臺灣臺北地方法院行政訴訟判決 102年度簡字第283號
102年10月29日辯論終結原 告 杜瑞奎 住居臺北市○○○路被 告 臺北市政府環境保護局代 表 人 吳盛忠訴訟代理人 李孟聰
林淑惠陳志昇上列當事人間廢棄物清理法事件，原告不服臺北市政府中華民國102年6月14日府訴三字第00000000000號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：被告所屬士林區清潔隊執勤人員接獲民眾檢舉，臺北市○○區○○街○○號旁私有土地○○○區○○段○○段71及72地號，簡稱系爭土地）有雜草叢生情事，遂於民國101年11月9日上午10時前往上址查察，發現系爭土地確有雜草叢生情事（雜草自基部至頂端之高度超過50公分），影響周邊環境衛生。經查認系爭土地為原告所有，被告乃以101年11月14日北市環（稽）士通字第BG923242號環境改善勸導（協談）通知單，通知原告於接獲通知單後7日內完成改善，逾期未改善將依法告發處罰。嗣被告執勤人員復於101年12月12日上午10時再次派員前往上址勘查，發現原告仍未完成改善，違反廢棄物清理法第27條第11款規定，乃當場拍照採證，嗣以102年1月7日北市0000000000000000號函檢送101年12月27日北市環士罰字第X737637號舉發通知書告發，並依廢棄物清理法第50條第3款規定，以102年1月8日廢字第00-000-000000號裁處書，處原告新臺幣（下同）1,200元罰鍰，並限於7日內完成改善，若未完成改善，將依法按日連續處罰。原告不服該裁處書等向臺北市政府提起訴願，經臺北市政府以102年5月6日府訴三字第00000000000 號訴願決定「…二、關於原處分機關102年1月8日廢字第00-000-000000號裁處書部分，訴願駁回」在案。其間，被告於102年1月18日上午10時30分再次派員前往現場勘查，發現系爭土地雜草叢生情形仍未改善，嚴重影響環境衛生，乃自當日起按日前往拍照採證，以附表所載各舉發通知書予以告發，並以附表所列裁處書各處原告1,200元（38件合計處4萬5,600元）罰鍰。原告不服該38件裁處書，提起訴願經駁回後，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）查臺北市政府訴願審議委員會駁回原告訴願之聲請理由有
三：一之1引用被告原處分機關衛生稽查大隊收為號第00000000000號陳情訴願案件簽辦單等內容載以「一、本案經102年1月18日由里反應天玉街23號旁空地雜草叢生，嚴重影響環境衛生清潔，現場勘查確實雜草叢生且恐有滋生蚊蟲之虞，並於當日去電……告知私有空地…所有人杜瑞奎君，請維護管理空地之責，否則將依廢清法舉發。二、本案空地均屬雜草，非杜君所述有種花卉、喬木，其間有雜草混生。三、8月27日去電聯絡杜瑞奎君，告知將已郵資勸導單……限期7日內清除，另附上照片4幀。四、本案102年1月18日前往複查，杜君未改善清除……舉發無誤。
並有採證照片4幀影本附卷可憑，是系爭土地確有雜草叢生（雜草自基部至頂端之高度超過50公分），影響環境衛生等違規情事。而訴願人既為系爭土地所有人，即應盡系爭土地環境衛生維護管之義務，然本件訴願人未依原處分機關所訂改善期限完成改善，自應受罰」。該會審議顯然引用法規不當，且採證偏頗不實。蓋臺北市政府93.8.5府環三字第00000000000號明訂「雜草叢生，攀越土地建築線外或雜草自基部至頂端之高度超過50公分妨礙觀瞻者……為污染環境行為。原處分機關竟然斷章取義捨棄妨礙觀瞻一項而認定違反前述任一項，即屬污染環境行為而處罰」。訴願會並採認被告機關執勤人員所拍得之現場照片4幀，認定本案空地均屬雜草，非杜君所述有種花卉、喬木，其間有雜草混生。但原告已於102年3月11日訴願時已呈被告整地除草前、後彩色照片共六張為證，訴願會顯然採證偏頗，違背行政程序法第9條之規定。
（二）訴願會判定：縱如訴願人所述系爭土地因遭法院查封乙節屬實，亦僅限制該土地所有權之移轉及抵押權設定等處分行為，訴願人尚難據以免除對系爭土地管理維護之責。但查訴願人主張該空地上之喬木及雜草非用重型機械整地無法解決，其後果被告必遭債權人依刑法控訴，而該會引用環保局之解釋令，亦有違行政程序法第4條之規定。
（三）訴願會對於訴願人主張臺北市各行政區均有雜草叢生超過50公分案例未聞受罰，獨對訴願人處罰有失公平一節，竟然判定：縱訴願人主張其他空地亦有違規情節屬實，亦應由主管機關另案查處，訴願人不得執為本件免罰之論據。但查最近臺北市政府為預防登革熱之發生已在全市長有雜草之空地噴灑農藥，並未責令各該空地所有權人除草，或予以課罰。此一決定顯然有違行政程序法第7條比例原則及第8條誠信原則。
（四）依最高行政法院判決（94年度判字第847號）「由上廢棄物清理法整體條文觀之，本法賦予政府機關及人民全體共同改善環境衛生，維護國民健康之責。凡有關廢棄物之清除、處理均應依本法之規定為之，如人民或事業機構等違反本法相關規定，並應予以處罰。其中首揭第二十四條連續處罰之規定，其目的在督促行為人排除因其違規行為所造成污染環境之現狀，以實現已履行義務之合法狀態，類似強制執行之一種手段，具有行政執行罰之性質；而為有效清除、處理廢棄物，改善環境衛生，維護國民健康，同法第三十四條第一項並規定主管機關對於事業機構、受託清除處理廢棄物、仲介非法清除處理廢棄物者、容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人，命限期清除處理，逾期不為清除處理時，得代為清除處理，並向其求償清理、改善及衍生之必要費用，此規定亦為強制命履行義務之方法之一，惟主管機關是否採代為清除處理之方式，有裁量權限。是主管機關對不依規定清除處理之廢棄物，採用何種方式督促違規人清除處理，始能有效維護環境免於被污染，雖有裁量決定之權。然行政機關對違反行政法規之行為，於行使裁量權決定應為何種程度之裁罰處分時，除應遵守一般法律原則（如誠信原則、平等原則、比例原則等是）外，應符合法規之目的，並不得逾越法定之裁量範圍，此為行政法理所當然。就中所稱比例原則，係淵源於憲法上法治國家思想之一般法律原則之一種，具憲法層次之效力，故該原則拘束行政、立法及司法等行為。因而，行政機關於選擇達成行政目的之手段時，其所作成之行政處分必須符合比例原則。亦即比例原則在於要求『方法』與『目的』之均衡。採取一項措施以達成一項目的時，該方法必須合適、必要及合比例。九十年一月一日施行之行政程序法第七條及第十條即依次規定：『行政行為，應依下列原則為之︰一、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」「行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的。』亦即行政機關就其裁量權不得恣意為之，必須依義務以完成裁量，而行政機關之義務不外於確實執行法律，從而裁量之方向應該以法律所授予之範圍並考量立法之目的與個案情形，作出最妥適之決定。否則，即屬濫用權力之違法（行政訴訟法第四條第二項參照）」。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以下列理由資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴：
（一）法令依據：按廢棄物清理法第27條第11款規定「在指定清除地區內嚴禁有下列行為：十一、其他經主管機關公告之污染環境行為」及同法第50條第3款規定：「有下列情形之一者，處新臺幣1千2百元以上6千元以下罰鍰。…三、為第27條各款行為之一」（本市「指定清除地區」定義如附件1）。臺北市政府93年8月5日府環三字第00000000000號公告：「在本市都市計劃使用分區為『住宅區、商業區、工業區、行政區、文教區、倉庫區、特定專用區』之公、私有土地之所有人、管理人或使用人未妥善管理致雜草叢生，攀越土地建築線外或雜草自基部至頂端之高度超過50公分妨礙觀瞻者，經稽查人員勸導改善，7日內仍未完成改善者為污染環境行為」（如附件2，天母段三小段71、72地號土地使用分區查詢結果如附件3）。環保署91年01月11日環署廢字第0000000000號函略稱「土地、建築物若經法院查封，係限制該土地、建築物所有權之移轉，應未涉廢棄物清理之權責。廢棄物清理法第十一條第一款規定，土地或建築物與公共衛生有關者，其一般廢棄物由所有人、管理人或使用人清除…」。（附件4）臺北市政府法規委員會（現已改為法務局）91年1月4日北市法三字第00000000000號函略以「…查強制執行法第78條規定：『已查封之不動產，以債務人為保管人者，債務人仍得為從來之管理或使用。由債務人以外之人保管者，執行法院得許債務人於必要範圍內管理或使用之。』依上開規定，已查封之不動產，債務人仍得為管理或使用，若貴局依廢棄物清理法要求清理其廢棄物核屬執行法令之行為，應與執行法院之查封命令並無違背，尚不發生違背查封效力之問題」。
（二）卷查本件係被告所屬士林區清潔隊執勤人員接獲里長檢舉本市○○區○○街○○號旁（天母段三小段71、72地號）私有空地有雜草叢生情事，於101年11月9日發現事實欄所述地點內確有雜草叢生（超過50公分），有礙公共衛生與市容觀瞻，經查得該地號係屬原告所有後，於101年11月14日先行開立環境改善勸導（協談）通知單（BG923242號）予原告，請其於接獲該通知單後7日內改善，該通知書採郵寄送達，經查於101年11月16日原告已接獲通知單。惟
101 年12月12日派員查察時仍未改善，復查原告為該兩筆地號所有人，乃以102年12月12日X737637號舉發通知書告發，另以102年01月08日廢字第00-000-000000號裁處書處原告新臺幣1,200元罰鍰，限期於7日內改善完成。該廢字第00-000-000000號裁處書於102年1月10日送達原告。被告再於101年1月18日前往複查，污染情形仍未改善，乃自當日起至102年02月24日止，共計38日，以原告為相對人按日連續處罰，此有環境改善勸導（協談）通知單、採證照片、陳情訴願案件簽辦單附卷可稽。
（三）次查原告指稱「……台北市政府民國93.8.5府環三字第00000000000號明訂：『雜草叢生，攀越土地建築線外或雜草自基部至頂端之高度超過50公分妨礙觀瞻者……為污染環境行為』原處分機關竟然斷章取義……系爭土地因遭法院查封……該空地上之喬木及雜草非用重型機械整地無法解決，其後果被告必遭債權人依刑法控訴……台北市各行政區均有雜草超過50公分案例未聞受罰……」等情，依上揭公告規定，雜草攀越土地建築線外或自基部至頂端之高度超過50公分妨礙觀瞻者，僅需符合其一條件，即已構成該公告之污染環境行為。另依環保署91年01月11日環署廢字第0000000000號函規定，本案原告為該土地之所有人，即具有清除一般廢棄物之義務。臺北市政府法規委員會91年1月4日北市法三字第00000000000號函略以「…查強制執行法第78條規定：『已查封之不動產，以債務人為保管人者，債務人仍得為從來之管理或使用。由債務人以外之人保管者，執行法院得許債務人於必要範圍內管理或使用之。』依上開規定，已查封之不動產，債務人仍得為管理或使用，若被告依廢棄物清理法要求清理其廢棄物核屬執行法令之行為，應與執行法院之查封命令並無違背，尚不發生違背查封效力之問題」。本案前揭空地確有雜草叢生（超過50公分），影響環境衛生屬實，原告應作為而不作為，已該當污染環境之違規行為，被告予以告發處分，尚無不當，此有採證照片、訴願案件簽辦單附卷可稽。
（四）末查本件土地雜草叢生未予清除，除嚴重影響市容觀瞻外，且影響公共衛生。原告為土地所有權人，負有清除之責，其所有之土地有妨礙公共衛生情事，即應儘速清理。
本件原告未善盡土地所有人應盡之管理責任，違規事實洵足認定。被告復寄發環境清潔維護改善通知單通知原告應依限妥善清理，已善盡告知責任，惟經複查污染情形仍未改善。從而，被告依首揭法條規定，以廢字第00-000-000000號等38件裁處書分處原告1,200元罰鍰，共計4萬5,600元罰鍰，尚無不合，原處分請予維持。
四、本院之判斷：
（一）按廢棄物清理法第3條規定「本法所稱指定清除地區，謂執行機關基於環境衛生需要，所公告指定之清除地區」，第4條規定「本法所稱主管機關：在中央為行政院環境保護署；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府」，第5條第1項規定「本法所稱執行機關，為直轄市政府環境保護局、縣（市）環境保護局及鄉（鎮、市）公所」，第27條第11款規定「在指定清除地區內嚴禁有下列行為：…十一、其他經主管機關公告之污染環境行為」，第50條第3款規定：「有下列情形之一者，處新臺幣1,200元以上6,000元以下罰鍰。經限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰：…三、為第27條各款行為之一」，第63條前段規定「本法所定行政罰，由執行機關處罰之…。
」。又被告依廢棄物清理法第3條規定，於91年3月7日以北市0000000000000 00號公告「本市指定清除地區為本市所轄之行政區域」。另臺北市政府則依同法第27條第11款規定，於93年8月5日以府環三字第00000000000號公告「在本市都市計畫使用分區為『住宅區、商業區、工業區、行政區、文教區、倉庫區、特定專用區』之公、私有土地之所有人、管理人或使用人未妥善管理致雜草叢生，攀越土地建築線外或雜草自基部至頂端之高度超過50公分妨礙觀瞻者，經稽查人員勸導改善，7日內仍未完成改善者為污染環境行為」。
（二）如事實欄所載之事實，有系爭土地登記謄本、現場照片、被告102年1月7日北市0000000000000000號函、被告
101 年11月14日北市環（稽）士通字第BG923242號環境改善勸導（協談）通知單、附表所列舉發通知書暨裁處書等附原處分卷及臺北市政府102年5月6日府訴三字第00000000000號訴願決定書附於本院卷可稽，原告並於本院審理時自承「我當場告訴他們系爭土地上已經種植花卉，即使雜草高度超過50公分，也不影響妨礙觀瞻」等語，堪信為真實。是被告以原告為系爭土地所有權人，依廢棄物清理法第11條第1款規定，負有維護該土地內環境之義務，以原告未妥善管理其所有土地，而致雜草叢生，雜草自基部至頂端之高度超過50公分，有礙環境衛生整潔，經稽查人員勸導改善，7日內仍未完成改善，已構成臺北市政府公告之污染環境行為，違反廢棄物清理法第27條第11項規定，經被告依同法第50條第3款規定，以如附表所示裁處書按日連續各處原告罰鍰1,200元，於法均無不合。
（三）原告雖主張被告已於102年3月11日訴願時已呈被告整地除草前、後彩色照片共六張為證，訴願會顯然採證偏頗，違背行政程序法第9條之規定云云。惟依前揭被告91年3月7日北市000000000000000號公告及臺北市政府93年8月5日府環三字第00000000000號公告內容，可知在臺北市內公、私有土地之所有人，未妥善管理土地致雜草叢生，有「攀越土地建築線外」或「雜草自基部至頂端之高度超過50公分」其中之一情形而妨礙觀瞻，經稽查人員勸導改善，7日內仍未完成改善者，即屬廢棄物清理法第27條第11款所定污染環境行為。系爭土地於被告在101年11月14日接獲民眾檢舉並開單通知原告於7日內改善時，即有雜草叢生、長度超過50公分之情事，惟嗣經被告所屬士林清潔隊執勤人員於同年12月12日查察時，並未改善，違反廢棄物清理法第27條第11款規定，乃以102年1月7日北市0000000000000000號函檢送101年12月27日北市環士罰字第X737637號舉發通知書告發，並依廢棄物清理法第50條第3款規定，以102年1月8日廢字第00-000-000000號裁處書，處原告1,200元罰鍰，並限於7日內完成改善，若未完成改善，將依法按日連續處罰；被告於102年1月18日上午再次派員前往現場勘查，發現系爭土地雜草叢生情形仍未改善，影響環境衛生，乃自當日起按日前往拍照採證等情，有境改善勸導（協談）通知單、被告102年1月7日北市0000000000000000號函、如附表所示舉發知書暨所附現場查察時拍攝之照片附於原處分卷、臺北市政府102年5月6日府訴三字第00000000000號訴願決定書附於本院卷可憑，自堪信實。且觀諸被告派員於日至系爭土地現場查察時拍攝之照片（見原處分卷第3頁）顯示，系爭土地上雜草叢生，確實有影響環境衛生情事，並且原處分卷中其他附表所列舉發通知書所附採證照片亦顯示相同情節，故原告違反廢棄物清理法第27條第11款規定之事實，甚為明確，被告依同法第50條第3款規定，以附表所示之裁處書對原告裁罰，自屬有據，原告稱採證偏頗之語，即無可採。
（四）原告又主張空地上之喬木及雜草非用重型機械整地無法解決，其後果被告必遭債權人依刑法控訴云云。惟被告通知原告應限期將系爭土地上之雜草及廢棄物清除，與毀棄、損壞系爭土地無涉，亦無違背強制執行法第51條第2項規定「實施查封後，債務人就查封物所為移轉、設定負擔或其他有礙執行效果之行為，對於債權人不生效力」之查封效力，原告以其至系爭土地上清除雜草，將遭債權人追訴毀損刑責為由，拒絕依被告之勸導通知進行改善，自屬推諉卸責之詞，仍不足取。
（五）原告復以前揭最高行政法院判決（94年度判字第847號）主張系爭裁罰違反比例原則云云。按行政執行法第27條、第28條、第29條及廢棄物清理法第71條第1項「不依規定清除、處理之廢棄物，直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得命事業、受託清除處理廢棄物者、仲介非法清除處理廢棄物者、容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人，限期清除處理。屆期不為清除處理時，直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得代為清除、處理，並向其求償清理、改善及衍生之必要費用」雖皆有代履行或代清除之規定，然本件廢棄物清理法第71條第1項係針對「得」由主管機關或執行機關代清理之規定，乃立法者衡量各種有效清除、處理廢棄物，改善環境衛生等之相關因素後，合理賦予行政機關裁量之事項，其與同法第27條第11款及第50條第3款限期改善未改善時所為按日連續處罰規定，係在藉由不斷之處罰，促使行為人履行其公法上義務之規範內容及目的並不相同，二者並無相斥關係，原告徒執前揭規定指摘被告按日連續處罰違反比例原則，難認有據。
五、綜上所述，如附表所示之裁處罰鍰處分於法君無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告仍執前詞，訴請撤銷該等罰鍰處分與訴願決定，為無理由，應予駁回。本件事證已臻明確，兩造其餘主張、陳述及所提之證據，經審酌後，認均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 11 月 5 日
行政訴訟庭 法 官 范智達
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本），逾期未提出者，勿庸命補正，即得依行政訴訟法第245條第1項規定以裁定駁回。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 102 年 11 月 5 日
書記官 吳建元