臺灣臺北地方法院行政訴訟判決 102年度簡字第23號原 告 陸惠中藥有限公司代 表 人 趙惠民被 告 臺北市政府衛生局代 表 人 林奇宏訴訟代理人 王淑伶
王繼緯上列當事人間因食品衛生管理法事件，原告不服臺北市政府中華民國101年9月20日府訴二字第00000000000號訴願決定，提起行政訴訟，經臺北高等行政法院101年度訴字第1863號裁定移送本院，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：金門縣衛生局於民國100年11月2日在轄內德安中藥行（金門縣○○鎮○○路○○號）抽驗義成藥行（高雄市○○區○○○路○○○號）提供之乾菊花產品（下稱系爭菊花產品），檢出含殘留農藥「Acetamiprid（亞滅培）2.53ppm」（標準：2.0ppm以下）及「Carbendazim（貝芬替）3.25ppm」（標準：1.0ppm以下），與殘留農藥安全容許量標準規定不符。金門縣衛生局乃以100年12月12日衛藥字第0000000000號函移由高雄市政府衛生局處理。又義成藥行向高雄市政府衛生局表示系爭菊花產品來源係由原告進口販售，高雄市政府衛生局以原告營業地址在臺北市，乃以101年1月10日高市衛食字第00000000000號函移由被告處理。被告於101年3月26日約談原告，並製作調查紀錄表後，審認原告違反行為時食品衛生管理法（下稱食衛法）第11條第1項第5款規定，依同法第29條第1項第1款、第2項及行為時第31條第1款規定，以101年5月14日北市衛食藥字第00000000000號裁處書（下稱原處分），裁處原告新臺幣（下同）6萬元罰鍰，並命違規產品應回收銷毀。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張：㈠伊領有被告核發之中藥販賣業藥商許可執照，以往進口乾菊
花，均係以中藥材（乾品）申報，行之多年。系爭菊花產品伊係於98年9月15日進口，向財政部基隆關稅局申報「CHIN
ESE MEDICINE（乾品）杭菊花」（杭菊花屬菊花之一種），貨品分類號列1211.90.91.50-3。而伊販售予義成藥行之乾菊花係以600公克密封袋裝，並非散裝，金門縣衛生局於德安中藥行所取樣之乾菊花則係散裝，與伊所販售予義成藥行之乾菊花包裝型態，迥然不同。伊強烈質疑系爭菊花產品是否確屬於伊販售予義成藥行之乾菊花。又由於系爭菊花產品係散裝，必會易受到外在因素干擾檢驗結果，則本件檢驗結果客觀性與正確性亦存疑。被告所屬人員訪談伊時，不僅未提示金門縣衛生局抽驗物品收據資料，且未詢問伊乾菊花包裝型態，損害原告權利與法律上之利益。
㈡乾菊花雖於89年公告為可供食品用之中藥材，惟迄今就「可
供食品使用之中藥材」或「可同時提供食品使用之中藥材」均未明訂於食衛法之食品定義範圍，賦予法源依據，自應依中藥材管理。系爭菊花產品殘留農藥情事，應依藥事法規範，即乾菊花當以中藥材管理，而非食品管理。衛生署中醫藥委員會中醫藥資訊網載明中藥材實施中藥材污穢物質限量之檢驗項目包括農藥殘留、重金屬、黃麴毒素等物質，當歸與乾菊花皆係中藥材品項，如有農藥殘留問題自應適用中藥材實施中藥材污穢物質限量之檢驗，並非適用依食衛法所訂定之輸入食品及相關產品查驗辦法及殘留農藥安全容許量標準。被告依食衛法等相關法令查驗系爭菊花產品殘留農藥已逾越食衛法第1條所規定應適用其他有關法律即藥事法第103條之規定，原處分及訴願決定之適法性顯有重大瑕疵。
㈢系爭菊花產品於98年9月15日輸入時，輸入規定代號為「F01
」及「513」，非原處分理由所稱「F01」而已。輸入規定代號「513」依經濟部國際貿易局101年10月31日貿服字第0000000000號函所載：「輸入規定代號「513」：內容為『⑴進口中藥材，應依502規定辦理。⑵進口非供中藥用者，應註明「非中藥用」字樣，免依502規定辦理。』。亦即乾燥菊花如係供作中藥材，廠商應檢憑中藥商執照影本，如非供中藥用者，則免檢附中藥商執照影本。」，訴願決定謂「相關產品之進口報關是否須檢附中藥商執照應與所進口之產品是否屬於中藥材間尚無絕對關係」，背離事實。又系爭菊花產品於98年9月15日輸入時，輸入許可證號碼為「CZ000000000000」係進出口中藥商統編簽審號碼，再度證實進口中藥材與中藥商執照有絕對關係。
㈣依行政院衛生署食品藥物管理局（下稱食品藥物管理局）
100年4月14日FDA食字第0000000000號函及被告100年4月25日北市衛藥食字第00000000000號函，均表示菊花產品若供食品使用，其農藥殘留應符合行政院衛生署公告之「食用花卉類衛生標準」規定，足見菊花產品若非供食品使用，則其農藥殘留不符規定者，不適用食衛法之規定。故食品藥物管理局101年2月20日FDA食字第0000000000號函謂：「菊花產品不分供藥用或食用者，均須符合食衛法之規定。」，違背政策一致性，當是違反信賴保護原則。訴願決定理由五，即與實情相左，有待斟酌。伊之訴求為乾菊花同時可供中藥材及食品兩種用途，於食衛法第2條對食品定義未修法賦予法源依據前，應依藥事法之規定，方為正法等語。並聲明：訴願決定及原處分關於罰緩6萬元部分均撤銷。
三、被告則以：㈠義成藥行於101年1月2日向高雄市政府衛生局表示略以：「
…本行販售予德安中藥行之乾菊花，係向陸惠中藥有限公司購買，販售予德安中藥行時為整包完整包裝，已要求德安中藥行將其外包裝袋寄回以茲證明為陸惠中藥有限公司之物品，其乾菊花有效日期2009.08.18~2013.08.18…」，並經高雄市政府衛生局101年1月10日以高市衛食字第00000000000號函檢附案內產品檢體照片，確認係原告提供無誤。伊依據相關證據於101年3月26日約談原告製作調查紀錄，並經原告承認案內不符規定產品確係其進口、販售。
㈡食品藥物管理局101年2月20日FDA食字第0000000000號函已
說明市售菊花產品不分供藥用或供食用者，均須符合食衛法之規定，故原告販售之案內「菊花」產品經金門縣衛生局100年11月2日於販售架上採樣，其殘留農藥檢驗結果自應符合行政院衛生署100年9月20日所公告修正之「殘留農藥安全容許量標準」，殆無疑義。
㈢依據藥事法及食衛法之規定，有關中藥材及食品輸入查驗登
記之主管機關為行政院衛生署，而該署業於98年9月11日依「輸入食品查驗辦法（現已修正為輸入食品及相關產品查驗辦法）」以衛署食字第0000000000號公告增列中華民國輸出入貨品分類表貨品分類號列1211.90.91.50-3「菊花，乾燥」項下商品列屬應辦理輸入查驗之食品，輸入規定為「F01」，並自同年0月00日生效。又輸入規定「513」之管理目的係規範中藥材進口人之資格，與「F01」係針對輸入食品之衛生安全及品質予以管理之規範並不相同。
㈣輸入食品查驗辦法於99年12月30日修正名稱為「輸入食品及
相關產品查驗辦法」，故食品藥物管理局101年2月20日FDA食字第0000000000號函之內文，自應引用已修正之法規名稱。另該局100年4月14日FDA食字第0000000000號函內文並未明示或暗示菊花若非供食品使用，則其殘留農藥不符規定者，不適用違反食品衛生管理法論處，且伊於98至100年間發函行政指導原告應注意菊花產品之衛生自主管理及品質，函文中並未表示菊花產品僅在銷售至食品販售業作為食品用途時，才要遵循食衛生法之規定。
㈤食品藥物管理局101年2月20日FDA食字第0000000000號函及
100年4月14日FDA食字第0000000000號函皆係針對菊花產品所為之函釋，然原告提供之進口報單，案內產品進口日期為98年9月15日，依行政院衛生署98年9月11衛署食字第0000000000號公告，該產品進口時，其衛生安全及品質之輸入規定為「F01」，應依「輸入食品及相關產品查驗辦法」執行抽驗。另據原告所提供之經濟部國際貿易局101年10月31日貿服字第0000000000號函說明二略以：『查98年9月15日之輸入規定，進口CCC1211.90.91.50-3「菊花，乾燥」1項貨品，應依下列輸入規定辦理：…㈡輸入規定代號「F01」：內容為「輸入商品應依照行政院衛生署發布輸入食品查驗辦法規定，向經濟部標準檢驗局申請辦理輸入查驗。亦即乾燥菊花不論是否供中藥用，均應上述食品查驗規定辦理。』。綜上，原告依據食品藥物管理局100年及101年函文，即逕自認定其進口之菊花產品不屬於食品管理，容有誤解。
㈥依食衛法第2條第1項規定，食品係指供人飲食或咀嚼之物品
及其原料，若該物品及其原料作為藥品或中藥材時，則該藥品及中藥材自應符合藥事相關法規之規範。菊花屬供人飲食之物品或原料，雖其同時具備食品及中藥材之性質，然不可因其係中藥材而否認食品之屬性，且行政院衛生署業將菊花列為可供食品使用原料，為管理食品衛生安全及品質、維護國民健康，將菊花產品做為食品管理，實有其必要性。
㈦衛生機關針對市售產品之屬性認定及適用法規標準若有疑義
，皆會函請中央主管機關食品藥物管理局釋示、判定，故依食品藥物管理局101年2月20日FDA食字第0000000000號函，案內產品不分供藥用或供食用者，均須符合食衛法之規定，伊所引用之法規並無不當等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。
四、查上開事實概要欄所述之事實，除後列之爭點事項外，其餘為兩造所不爭執，並有金門縣衛生局抽驗物品收據、金門縣衛生局市售及包裝場農產品殘留農藥監測計畫檢體送驗暨檢驗結果速報單附於原處分卷可稽，自堪信為真實。歸納兩造上述之主張，本件爭點厥為：被告以系爭菊花產品經檢驗含殘留農藥「Acetamiprid（亞滅培）2.53ppm」及「Carbendazim（貝芬替）3.25ppm」，核與食衛法規定不符，而以原處分裁罰原告6萬元罰鍰，是否適法？
五、本院之判斷：㈠按「本法所稱食品，係指供人飲食或咀嚼之物品及其原料。
」、「（第1項）食品或食品添加物有下列情形之一，不得製造、加工、調配、包裝、運送、貯存、販賣、輸入...：
..殘留農藥或動物用藥含量超過安全容許量者。（第2項）前項殘留農藥...安全容許量...之標準，由中央主管機關會商相關機關定之。」、「（第1項）食品、食品添加物、食品器具、食品容器、食品包裝或食品用洗潔劑，經依第24條規定抽查或檢驗者，由當地主管機關依抽查或檢驗結果為下列之處分：有第11條第1項或第15條所列各款情形之一者，應予沒入銷毀。（第2項）前項第1款至第3款應予沒入之物品，應先命製造、販賣或輸入者立即公告停止使用或食用，並予回收、銷毀。必要時，當地主管機關得代為回收、銷毀，並收取必要之費用。」、「有下列行為之一者，處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰；1年內再次違反者，並得廢止其營業或工廠登記證照：違反第11條第1項第1款至第7款或第15條規定。」行為時食衛法第2條第1項、第11條第1項第5款、第2項、第29條第1項第1款、第2項、第31條第1款分別定有明文。
㈡查金門縣衛生局人員於100年11月2日在其轄內之德安中藥行
抽驗所販售之系爭菊花產品，檢出含殘留農藥「Acetamiprid（亞滅培）2.53ppm」及「Carbendazim（貝芬替）3.25ppm」，與殘留農藥安全容許量標準規定不符。而德安中藥行向金門縣衛生局人員表示系爭菊花產品係向高雄義成藥行進貨，金門縣衛生局乃以100年12月12日衛藥字第0000000000號函移由高雄市政府衛生局處理。又義成藥行負責人宋0000向高雄市衛生局表示：「本行販售予德安中藥行之乾菊花係向陸惠中藥有限公司購買，販售予德安中藥行時為整包完整包，已要求德安中藥行將其外包裝袋寄回以茲證明為陸惠中藥有限公司之物品，其乾菊花有效日期為2009-8.18～2013.08.18」，有高雄市政府衛生局陳述意見記錄表附於原處分卷足參。而原告於被告調查時亦自承：「義成藥行菊花產品確為本公司所販售，該批菊花是於98年9月15日進口（原產地：中國），檢附進口報單影本供參」等語，有被告調查記錄表附於原處分卷足憑，堪認系爭菊花產品為原告所進口販售。至原告雖主張伊售予義成藥行之乾菊花係整包販售，而於德安中藥行被查獲之系爭菊花產品係散裝的，則系爭菊花產品究否係伊售予義成藥行，再由義成藥行售予德安中藥行，自有疑義云云，惟查，證人即德安中藥行負責人翁0000經本院遠距訊問具結證稱，於100年11月2日被查獲之系爭菊花產品係高雄義成藥行賣予伊，進貨時係一台斤一大包，後來伊在販售時，將它分成小包，有分5兩重或4兩重，伊藥房所販售之菊花不一定係向義成藥行進貨，但被查獲之系爭菊花產品確定係高雄義成藥行賣予伊等語綦詳（見本院卷第93-95頁）。參酌證人翁0000經具結後為證述，係以刑事責任擔保其證言之真實性，復與原告素不相識，應無甘冒自身觸犯偽證罪之風險而惡意誣指原告，加以義成藥行亦陳明系爭菊花產品係向原告進貨，已如前述，而義成藥行與原告間有20餘年之生意關係，為原告所自承，自應亦無惡意誣陷原告之情，是證人翁0000所為證言，當可採信。準此，系爭菊花產品為原告所進口販售之事實，應堪明確。
㈡次查行政院衛生署於94年8月10日以衛署食字第0000000000
號函公布之「食用花卉類衛生標準」，依該標準第4條規定：「食用花卉之農藥殘留應符合以下列基準，本表中未列之藥品品目，不得檢出。」，其中有關「菊花」使用型態為「鮮食」時，亞滅培Acetamiprid容許量為1.0ppm以下、貝芬替Carbendazim容許量為1.0ppm以下，有關「菊花」使用型態為「乾燥」時，不得檢出亞滅培Acetamiprid、貝芬替Carbendazim容許量則為0.1ppm以下（見本院卷第130-131頁）。嗣行政院衛生署為加強食用花卉殘留農藥之管理，於100年9月20日以署授食字第0000000000號令廢止「食用花卉類衛生標準」，將「食用花卉類衛生標準」內容併入「殘留農藥安全容許量標準」，有該上開令文在卷可參（見本院卷第136-137頁）。而100年9月20日修正之「殘留農藥安全容許量標準」，其中有關「菊花」殘留農藥安全容許量，針對亞滅培Acetamiprid、貝芬替Carbendazim之容許量均為1.0ppm以下（見本院卷第152、154頁）。嗣殘留農藥安全容許量標準於101年4月23日再經修正，其中有關「菊花」殘留農藥安全容許量，就Acetamiprid亞滅培之容許量修正為2.0ppm以下、Carbendazim貝芬替容許量則仍維持1.0ppm以下（見本院卷第155-156頁）。本件系爭菊花產品於98年9月15日由原告進口，並於100年11月2日經金門縣衛生局送食品藥物管理局檢驗，經檢驗出含殘留農藥「（亞滅培）Acetamiprid
2.53ppm」及「（貝芬替）Carbendazim 3.25ppm」，檢驗結果判定不合格，有金門縣衛生局市售及包裝場農產品殘留農藥監測計畫檢體送驗暨檢驗結果速報單附於原處分卷可稽。則原告所販售之系爭菊花產品，無論依進口時之「食用花卉類衛生標準」，或依檢驗時之100年9月20日修正之「殘留農藥安全容許量標準」，或依裁處時之101年4月23日修正之「殘留農藥安全容許量標準」，均不符規定，被告依對原告最有利之101年4月23日修正之「殘留農藥安全容許量標準」，認定原告違反食衛法第11條第1項第5款規定，依同法第31條第1款規定，裁處原告6萬元罰鍰，即無不合。至原告主張送檢驗之系爭菊花產品是取自散裝，而非密封，易受外在因素如盛裝容器受到污染干擾檢驗結果云云，惟查，系爭菊花產品經檢驗出含超過法定容許量之殘留農藥，並非經檢驗出染有病原菌，原告之主張，自非可採。
㈢原告雖主張伊進口系爭菊花產品並非食品，而係中藥材，且
係販售至中藥販賣業，應依藥事法之規定處理，而非適用食衛法；及乾菊花雖於89年公告為「可供時食品使用之中藥材」，惟迄今未以法律定之，將之納入食衛法第2條之食品定義，被告依食衛法規定，已逾越權限云云。惟按「本法所稱食品，係指供人飲食或咀嚼之物品及其原料。」、「藥事之管理，依本法之規定；本法未規定者，依其他有關法律之規定。但管制藥品管理條例有規定者，優先適用該條例之規定。」食衛法第2條第1項、藥事法第1條第1項分別定有明文。
申言之，食衛法所管制之食品，僅需符合上開「係指供人飲食或咀嚼之物品及其原料」之規定即可；至於供人飲食或咀嚼之物品及其原料若可作為口服類藥品或中藥材時，藥事法固有相關規定加以規範，是就此情狀而言，藥事法固可謂係口服類藥品或中藥材之特別規定，惟如藥事法未規定者，當依食衛法等一般規定處理（藥事法第1條第1項規定參照），是可以加工作為藥品之食品，其本質上仍係食品。而菊花品目為民間習慣上常以食品使用，菊花一般常為民眾使用為沖泡（茶）飲料，如菊花茶、枸杞菊花茶、杭菊普洱茶等（坊間已有多項菊花茶飲料商品），或使用為各式料理之食材，例如，箭竹菊花奶湯、菊花枸杞蒸魚、菊花帝王蟹、菊花豆腐羹，此可由坊間餐廳之各式含菊花料理或烹飪書籍等可知。足見乾菊花同時具備食品與中藥材兩者之性質，只是分類定義上之區別，自不得以其係中藥材而否認食品之屬性，是原告主張乾菊花其歸屬為中藥材，應適用藥事法，而非食衛法第2條第1項規定之食品範疇，根本無食衛法之適用云云，恐係誤解食衛法及藥事法相關規定之適用，自無可採。況行政院衛生署鑑於因地方政府於抽檢取得販賣業藥商許可執照之藥商所販售乾菊花產品，屢屢查驗殘留農藥、殺蟲劑超出標準甚多，且斯時藥事法並無「輸入中藥材查驗登記」之相關規定，亦無相關規定禁止藥商直接販售乾菊花產品予一般消費者，該署為使消費者購買來源安全之中藥材，加強源頭管理，因而於98年4月6日會同相關部會召開「加強可供膳食中藥材進口管理暨增進國內產能相關會議」，進而作成將菊花、芶實、薄荷3項貨物增列專屬輸入號列及輸入規定「513、B01、F01」以加強管控之決議，並於98年9月11日以衛署食字第0000000000號公告，增列中華民國輸出入貨品分類表分類號列1211.90.91.50-3「菊花，乾燥」項下商品列屬應辦理輸入查驗之食品，其輸入規定為F01，並自00年0月00日生效，有該公告附卷足考（見北高行卷第50頁）。行政院衛生署將乾菊花列入應辦理輸入查驗之食品，實係為管理食品衛生安全及品質、維護國民健康所必要，符合食衛法之立法意旨。由是可知，乾菊花自98年9月14日起已列入食品，於輸入時應辦理食品查驗，並受食衛法之規範。系爭菊花產品係於98年9月15日輸入，依上開98年9月11日公告，即屬應辦理輸入查驗之食品，此觀諸原告之進口報單有記載「1211.9
0.91.50-3」即明。益見原告主張乾菊花其歸屬為中藥材，應適用藥事法，而非食衛法第2條第1項規定之食品範疇，根本無食衛法之適用，被告依食衛法規定，已逾越權限云云，不足採取。
六、綜上所述，原告輸入販售之系爭菊花產品既經檢驗出超過法定容許量之殘留農藥，而違反食衛法之規定，即應受罰。從而，被告依食衛法第11條第1項第5款及第31條第1款之規定，據以裁處最低度之罰鍰金額6萬元，核無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段判決如主文。
中 華 民 國 102 年 5 月 31 日
行政訴訟庭 法 官 魏式瑜上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 102 年 5 月 31 日
書記官 陳鳳瀴