臺灣臺北地方法院行政訴訟判決 102年度簡字第24號原 告 詹德城被 告 臺北市政府社會局代 表 人 江綺雯訴訟代理人 楊瑞蓮
喻榮驊上列當事人間老人福利法事件，原告不服臺北市政府民國101年8月8日府訴字第00000000000號訴願決定，提起行政訴訟，經臺北高等行政法院101年度訴字第1612 號裁定移送前來，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件為不服行政機關所為罰鍰處分而涉訟，其標的金額為新臺幣（下同）10萬元，係在40萬元以下，依行政訴訟法第229條第1項第2 款規定，應適用簡易訴訟程序，以地方法院行政訴訟庭為第一審管轄法院。
二、事實概要：原告原係擔任臺北市私立安興達老人養護所之負責人，領有被告核發之民國89年2月17 日北市社老（立）字第0000000號立案證書，許可其在臺北市○○區○○路○ 號1樓至2樓設立營業。惟該養護所業於101年1月9日歇業，並經被告以101 年1月13日北巿社老字第00000000000號函核准在案。詎原告改在臺北○○○區○○路○○號3樓及4樓繼續經營老人福利機構，經民眾檢舉，被告乃於101年3月15日派員稽查，查獲原告於上址經營未立案登記之老人養護業務，該址3樓擺設6床，收容6位住民，4樓擺設2床，收容1位住民，並由原告及外籍看護2 名在場照顧老人。被告乃認原告未經依法申請設立許可，擅於該址違規經營老人福利機構業務（養護型之長期照顧機構），違反老人福利法第36條第1 項規定，依同法第45條第1 項及臺北市政府社會局處理違反老人福利法事件統一裁罰基準規定，以101年4月5 日北巿社老字第00000000000號函裁處原告10 萬元罰鍰及公告姓名，並命原告於收受裁處書之次日起3 個月內完成設立許可或停止辦理老人長期照顧業務，於改善期間，不得再增加收住老人（以下簡稱：原處分）。原告不服，提起訴願，為臺北市政府以101年8月8日府訴字第00000000000號訴願決定書駁回。原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。
三、原告主張：原告原於臺北市○○區○○路○ 號經營臺北市私立安興達老人養護所，後因罹患大腸癌，無力繼續經營，遂申請歇業，經被告核准後，即遣返住民，遷離該址，並與外籍看護終止合約，完成轉出手續。歇業後，原告攜同殘障老母遷離進賢路8號，暫借住在臺北○○○區○○路○○號4樓，休養治療，並存放原養護所無法出售變現之家具。原告與老母均命縣一線，自顧不暇，無力再照顧他人。溫泉路72 號3樓係多餘空間，原告乃無償提供友人使用，俾其自行照顧家屬，與原告無關。在場之外籍看護係趙張淑媛及余文隆之家屬依規定申請僱用，非原告所僱用。原告與家母住居4 樓，與3 樓區分清楚，各自照顧自己之家人。被告未詳予調查、斟酌，片面認定原告經營老人養護機構，顯屬卸責。至被告所附照片顯示之物品，係原養護所匆忙歇業後，未及處理，暫置屋內所致，竟遭被告誤認原告經營老人養護機構，實屬冤枉等語。並聲明：1.訴願決定及原處分關於罰鍰10萬元部份均撤銷。2.訴訟費用由被告負擔。
四、被告則以：內政部100年1月18日內授中社字第0000000000號函：「……未立案老人福利機構規模之認定，因其未提出申請許可設立，其預定收容人數主管機關無從事先審核，其實質設置之設施及可容納之床位數，得作為老人福利法裁罰數額之裁量依據。」查被告於101年3月15日派員前往溫泉路72號3、4樓稽查，發現現場共擺設8床，收容長者7名，由原告及外籍看護2 名在場照顧，有檢舉案件會勘紀錄表影本及現場照片13張可資為證，是原告違規經營老人福利機構業務事證明確，被告以原告違反老人福利法第36條第1 項規定，依同法第45條第1 項及臺北市政府社會局處理違反老人福利法事件統一裁罰基準規定，以原處分裁處訴願人10萬元罰鍰，自屬有據。至原告主張其承租之溫泉路72號3 樓係無償提供友人或鄰居自行照顧老人使用，與其無涉云云。惟原告租所內床位擺設井然有序，且安置長者7人中，有5人為前臺北市私立安興達老人養護所之住民，顯見原告所陳與事實不符，不足採信等語，資為抗辯。並答辯聲明：1.原告之訴駁回。
2.訴訟費用由原告負擔。
五、本院之判斷：
（一）本件應適用之法令及法理見解如下：
1、老人福利法第3條第1項規定：「本法所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」又行政程序法第15條第1 項規定：「行政機關得依法規將其權限之一部分，委任所屬下級機關執行之。」臺北市政府組織自治條例第2條第2項規定：「中央法令規定市政府為主管機關者，市政府得將其權限委任所屬下級機關辦理。」臺北市政府依據行政程序法第15 條第1項、臺北市政府組織自治條例第2條第2項規定，以90 年8月23日府秘二字第0000000000號公告：「主旨：公告本府主管業務委任事項，並自90年9月1日起生效……公告事項：……四、本府將下列業務委任本府社會局，以該局名義執行之：（一）老人福利法中有關本府權限事項。（二）……。」將老人福利法中有關該府之權限委任被告執行，是被告對本件應有管轄權。
2、老人福利法第1 條規定：「為維護老人尊嚴與健康，安定老人生活，保障老人權益，增進老人福利，特制定本法。」第34條規定：「主管機關應依老人需要自行或結合民間資源辦理下列老人福利機構：一、長期照顧機構。二、安養機構。三、其他老人福利機構（第1 項）。前項老人福利機構之規模、面積、設施、人員配置及業務範圍等事項之標準，由中央主管機關會同中央目的事業主管機關定之（第2 項）……」基此授權，內政部、行政院衛生署會銜訂有老人福利機構設立標準，其中第2 條規定：「本法所定老人福利機構，分類如下：一、長期照顧機構：分為下列三種類型：（一）長期照護型：以罹患長期慢性病，且需要醫護服務之老人為照顧對象。（二）養護型：以生活自理能力缺損需他人照顧之老人或需鼻胃管、導尿管護理服務需求之老人為照顧對象。（三）失智照顧型：……。」第7條第2項規定：「小型長期照顧機構或安養機構，其設立規模為收容老人5人以上、未滿50人。」第18 條規定：「小型養護型機構除院長（主任）外，應依下列規定配置工作人員：一、護理人員：隨時保持至少有1 人值班；每照顧20人應置1人；未滿20人者，以20 人計。二、照顧服務員：日間每照顧8人應置1人；未滿8人者，以8人計；夜間每照顧25人應置1人；未滿25人者，以25 人計。夜間應置人力應有本國籍員工執勤，並得與護理人員合併計算。前項機構收容有需鼻胃管、導尿管護理服務需求之老人者，應依第11條規定配置工作人員。第1 項機構得視業務需要，置專任或特約社會工作人員或其他工作人員。」經核尚無違母法授權之旨，本院自得予以採用。
3、老人福利法第36條第1 項規定：「私人或團體設立老人福利機構，應向直轄市、縣（市）主管機關申請設立許可。」第45條第1項規定：「設立老人福利機構未依第36條第1項規定申請設立許可，或……處其負責人新臺幣6 萬元以上30萬元以下罰鍰及公告其姓名，並限期令其改善。」
4、臺北市政府社會局處理違反老人福利法事件統一裁罰基準第3 點規定：「本局處理違反老人福利法事件統一裁罰基準表如下：……設立老人福利機構未依第36條第1 項規定申請設立許可者……有下列情形之一，依其規模處負責人罰鍰及公告其姓名，並限期令其改善：一、非違章建築、逃生通道無礙並備有消防設備及配置工作人員符合老人福利機構設立標準者，設置49床以下，處6萬元，並限期3個月內完成設立許可程序；設置50床以上，處20萬元，並限期6 個月內完成設立許可程序。二、有危害公共安全之虞或配置工作人員未符合老人福利機構設立標準者，設置49床以下，處10萬元，並限期3 個月完成設立許可程序；設置50床以上，處30萬元，並限期6 個月完成設立許可程序。」經核係屬行政程序法第159條第2款為協助下級機關或屬官行使裁量權，而訂頒之裁量基準，尚非法律所不許，除別有裁量濫用、怠惰等瑕疵外，本院自應予以尊重。
（二）查原告原係臺北市私立安興達老人養護所之負責人，領有被告核發之立案證書，在臺北市○○區○○路○號1、2 樓設立營業，共有14床之營業規模，並聘有外籍看護2 人，該營業所於101年1月9 日歇業時，共收容趙張淑媛、余文隆、余文雄、張陳穗、李文彬、苗立華、丁福榮、陳中聿、陳蔡郁、黃建成、賴俊成、何影嫦等老人，原聘雇之外籍看護則改由趙張淑媛及余文隆之家屬接續聘僱，有私立老人福利機構擴充（減縮）業務規模、遷徙、歇業、停（復）業申請書、被告101年1月13日北巿社老字第00000000
000 號函、臺北市私立安興達老人養護所停業現有收容老人安置情形表、行政院勞工委員會100年12月30 日勞職許字第0000000000號函、100 年12月26日勞職許字第0000000000號函在卷可稽。惟原告於歇業後，將病床、成人尿布、衛生針筒等相關設備搬移至臺北○○○區○○路○○號 3樓及4 樓，並在上址繼續收容原臺北市私立安興達老人養護所之住民苗立華、李文彬、趙張淑媛、余文隆、余文雄、陳蔡郁等6名老人，嗣被告接獲檢舉，於101年3月15 日派員稽查時，該址3樓擺設6床，收容上開6 名老人，4 樓擺設2床，其中1床為原告患有中度肢障之母親使用，該址現場有原臺北市私立安興達老人養護所聘僱，後改由趙張淑媛及余文隆家屬接續聘僱之外籍看護2 名，並有以鐵製水桶盛裝木炭燃燒供老人取暖之情形，此有臺北市政府勞工局談話紀錄、稽查照片、被告受理人民陳情、檢舉案件會勘紀錄表、臺北市政府人民陳情案件紀錄表、身心障礙手冊附卷可考。由於該址及現場設備均係原告所提供，且收容老人之人數多達6 人（尚不含原告之母），已達前引老人福利機構設立標準第7條第2項所訂小型長期照顧機構之規模，已逾一般家庭所能負擔之程度，且其所收容之老人均係原臺北市私立安興達老人養護所住民，與原告無血緣上之關係，客觀上可認原告有設立老人福利機構，從事老人養護之業務，卻未依法申請設立許可，被告據此裁罰，尚非毫無憑據。
（三）原告雖辯稱：因罹患癌症，無力繼續經營安興達老人養護所，遂申請歇業，溫泉路72號3 樓係無償提供友人使用，俾其自行照顧家屬，老人之飲食起居，均由老人之家屬自行照料，與原告無關云云，並提出苗立華、李文彬、趙張淑媛、余文隆、余文雄等老人之家屬開立的說明書，欲證明其確係無償供友人使用，無營利行為，然原告本即經營臺北市私立安興達老人養護所，對該養護所內之住民按月收取費用25,000元，此為原告所自承，是焉有可能於該養護所歇業後，反而無償提供溫泉路72號3 樓之處所及設備，供原養護所住民苗立華、李文彬、趙張淑媛、余文隆、余文雄、陳蔡郁等老人繼續住居使用。且倘如原告所述：住居於該處之老人係由其家屬自行每日供餐照料，伊未曾介入云云，則該等老人之家屬將老人安置在原告處所之實益何在，豈非徒增每日往返兩地之勞力、時間及費用。又被告派員於101年3月15日至溫泉路72號3、4樓稽查後，曾以電話與住居於該址之部分老人之家屬聯繫，部分家屬表示：安興達老人養護所歇業後，原告另承租溫泉路72 號3樓，其等考量同為原告負責照顧，且比照安興達老人養護所收費標準每月養護費25,000元，遂同意將長者安置在該處等語，有被告老人福利科公務電話記錄附卷可稽，故是否如原告所主張係無償借供使用云云，顯有疑問，尚難逕為採信。況依老人福利法第36條第1 項規定，應申請設立許可者，不以以營利為目的之老人福利機構為限，亦不以對外有足以表徵其組織之名義為必要，凡有以辦理老人福利機構之業務、活動為目的者，均應申請設立許可，經「老人福利機構設立標準」所訂關於建築、消防、衛生、土地使用管制、人力配置等規範之檢驗，始得辦理之。原告在其實質支配之溫泉路72號3樓內收容、安置多達6名生活自理能力有缺損之老人，並提供相關設備供使用，客觀上已有辦理老人福利機構之業務、活動之事實，卻未經「老人福利機構設立標準」所訂關於建築、消防、衛生、土地使用管制、人力配置等規範之檢驗，住居於該址之老人安全性堪慮。縱原告確係無償借供使用，亦無礙其該當於老人福利法第36條第1 項所定未申請設立許可之構成要件事實。縱原告係出於善意或行善之心態，亦屬無知之善意，此觀現場竟以簡陋之燒炭方式供老人取暖，其危險性可見一般。是原告所辯，尚無從對其為有利之認定。
（四）原告在溫泉路72號3、4樓內設置共8床，收容7名生活自理能力有缺損之老人（含原告母親），惟現場僅有原告及兩名非其聘僱之外籍看護，而未依老人福利機構設立標準第18條規定配置護理人員，被告依臺北市政府社會局處理違反老人福利法事件統一裁罰基準第3 點規定：「……設立老人福利機構未依第36條第1 項規定申請設立許可者……有下列情形之一，依其規模處負責人罰鍰及公告其姓名，並限期令其改善：一、……二、有危害公共安全之虞或配置工作人員未符合老人福利機構設立標準者，設置49床以下，處10萬元，並限期3 個月完成設立許可程序……。」裁處原告罰鍰10萬元及公告姓名，並命原告於收受裁處書之次日起3 個月內完成設立許可或停止辦理老人長期照顧業務，於改善期間，不得再增加收住老人之處分，合於其所自訂之裁量基準，於法尚無違誤。
六、綜上，被告依老人福利法第36條第1項、第45條第1項規定，以原處分裁處原告罰鍰10萬元，並無違法之情，訴願決定予以維持，核無不合。原告執前開主張訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦方法，核與判決結果不生影響，爰不逐一論述。
八、依行政訴訟法第236條、第98條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 102 年 5 月 17 日
行政訴訟庭 法 官 楊坤樵以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 102 年 5 月 17 日
書記官 俞定慶