揭函文說明六相違，不足為採。再者，公路法第3 條：「本法所稱公路主管機關：在中央為交通部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第78條第1 項：「本法所定之罰鍰，由該管公路主管機關處罰之。」此係劃分公路主管機關及罰鍰處罰主管機關。前引汽車運輸業管理規則第4 條第1項第1款及第2 款，係劃分核准經營公路汽車客運業及市區汽車客運業之權責機關。原告為經營嘉義縣市區汽車客運業，係依汽車運輸業管理規則第4條第1項第 2款規定，向嘉義縣政府申請嘉義縣市區汽車客運營運路線許可證。原告於101年4月20日11時，以包租車方式，載運上林社區發展協會成員至嘉義縣新港鄉頂菜園鄉土館之行為，因發生地在嘉義縣市區，是否逾越核定營業區域之認定，依公路法第3條、第78條第1項及汽車運輸業管理規則第4 條第1項第2款、第42條規定，主管機關應屬縣（市○○路主管機關（即嘉義縣政府），原告縱有違規，處罰機關亦為嘉義縣政府，而非屬中央公路主管機關之被告。被告所主管者應為經營公路汽車客運業者（即未獲得許可經營市區汽車客運業者），以行駛班車辦理包車出租，其營業範圍是否逾越其核定行駛之路線。依此，被告認原告逾越核定行駛區域營業，顯有逾越法律授權主管權限之嫌。
（五）被告主張：其為管理營業汽車之分類營運，將營業汽車○○○區○○○○道客運、一般公路客運、公營市區客運、民營市區客運、台汽遊覽車、出租遊覽車…等，有特殊車種代碼足憑，本件車輛為營業用一般大客車，其車種係登記為一般公路客運，自應在一般公路客運核定路線範圍內行駛云云。惟其援引之「交通部公路總局各區監理所（站）車輛管理窗口作業手冊」所附「車籍代碼表—特殊車種代碼」，並無法律之授權，自不能作為行政處分之準據。且按該手冊內容，僅是交通部公路總局針對辦理車輛牌照作業，彙編重點事項，提供各區監理所（站）辦理車輛管理作業時參考，性質僅是監理所（站）內部指導手冊，非中央法規標準法第3 條規定所稱之命令，又該手冊未依行政程序法第150 條規定，明列其授權依據，亦非法規命令，且該手冊格式未冠以第…點，復未對外發布，亦不能謂為行政規則，自不具拘束力。反之，本件車輛為道路交通安全規則第2條規定所稱之「汽車」，其種類依同規則第3條使用性質之分類係屬「大客車」，依同規則第4 條使用目的之分類係屬「營業」用。據此，系爭車輛之車種為「營業大客車」（見舉發單上之車輛種類欄、原處分之車種欄及汽車新領牌照登記書之車種代號欄），此正是法律授權分類之「車種」名稱，實非被告所稱：車種係登記為一般公路客運云云。退步言，縱認「交通部公路總局各區監理所(站)車輛管理窗口作業手冊」所附「車籍代碼表」係被告為管理公路法第34條第1 項所列營業汽車之分類營運，而區分營業汽車之「車種」，亦應依「車籍代碼表」內「車種代碼」欄為區分，而非被告主張以「特殊車種代碼」欄為區分。因「車種代碼」欄就營業汽車之「車種」有所區分。「車種代碼○○○區○○○道路交通安全規則第
2 至4條汽車分類之原則及公路法第34條第1項分類營運之原則，尚非被告所主張以「特殊車種代碼」為區分。因此，被告主張系爭車輛登記之車種為「特殊車種代碼」欄內之「一般公路客運」，實未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定，依行政程序法第111條第1項第6 款規定，原處分應為無效。況「特殊車種代碼」欄內所列之特殊車種，尚有特製車、工程車、工程救險車、修護車、巡迴檢驗車、勘驗車、吊車…等，此等特殊車種車輛，與營業汽車之分類營運並無關聯，亦可證「特殊車種代碼」之區分，非被告為管理公路法第34條第1 項營業汽車之分類營運而區分之營業汽車「車種」。交通部公路總局嘉義區監理所102年7月15日嘉監運字第0000000000號函雖稱：特殊車種登載之依據為道路交通安全規則第2條第1項第7 款規定，本件系爭車輛為經交通部核定之特種車云云。惟道路交通安全規則第2條第1項第7 款已揭示特種車包括吊車、救濟車、消防車…等16種。至「經交通部核定之其他車輛」，依交通部公路總局編印各區監理所（站）車輛檢驗作業手冊，僅揭示如捐血車、混凝土泵浦車、大型露營車…等，並未揭示一般公路客運及公營市區客運為特種車，顯見一般公路客運及公營市區○○○○○道路交通安全規則第2 條第1項第7款規定之特種車，是該函文亦不足為原處分之依據。末參以本件汽車之行車執照，其「牌照號碼」欄內記載「959-FT、營業大客車—甲」；「車身式樣及附加配備」欄內記載：「廂式、一般公路客運」，可知本件車輛記載為「一般公路客運」應是「附加配備」，則「一般公路客運」究是「附加配備」或是「特殊車種」，誠無標準，亦足說明，被告主張系爭車輛「特殊車種」登錄為「一般公路客運」，並據為原處分之基礎，實乏正當性與合法性。
（六）分類營運是我國汽車運輸業管理的重要制度，從36年11月18日臺灣省政府制定「臺灣省汽車運輸業管理規則」至今，共歷經5 次版本異動，前引被告訴訟代理人曾翔之碩士論文第127至128頁載明，36年11月18日及43年3月1日之臺灣省汽車運輸業管理規則尚未有公路汽車客運業及市區汽車客運業之分。至46年6月27日公路法及49年7月28日汽車運輸業管理規則將市區公共汽車及公路汽車客運業同歸類在「普通汽車客運業」：在核定路線或區域內，以「公共汽車」運輸一般旅客為營業者。直至73年1月23 日公路法及75年7月15 日汽車運輸業管理規則，才將公路汽車客運業及市區汽車客運業進行業別區分，惟其仍規範此等業別均是以「公共汽車」運輸旅客為營業者，至今未再檢討此業別。對公路汽車客運業兼營市區汽車客運業者而言，此兩業別無從區分，一如早期之法制，迄至73年1月23 日公路法及75年7月15 日汽車運輸業管理○○○區○○路汽車客運業及市區汽車客運業，雖各有不同之業別名稱及主管機關，然使用公共汽車載客是相同的，無從區分。又前揭論文第48頁第2段第4行謂：「經營公共汽車客運業務，除了必須向所謂的運輸業督導機關申請核准外，車輛本身還必須通過車輛監理機關之檢驗，並受其列管。前者屬於公路法的範疇，後者則屬道路交通管理處罰條例之規定。實務上，公路汽車客運業的運輸業督導機關依主事務所所在地而言，分別為臺北市公共運輸處、高雄市政府交通局、交通部公路總局各區監理所；市區汽車客運業的運輸業督導機關則是所在地的直轄市、縣市政府。至於車輛監理機關無論公路汽車客運業或市區汽車客運業，皆以依主事務所所在地而定，分別為臺北市監理處、高雄市監理處、交通部公路總局各區監理所。大多數的公路汽車客運業，其運輸業督導機關和車輛監理機關是一致的，雖然臺北市分屬公共運輸處及監理處管轄、高雄市分屬交通局局本部及監理處管轄，但彼此之間的業務聯繫密切，實務上運作良好。」長期以來，身兼運輸業督導機關和車輛監理機關之中央主管機關即被告，因認同錯亂，將道路交通管理處罰條例之特殊車種分類（一般公路客運、國道客運、公營市區客運、民營市區客運）直接套用在「公路法」之分類營運（公共汽車）上，積非成是，將公路汽車客運業兼營市區汽車客運業者之車輛混合調度，冠上破壞分類營運制度及市場營運秩序之惡名。所謂「一般公路客運」、「特殊車種」、「特種車」等名詞均為道路交通管理處罰條例中之用語，公路法及汽車運輸業管理規則並無此等名詞存在。然被告主張：原告系爭車輛之特殊車種登記為一般公路客運，進而認定原告之行為已違章云云，當要探究這些用詞及分類是否違背法律優位及法律保留原則。倘這些名詞回歸其母法體系來理解，自無今日紛爭。汽車客運業兼營市區汽車客運業者之車輛混合調度不是陋習，不應冠上破壞分類營運制度、市場營運秩序之惡名。因公路汽車客運業及市區汽車客運業，在定義上缺乏明確界限，且目前法令規範並無授權或明確將「公共○○○區○○○○○路客運、國道客運、公營市區客運、民營市區客運。是以，問題不是是否修法，以適度允許公路汽車客運業兼營市區汽車客運業者之車輛混合調度使用，而是是否修法，以明確限制公路汽車客運業兼營市區汽車客運業者之車輛混合調度。
（七）原告為公務機關，肩負嘉義縣市公共交通輸運任務，對外雖為營利事業機構，但仍須配合民眾交通需求，不計盈虧營運。原告以班車辦理包車出租，不是以營利為目的，因這營利所得不會轉嫁給公務員或駕駛員，目的仍是要服務偏遠地區居民，並提高現有班車之運輸效能及使用率。原告以班車辦理包車出租，營業範圍仍侷限在嘉義縣市區內，並無破壞分類營業秩序。原告亦為遊覽車客運業，亦可用遊覽車承攬業務，然民眾只是短程與臨時性之運輸需求，不會選擇較高規格及價位之遊覽車服務。被告恣意將公路汽車客運班車之使用，限縮在公路客運路線，其目的僅係為遊覽車客運業者之權益，卻損害公路汽車客運業者及市區汽車客運業者之權益，並損及民眾多元選擇之權益，已損害政府維護公益之本質等語。並聲明：1.原處分及訴願決定均撤銷。2.訴訟費用由被告負擔。
四、被告則以：
（一）汽車運輸業管理規則第85條第3 項：「公路及市區汽車客運業以行駛班車辦理包車出租者，其營業範圍公路汽車客運業以其核定行駛之路線，市區公車以核定行駛之營業區域為限。」是得以班車辦理出租者，以公路汽車客運業及市區汽車客運業為限。前者以核定「路線」行駛，後者以核定營業「區域」行駛。又公路及市區汽車客運業之「行駛班車」本就有別，前者指被告核准之「公路汽車客運」車輛，後者則為各直轄市及縣（市）政府所核准之「市區汽車客運」車輛。本件舉發之959-FT號營業大客車，屬特殊車種，登記為一般公路客運，其辦理包車出租，應以其核定行駛之路線為營業範圍，詎違規行駛至「新港鄉頂菜園鄉土館」，此非公路主管機關核定之路線，違反汽車運輸管理規則第85 條第3項明確。公路汽車客運業及市區汽車客運業之使用車輛，公路主管機關已分別登記為「一般公路客運」及「市區公車」，原告稱無明確區分云云，顯有誤解。蓋公路主管機關係因客運業者經營公路汽車客運路線，始核發「一般公路客運」班車牌照，如其獲准經營者為市區客運，則所核發牌照應登記為「公營市區客運」，該兩業者行駛車輛種類雖均為營業大客車，惟於特殊車種欄位分別登記「一般公路客運班車」與「公營市區客運」以為區分。系爭959-FT號車登記為「一般公路客運」，即應作為公路汽車客運路線行駛營運，行駛於非核准營運之路線範圍外，即屬逾越其核定行駛之路線。縱如原告所稱：因其同時獲得許可經營公路及市區汽車客運業，車輛混合調度行駛公路汽車客運路線和市區○○路線云云，惟原告於嘉義縣轄區內僅獲得許可經營「嘉義-縣159-內埔-塘下寮- 塘興村慈雲」之市區○○路線，該路線營業區域並未經由或涵蓋違規地點「新港鄉頂菜園鄉土館」，其逾越核定行駛之營業區域亦甚顯明，無論其公路及市區汽車客運班車行駛，均逾越其核定行駛之路線和營業區域，並無原告所述法令規範未明確情形。
（二）公路法第34條第1項第1、2款及運輸業管理規則第2條第 1項第1、2款已分別就公路汽車客運業及市區汽車客運業予以定義，前者係於「核定路線」內，以公共汽車運輸旅客為營業者，後者係於「核定區域」內，以公共汽車運輸旅客為營業者。該等條文重點係在於營業範圍之界定，至於法條所載「公共汽車」係一集合名詞，非謂「公路汽車客運業」及「市區汽車客運業」皆使用「公共汽車」運輸旅客，故該兩運輸業所使用之車輛即無分別。運輸業攸關國計民生，為利運輸業之健全發展，我國目前將運輸業列為管制行業，故公路及市區汽車客運業之車輛，係主管機關依各業者所擁有之路線數，衡諸營運需求後，予以核定使用車輛數（車額），並登載於監理系統，本件959-FT號營業大客車，即被告基於公路汽車客運路線之營運需求予以核准，原告係經營公路汽車客運之公營業者，就前開事實應無不解，惟其未經被告同意擅自挪作非公路客運路線使用，並辯稱本無使用限制，實屬謬誤。另依汽車運輸業管理規則第40條：「公路汽車客運業班車，應依營運路線許可證所核定之路線起點、經過地點、終點、里程行駛營運並停靠核定之站位上下客之固定班次。」故公路汽車客運業車輛之營運本應遵守主管機關核定之路線行駛，不得恣意逾越、變更營運路線，原告未經被告同意擅自將配置於公路客運路線之系爭車輛挪用於非公路客運路線行駛，違規屬實，原告陳稱法條不明確、違反禁止恣意原則云云，實為規避責任之詞。
（三）原告援引嘉義市監理站101年6月11日嘉監義三字第0000000000號函主張：公路汽車客運業兼營市區汽車客運業者，通常採混合調度，且「特殊車種」大部分登記為「一般公路客運」兼用於市區汽車客運，將公路客運路線車輛挪為他用係屬常態云云，惟該函係嘉義市監理站就公務上疑義函請上級機關嘉義區監理所釐清之公文，其內容僅屬機關內部意見交流，或類似行政機關行政決定前之相關文件，尚不生對外拘束性。況該函所述：「公路汽車客運業兼營市區汽車客運業者其車輛為靈活運用通常採混合調度」乃就實務上業者有混合調度情形予以敘述，並未就該情形認定為常態或合法，原告以此文件之敘述認「混合調度」為常態實為誤解，更不應因此而免責。另原告以被告102年1月22日「學生專車與公路客運、市區客運車輛混合調度檢討」會議紀錄主張：公路及市區汽車客運業之車輛混合調度是必然之態樣，公路客運路線車輛與市區○○○○路線車輛均係公共汽車，兩者無差別云云，惟該檢討會議係針對公路汽車客運業及市區汽車客運業正常營運之需而召開，與本件原告辦理包車出租業務無涉。又該檢討會議紀錄，僅屬主管機關與民間意見溝通之紀錄，屬事實行為，非行政處分及法規命令，對人民亦無產生信賴之表現，況此會議為本件違規發生（101年4月20日）後舉行，原告主張產生信賴，實不足採。
（四）汽車運輸業管理規則第85條第3 項之構成要件在於「公路及市區汽車客運業之行駛班車」及「營業範圍」，原告主張無涉車輛屬性，顯有誤解。原告雖同時擁有公路及市區汽車客運業之路線及車輛，惟其辦理包車出租時，需遵循運輸業管理規則第85條第3 項，亦即不得以該公路客運路線車輛，行駛非核定之公路客運路線，市區客運營運區域，亦需以核定行駛之營業區域為限。原告既係以被告核准之公路客運路線車輛從事包車出租，被告自有主管權限，與原告是否為市區汽車客運業無涉，自應以公路客運班車行駛於非核定路線論處，不應其有市區汽車客運營業項目而免責。又汽車運輸業管理規則第139條之1第3 項已有授權規定，被告依法查處並無原告所稱無權認定或逾越法律授權之情。
（五）公路法第34條第1項第1款及○○ ○區○○路汽車客運業與市區汽車客運業。汽車運輸業管理規則第2條第1項第1 款及第2 款亦為如上之區分。自不能以兩業別均係使用「公共汽車」運輸旅客，即認該兩運輸業所使用之車輛即無分別。為利運輸業健全發展，我國目前將運輸業列為管制行業。依據道路交通安全規則第2 條對於「特種車」之規定，係指有特種設備供專門用途而異於一般汽車之車輛，包括「經交通部核定之其他車輛」。公路及市區汽車客運業之車輛，係主管機關依各業者之路線數，衡諸營運需求後予以核准，再依據被告訂頒之車輛管理作業手冊「一般公路客運」（車種代碼A2）及「公營市區客運」（車種代碼B1）之特殊車種分別登記核發。原告為公務機關，本應依法行政，其經營公路汽車客運業27條路線，配置67輛營業大客車，特殊車種依其申請均登載為「一般公路客運」，依汽車運輸業管理規則第4 條規定主管機關為中央公路主管機關（交通部），另所營市區汽車客運業5 條路線，配置7 輛營業大客車，特殊車種依其申請均登載為「公營市區客運」，主管機關分屬嘉義市政府及嘉義縣政府。系爭959-FT號營業大客車乃依據汽車運輸業審核細則第6 條規定及99年度公路公共運輸發展計畫補助，以汰舊換新（替補）方式，於100年5月2 日向被告所屬嘉義市監理站申請牌照，特殊車種即為「一般公路客運」，且依規定行駛配置於補貼路線，顯見原告就上開分類營運及主管機關之規定應無不解之處，惟未經同意即擅自挪作非公路客運路線使用，並辯稱本無限制，實屬強辯之詞。
（六）車籍資料中「特殊車種」欄位之原始目的係登記道路交通安全規則第2條第7款所訂特種車種類，惟部分非屬特種車種類項目，因其他法規管理需求（如運輸業管理），且現行車籍顯示畫面已無法再容納其他欄位，遂借用「特殊車種」欄位辦理登記，以利相關管理作業運作，有交通部102年7月19日交路（一）字第0000000000號函可證。被告為達公路汽車客運業及市區汽車客運業分類管理之目的，借特殊車種欄位標示一般公路客運、公營市區客運及民營市區客運3類代碼管理。此車籍資料登記乃公路法第34 條分類營運管理所必要，自對外發生法律效果，無原告所指缺乏正當性、合法性且違背法律優位、法律保留云云。原告系爭車輛登記為一般公路客運性質，均配置於公路汽車客運營運路線行駛，且每年度接受被告「公路汽車客運油價補貼」及「公路汽車客運偏遠服務路線營運虧損補貼」，故應受被告監督與管理。另被告「102 年補助公路汽車客運業者車輛汰舊換新提升服務品質計畫審查作業規定」，係補助公路汽車客運業者購置全新車輛，汰換使用於一般公路客運路線（不含國道客運路線）車齡超過10年客運班車，且申請補助之車輛，客運業者需承諾使用於一般公路客運路線。查原告業於102年6月3 日向被告申請車輛汰舊換新購車補助及提出汰舊換新期程展延乙節，顯見原告身為汽車客運業經營者，深知被告為利營運管理，將公路汽車客運業之路線屬性分為「一般公路客運」及「國道客運路線」之事實，惟竟刻意扭曲，誤導裁判，顯不足採。
（七）原告雖主張：汽車運輸業管理規則第85條規定之「班車」文義不明，不符法律明確性原則云云，依臺北地方法院102年度簡字第126號判決理由：「所謂班車係指有一定時間和行程、固定路線、定時開行之客車，此稽諸汽車運輸業管理規則第33條規定……、第33-1條規定……自明，難謂有文義不明確、不符合法律明確性原則之情。」況原告為公路汽車客運業者，每年向被告申請多項補助，自當了解上項規定。另同判決亦表示：「…公路汽車運輸業牽涉公共福利與大眾交通安全甚巨，故公路法規定公路汽車運輸業為特許行業，並授權主管機關訂定汽車運輸業管理規則，有關營運路線、區域、組織變更及轉讓等，均需依該規則規定，報經公路主管機關核准。系爭車輛係經被告核准原告經營公路汽車客運業時可行駛核定路線之車輛，而車種登記為一般公路客運，依公路法第34條第1項第1款規定，自僅能作為公路汽車客運用，不得挪作他用…查行為時汽車運輸業管理規則第85條第3 項規定，公路以行駛班車辦理包車出租者，其營業範圍以其核定行駛之路線為限，究其立法意旨係為規範客運業者應依營運路線許可證所核定之路線行駛，以避免影響營運秩序造成不公情事，此乃因公共道路係為輸運大眾所必要之設施，為因應各地民眾之需要，並合理分配汽車運輸業者之資源，乃有訂定汽車運輸業管理規則之必要，主管機關於核定各運輸業者之行駛路線之前，必須經過一定之計算與評估，始為妥適分配，此即為營運路線許可制之所由設。故營運路線經許可後，業者即應遵循行駛，共同維持經過規劃之營運空間，自不得任由業者以取巧之方式創設新路線，影響已獲許可行駛該路線之業者原可預期之營運利益…則被告以原告以一般公路客運班車辦理包車出租載客，未依核定路線行駛，有違行為時汽車運輸業管理規則第85條第3 項規定，依同規則第137條規定，按行為時公路法第77條第1項規定予以裁處原告罰鍰9,000 元，即非無憑。」原告為公務機關且同時經營公路汽車客運業及市區汽車客運業，應依法行政，竟恣意解釋第85條規定，將兩業者混為一談，已與公路法第34條第1項第1款、第2款及汽車運輸業管理規則第2條分類營運之規定相違等語，資為抗辯。並答辯聲明：1.原告之訴駁回。2.訴訟費用由原告負擔。
五、本院之判斷：
（一）本件應適用之法令如下：
1、裁處時公路法第34條第1項第1款、第2款及第3款：「公路汽車運輸，分自用與營業兩種。自用汽車，得通行全國道路，營業汽車應依下列規定，分類營運：一、公路汽車客運業：在核定路線內，以公共汽車運輸旅客為營業者。二、市區汽車客運業：在核定區域內，以公共汽車運輸旅客為營業者。三、遊覽車客運業：在核定區域內，以遊覽車包租載客為營業者。」第77條第1 項：「汽車或電車運輸業，違反依第79條第5 項所定規則者，由公路主管機關處新臺幣9,000元以上9萬元以下罰鍰，並得按其情節，吊扣其違規營業車輛牌照1個月至3個月，或定期停止其營業之一部或全部，並吊銷其非法營業車輛之牌照，或廢止其汽車運輸業營業執照及吊銷全部營業車輛牌照。」第79條第
5 項：「汽車及電車運輸業申請資格條件、立案程序、營運監督、業務範圍、營運路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車及電車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照之要件等事項之規則，由交通部定之。」
2、公路法第79條第5項授權訂定之汽車運輸業管理規則第 85條第3 項：「公路及市區汽車客運業以行駛班車辦理包車出租者，其營業範圍公路汽車客運業以其核定行駛之路線，市區公車以核定行駛之營業區域為限。」第137 條：「汽車運輸業違反本規則者，應依公路法第77條第1 項之規定舉發」。
（二）查前開事實概要欄所述之事實，除下述爭點外，餘為兩造所不爭執，且有被告所屬嘉義區監理所101年5月15日嘉監公字第00000000號舉發違反汽車運輸業管理事件通知單、原處分、交通部102年1月25日交訴字第0000000000號訴願決定書、營業登記證、汽車運輸業營業執照、嘉義縣市區汽車客運營運路線許可證、派車單、租車契約書、汽車車籍查詢、違規地點與嘉義縣市區汽車客運營運路線位置圖、原告一般公路客車路線及車輛配置、原告動態系統二期車機數量配置表、汽車行車執照等在卷可稽，堪信屬實。本件爭點在於：原告以登記為公路汽車客運使用之營業大客車，在公路汽車客運業核定行駛之路線範圍外辦理包車出租，是否違反汽車運輸業管理規則第85條第3 項規定，而該當於公路法第77條第1項之裁罰規定？
（三）原告主張：公路汽車客運業與市區汽車客運業使用之公共汽車並無區別必要，目前法令並無明確禁止公路汽車客運班車不得挪作非公路客運路線使用，被告在無法令依據下，將系爭959-FT號大客車登記為「一般公路客運」，並以此限制該車作為市區汽車客運使用之可能，屬違法云云。惟此主張並不可採，理由如下：
1、裁處時公路法第34條第1 項確立分類營運之原則，將汽車○○○區○○○路汽車客運業、市區汽車客運業、遊覽車客運業、計程車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業及汽車貨櫃貨運業等9 類，其中公路汽車客運業係指在核定路線內，以公共汽車運輸旅客為營業者；市區汽車客運業則指在核定區域內，以公共汽車運輸旅客為營業者。同法第41條規定：「公路之同一路線，以由公路汽車客運業1 家經營為原則。但其營業車輛、設備均不能適應大眾運輸需要，或其他公路汽車客運業之車輛必須通行其中部分路段始能連貫其兩端之營運路線時，公路主管機關得核准2 家以上公路汽車客運業經營之。市區汽車客運業，應配合市區人口之比例及大眾運輸需要之營業車輛、設備，由公路主管機關視實際情形核准1家或2家以上共同經營之。」就公路汽車客運業與市區汽車客運業之營業家數定有不同之審酌標準。又依同法第
3 條：「本法所稱公路主管機關：在中央為交通部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第37條第1項第1、2 款：「經營汽車運輸業，應依左列規定，申請核准籌備：一、經營公路汽車客運業：（一）屬於國道、省道、縣道、鄉道者，向中央公路主管機關申請。（二）路線通過直轄市市區道路，其里程超過相鄰之省道、縣道、鄉道者，向該直轄市公路主管機關申請。二、經營市區汽車客運業：（一）屬於直轄市者，向該直轄市公路主管機關申請。（二）屬於縣（市）者，向縣（市○○路主管機關申請。」明定中央與地方之權限分配，原則上，經營公路汽車客運業者，由中央公路主管機關交通部審核、管理；經營市區汽車客運業者，由直轄市、縣（市）地方自治團體審核、管理。另參以發展大眾運輸條例第2 條第1項及第2項第1、2款：「本條例所稱大眾運輸，係指具有固定路（航）線、固定班（航）次、固定場站及固定費率，提供旅客運送服務之公共運輸。適用本條例之大眾運輸事業，係指依法成立，並從事國內客運服務之下列公、民營事業：一、市區汽車客運業。二、公路汽車客運業。」第3 條：「本條例所稱主管機關：在中央為交通部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」同條例第10條授權訂定之大眾運輸事業補貼辦法第2條第1項第1、2款：「主管機關對下列大眾運輸事業之資本設備投資及營運虧損，得予以補貼：一、市區汽車客運業以經營離島或特殊服務性路線為營業者。二、公路汽車客運業以經營偏遠、離島或特殊服務性之路線為營業者。」第3 條第1項第1、2 款：「大眾運輸事業補貼由下列機關辦理：
一、市區汽車客運業：由直轄市、縣(市)政府辦理。二、公路汽車客運業：由中央主管機關辦理。」分別規定公路汽車客運業、市區汽車客運業不盡相同之補貼標準及管轄機關。發展大眾運輸條例第7 條授權訂定之大眾運輸營運與服務評鑑辦法第2條第1項第1、2款亦規定：「本辦法適用之對象，為本條例第2條第2項所列之大眾運輸事業，其營運與服務評鑑，由下列主管機關分組辦理之：一、市區汽車客運業：由直轄市、縣(市)政府辦理。二、公路汽車客運業：由中央主管機關辦理。」就公路汽車客運業與市區汽車客運業之服務評鑑分由中央與地方各自管轄、辦理。此外，中央主管機關交通部所訂有「公路汽車客運審議會設置要點」，其第1 點規定：「為促進公路汽車客運健全發展，並就客運路線、補貼之申請、費率及評鑑之審議建立公平客觀審核制度，於交通部公路總局（以下簡稱公路總局），設置公路汽車客運審議會（以下簡稱審議會）。」第2 點規定：「審議會之任務如左：（一）公路汽車客運業申請營運路線經營、營運虧損補貼、運輸費率、運輸營運評鑑之審議。（二）公路汽車客運業營運路線經營不善或其營業車輛、設備無法適應大眾運輸需要之認定。
（三）公路汽車客運業營運路線申請經營者之評選。（四）其他有關營運路線、補貼、費率、評鑑等相關問題之研議。」原告所屬之嘉義縣政府則另定有「嘉義縣政府市區汽車客運營運審議委員會設置要點」，其第1 點規定：「嘉義縣政府（以下簡稱本府）為審議嘉義縣（以下稱本縣）轄區內市區汽車客運業營運服務事項，特設置嘉義縣政府市區○○○○○路線審議委員會（以下簡稱本委員會），並訂定本要點。」第2 點規定：「本委員會之職權如下：（一）本縣市區汽車客運業籌備申請之審議事項。（二）本縣市區汽車客運業營運服務評鑑之審議事項。（三）本縣轄市區○○路線新闢、變更（含延駛、調整、縮短、停駛、撤銷）之審議事項。（四）本縣市區汽車客運業營運虧損補貼之審議事項：1.申請路線別補貼條件之審議。
2.申請路線別補貼計畫之審議。3.申請路線別每車公車合理營運成本之審議。4.申請路線別補貼優先順序之審議。
5.原核定路線別補貼計畫修訂之審議。6.補貼與營運服務評鑑結果運用方式之審議。7.其他依政策需要補貼相關事宜之審議。（五）其它有關市區汽車客運業費率等相關事宜之審議。」臚列上開規定，目的在於○○區○○路汽車客運業與市區汽車客運業，除係落實公路法第34條第1 項所確立分類營運之原則外，亦有釐清中央與地分權限分配之目的。是汽車運輸業者係以公路汽車客運業或市區汽車客運業之身份從事營業活動，因涉及不同主管機關之不同程度的管制，應有區別之必要。
2、立法者既已藉公路法第34條○○○區○○路汽車客運業與市區汽車客運業，且因分屬中央、地方管轄而受有不同程度之管制，為有效區別汽車運輸業者係以公路汽車客運業或市區汽車客運業之身份從事營業活動，在車籍管理上，將公路汽車客運業使用之公共汽車登記為「一般公路客運」；將市區汽車客運業使用之公共汽車登記為「公營市區客運」，應可認係為執行分類營運所必要之細節性事項。就本件原告從事包車出租之959-FT號營業大客車，倘在車籍管理上未登記為「一般公路客運」或「公營市區客運」，舉發機關之稽查人員將無從判別原告究係以公路汽車客運業或市區汽車客運業之身份從事營業活動，進而無法確認該包車出租之路線是否逾越核定營業之範圍。交通部102年7月19日交路（一）字第0000000000號函即表示：「車籍資料中『特殊車種』欄位其原始目的係登記道路交通安全規則第2條第7款所規範特種車種類，惟部分非屬特種車種類項目係因其他法規管理需求（如運輸業管理），但現行車籍顯示畫面已無法再容納其他欄位，遂於借用『特殊車種』欄位辦理登記，以利相關管理作業運作」等語，是被告以其訂頒之各區監理所（站）車輛管理窗口作業手冊，將車籍代碼「A2一般公路客運」、「B2公營市區客運」列入特殊車種欄位之登載事項，實為稽查、管理汽車運輸業，並落實公路法第34條第1 項分類營運所必要之細節性事項，尚難逕認有違法律保留原則。
3、原告雖再主張：對於同時具有公路汽車客運業及市區汽車客運業身份之業者，其使用之所有大客車均可在核定區域內從事包車出租，至於車籍登記為「一般公路客運」或「公營市區客運」在所不問云云，然倘允登記為「一般公路客運」之大客車作為市區汽車客運使用，並可在市區汽車客運業之核定區域內，從事遊覽車客運業業務之包車出租，車輛混用之結果，主管機關無從判別業者係以何身分從事營業活動，公路法第34條第1 項分類營運之原則將遭破壞。再者，使用牌照稅法第7條第1項第10款規定：「下列交通工具，免徵使用牌照稅：……十、經交通管理機關核准之公路汽車客運業及市區汽車客運業，專供大眾運輸使用之公共汽車。」公路法第27條第2 項授權訂定之汽車燃料使用費徵收及分配辦法第4條第1項第4 款規定：「下列各款車輛，免徵汽車燃料使用費：……四、經公路主管機關核准之市區汽車客運業及公路汽車客運業，專供大眾運輸使用之公共汽車。」此係遊覽車客運業所無之優惠。倘允將登記為「一般公路客運」之大客車轉為市區汽車客運使用，再轉作性質上屬於遊覽車客運業之包車出租，且營業範圍不限於公路汽車客運業之核定「路線」，而是擴張至市區汽車客運業之核定「區域」內，無論係租稅優惠、車輛數之增加及營業範圍之擴充等，均有破壞既存遊覽車客運業競爭秩序之虞。末原告亦未能說明何以唯獨兼營市區汽車客運業之公路汽車客運業者得因車輛流用而不受核定「路線」之限制，而專營公路汽車客運業者則仍受核定「路線」限制，此一差別處遇上不具合理性，是其主張應不可採。
4、公路法第38條規定：「公路主管機關，審核經營汽車運輸業之申請，應按下列之規定：一、合於當地運輸需要者。
二、確能增進公眾便利者。三、具有充分經營財力者。四、具有足夠合於規定車輛、站、場及提供身心障礙者使用之無障礙設施、設備者。前項審核細則，由交通部定之。」公路法第38條第2項授權訂定之汽車運輸業審核細則第4條第1項第4款第1 目規定：「公路主管機關核准汽車運輸業申請籌設，應合於下列第1款1目以上及第2款至第4款之規定：……四、具有足夠合於規定車輛及站、場設備者：
（一）車輛設備：1.公路汽車客運業應具備全新大客車50輛以上。但經營離島或偏遠地區路線者；或由該管公路主管機關所設審議委員會認定能維持運輸供給穩定，並兼顧經營品質及效率，經該管公路主管機關核可者，不在此限；其使用小客車為營業車輛者，以9 人座為限，且同一路線使用輛數比例不得超過2分之1。2.市區汽車客運業應具備全新大客車50輛以上。但由該管公路主管機關所設審議委員會認定能維持運輸供給穩定，並兼顧經營品質及效率，經該管公路主管機關核可者，不在此限；其使用小客車為營業車輛者，以9 人座為限，且同一路線使用輛數比例不得超過2分之1。」是申請籌設汽車運輸業者，自始即需具備一定之大客車數量，以為准否籌設、路線、班次、運輸供給、經營品質、同業競爭及效率等事項之評估。倘允不同業別業者之大客車相互流用，主管機關評估上開事項之基礎即處於不確定之狀態，無以正確評定上開事項，自非公路法以增進公共福祉、交通安全為立法目的之旨。是應認現行法制下，公路汽車客運業與市區汽車客運業使用之公共汽車尚不允相互流用。
5、原告雖援引交通部公路總局嘉義區監理所嘉義市監理站101年6月11日嘉監義三字第0000000000號函：「…就實務面論，公路汽車客運業兼營市區汽車客運業者，其車輛為靈活運用，通常採混和調度，即『特殊車種』大部分登記為『一般公路客運』，兼用於市區汽車客運業」等語，然該函文係就「經營汽車市區客運業之班車是否以登記為『公營市區客運』車種之車輛為限」之疑義，函詢其上級機關即交通部公路總局嘉義區監理所，為機關間內部之行文，尚不具法律效力，原告援引之函文內容僅屬現狀描述，亦非司法實務確定之法律見解，尚難以之為有利於原告主張之依據。
6、原告再援引被告102年1月30日路監運字第0000000000號函檢附之102年1月22日「學生專車與公路客運、市區客運車輛混合調度檢討」會議結論所載：「配合6 都陸續成立，一般公路客運路線大多移撥為市區○○路線，未來客運班車在市區○○○○路及國道上之調度，在不降低服務品質及安全顧慮之下，原則上政府及業者皆樂見班車彈性調度」等語，然該次會議係在原處分作成後進行，且涉及相關法規之修正，該會議結論尚非立即有效之法規範，是不得以此主張公路汽車客運業與市區汽車客運業使用之公共汽車可彈性調度、相互流用。
7、原告引用之「我國公車動態資訊管理法制化之研究」碩士論文表示：「公路汽車客運業及市區汽車客運業，在定義上缺乏明確界限，甚至只有主管機關的差別，在車型上、營運型態上，則趨於一致。本研究觀察發現，全國27家兼營公路及市區汽車客運業的公車業者當中，高達80％以上將公路、市區汽車客運業這 2種業別的車輛混合調度使用，包含長期性及臨時性調用」等語，惟被告否認該調查之嚴謹度，且此內容亦屬現狀描述，與現行分類營運之法制體系並不相合，是仍不足為有利於原告主張之認定。
8、原告再引用新北市政府交通局102年6月7日北交管字第0000000000 號函謂：「…在符合公路客運班車相關規範，不影響行車安全、民眾搭乘權益及原核定路線服務水準之情形下，原則同意市區公車借調行駛公路客運路線，以提昇整體績效。」惟此函文僅係新北市政府就其主管之市區公車同意彈性借調公路客運使用，尚非同意公路客運可流用為市區客運使用，且公路客運係由中央主管，地方政府亦無權為流用與否之決定，是此函文亦不足為有利於原告主張之認定。
（四）按汽車運輸業管理規則第85條第3 項規定：「公路及市區汽車客運業以行駛班車辦理包車出租者，其營業範圍公路汽車客運業以其核定行駛之路線，市區公車以核定行駛之營業區域為限。」允許公路及市區汽車客運業在一定條件下以包車出租之方式經營與遊覽車客運業相當之業務，可視為前開分類營運原則之鬆綁，應屬有利於公路及市區汽車客運業之事項。惟尚難以此推認公路汽車客運與市區汽車客運之大客車亦得相互流用。次按，法律明確性之要求，非僅指法律文義具體詳盡之體例而言，立法者於立法定制時，仍得衡酌法律所規範生活事實之複雜性及適用於個案之妥當性，從立法上適當運用不確定法律概念而為相應之規定。如法律規定之意義，自立法目的與法體系整體關聯性觀點非難以理解，且個案事實是否屬於法律所欲規範之對象，為一般受規範者所得預見，並可經由司法審查加以認定及判斷者，即無違反法律明確性原則（司法院釋字第432號、第521號、第594號、第602號、第690 號解釋參照）。現行分類營運之法制體系下，公路汽車客運業僅能以登記為「一般公路客運」之公共汽車在核定路線內運輸旅客；市區汽車客運業僅能以登記為「公營市區客運」之公共汽車在核定區域運輸旅客。依此，汽車運輸業管理規則第85條第3 項規定所稱之「行駛班車」，就公路汽車客運業而言，自指登記為「一般公路客運」之班車；就市區汽車客運業而言，則指登記為「公營市區客運」之班車，此係體系解釋後當然之結論，尚不得以法律無明文定義即逕認「班車」乙詞有違法律明確性原則。原告主張：該條所稱之「班車」應理解為公共汽車，不受車籍登記之限制云云，應不可採。再者，原告同時具有公路汽車客運業與市區汽車客運業之身分，其在監理機關登錄「一般公路客運」之大客車有67輛，分別調度行駛於核定之27條營運路線；登錄「公營市區客運」之大客車為0 輛，有交通部公路總局嘉義區監理所102年7月15日嘉監運字第0000000000號函及檢附之營運路線及車輛配置表附卷可稽，原告為汽車所有人，申領汽車牌照，並多次依大客車車籍登記之屬性分向中央與地方申領補助，有嘉義縣政府 102年10月25日府授車業字第0000000000號函、被告102年7月25日路監運字第0000000000A號函、原告102年6月3日嘉縣車業字第0000000000號函、交通部公路總局嘉義區監理所嘉義市監理站年月日嘉監義三字第0000000000號函、被告101年2月8日嘉縣車業字第0000000000 號函、原告營運車輛汰舊換新詳細表等附卷可參，對車籍登記之項目及大客車之使用用途、配置路線、主管機關等，應無不知之理，應可預見「班車」乙詞之意義，且非不得經司法審查予以確認，原告以其片面之解釋逕認「班車」乙詞有違法律明確性原則，應不可採。
（五）原告再稱：本件發生地在嘉義縣市區，是否逾越核定營業區域，應由主管機關嘉義縣政府認定，原告縱有違規，處罰機關亦為嘉義縣政府，而非被告，被告主管者僅為專營公路汽車客運業者（即未兼營市區汽車客運業者）以行駛班車辦理包車出租，是否逾越核定行駛之路線，被告所為已逾越法律授權主管權限云云。似認原由被告管轄之公路汽車客運業，於取得市區汽車客運業身分後，其主管機關即轉為各縣（市）政府，被告再無管轄權限。惟按，原處分裁處時之汽車運輸業管理規則第139之1條第2 項規定：
「臺灣省轄內公路汽車客運業之營運管理及處罰，由交通部委任交通部公路總局辦理；直轄市○○○路汽車客運業之營運管理及處罰，由交通部委辦直轄市政府辦理。」是凡屬公路汽車客運業之營運管理及處罰係由被告管轄無訛。又如上所述，各縣（市）政府係市區汽車客運業之主管機關，被告則係公路汽車客運業之主管機關。至同時具有市區汽車客運業及公路汽車客運業者，則縣（市）政府及被告俱為其主管機關，依該業者所有之大客車之登記車種，分由縣（市）政府及被告管轄。尚無公路汽車客運業於取得市區汽車客運業身分後，被告即再無管轄權限之理。原告就此中央、地方之權限分配容有誤會。本件959-FT號營業大客車係登記為公路汽車客運使用，自係以被告為主管機關，並受公路汽車客運業之相關規定管制，其作為包車出租使用，依汽車運輸業管理規則第85條第3 項規定，自應以原核定行駛之路線為營業範圍，惟本件包車出租之地點並非被告核定之營運路線，自已違反該規定。
（六）原告舉交通部100年2月25日交訴字第0000000000號訴願決定書，主張其事實基礎與本件無異，被告卻以其違反汽車運輸業管理規則第40條規定裁罰，而非如本件以違反第85條第3 項規定裁罰，是本件適用法令錯誤云云。惟比較汽車運輸業管理規則第40條：「公路汽車客運業班車，應依營運路線許可證所核定之路線起點、經過地點、終點、里程行駛營運並停靠核定之站位上下客。除臨時性需要外，不得開行部分路段之班車」與第85條第3 項：「公路及市區汽車客運業以行駛班車辦理包車出租者，其營業範圍公路汽車客運業以其核定行駛之路線，市區公車以核定行駛之營業區域為限」所定要件，第85條第3 項係規範公路汽車客運以行駛班車辦理包車出租之營業活動。由於包車出租係提供特定團體於特定時日行駛一定路線之運輸服務，與針對不特定群眾在固定停靠站上下車之固定班車模式不同，包車出租之行駛路線固仍以核定範圍為限，然發車之起點、終點、經過地點等則不受限制，是第85條第3 項應係第40條之例外規定。本件959-FT號營業大客車係登記為公路汽車客運使用，未依營運路線許可證所核定之路線行駛，客觀上固有違反汽車運輸業管理規則第40條規定之情，惟因係從事包車出租之業務，而非一般固定班車之業務，自不受第40條所定「應依營運路線許可證所核定之路線起點、經過地點、終點、里程行駛營運並停靠核定之站位上下客」之拘束，適用上仍應認係違反汽車運輸業管理規則第85條第3項。
六、綜上，原告以登記為公路汽車客運使用之大客車辦理包車出租，未以核定行駛之路線為營業範圍，確已違反汽車運輸業管理規則第85條第3 項規定，被告依汽車運輸業管理規則第137條、公路法第77條第1項規定，以原處分裁處法定罰鍰最低額9,000 元，於法尚無違誤，訴願決定予以維持，核無不合。原告執前開主張訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦方法，核與判決結果不生影響，爰不逐一論述。
八、依行政訴訟法第236條、第98條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 102 年 12 月 10 日
行政訴訟庭 法 官 楊坤樵以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 102 年 12 月 10 日
書記官 俞定慶