臺灣臺北地方法院行政訴訟判決 102年度簡字第371號
103年3月13日辯論終結原 告 謝朝賢訴訟代理人 江榮祥律師（法律扶助律師）被 告 臺北市政府社會局代 表 人 王浩訴訟代理人 林佳諺
吳婷筠劉冠吟上列當事人間低收入戶事件，原告不服臺北市政府中華民國102年2月6日府訴一字第00000000000 號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項：原告謝朝賢起訴後，被告臺北市政府社會局之代表人已變更為王浩，其聲明承受訴訟核無不合，應予准許。又按「（第1 項）直轄市及縣（市）主管機關每年應定期辦理低收入戶、中低收入戶調查。（第2 項）直轄市及縣（市）主管機關依前項規定調查後，對因收入或資產增加而停止扶助者，應主動評估其需求，協助申請其他相關福利補助或津貼，並得視需要提供或轉介相關就業服務。」，社會救助法第13條第1項、第2項分別定有明文。其中第2 項規定乃係該法於民國99年修正時所增訂，依其立法理由載明：「增訂第二項規定經地方政府於低收入戶及中低收入戶調查（總清查）審核未通過者，應主動評估其需求，協助申請其他相關福利補助或津貼，如中低收入老人生活津貼、身心障礙者生活補助、托育養護補助、中低收入兒童及少年生活扶助、特殊境遇單親家庭扶助及急難救助馬上關懷等，以免對其造成生活重大衝擊。又為避免該等甫脫貧之家庭再次落入貧窮困境，協助其穩定就業將有助於其自立，爰併規定地方政府得視需要提供或轉介相關就業服務。」，可見直轄市及縣（市）主管機關每年應定期辦理低收入戶、中低收入戶調查，以確認扶助受領人是否仍符合扶助資格，若經調查後發現有因收入或資產增加而無扶助必要者，自應停止扶助，是主管機關核定低收入戶或中低收入戶，本即無終身扶助之意，畢竟法秩序所期待之人民應該是透過自主決定去選擇營生方式、賺取生活所需，並在此基礎上發展自我。是國家應優先致力於維持個人之「自力」生存，社會救助制度是輔助性的存在，只有在個人經營生活的常軌發生偏離、個人無法以自己之勞力、技能維持其經濟生存基礎時，此輔助性設計才會發動防護作用，填補欠缺，使人民得有憑藉以重回自我負責之自力情境。換言之，社會救助本身之目的是使受領人不再需要社會救助，因而社會救助之制度設計，乃是以使受領人能度過困境、脫貧重歸自立為目的，一旦扶助目的達成，自應停止扶助。經查，原告提起本件訴訟，係不服被告101年10月1日北市社助字第00000000000號函所為自101年8 月30日起廢止原告之低收入戶第二類資格，並自次月（101年9月）起停發相關補助之處分【依101 年度臺北市低收入戶家庭生活扶助標準及身分障礙者生活補助費發給辦法規定，原告每月得具領之補助金額包括低收入戶第二類生活補助費新臺幣（下同）6,800元、低收入身心障礙者生活補助費（中度）8,200元，合計原告每月得具領之補助金額為15,000元】，而起訴請求撤銷該處分及訴願決定；又被告訴訟代理人於本院審理時陳稱：「（經核定低收入戶或中低收入戶，其有效期間為何？）效力都是到當年年底，在當年10月左右，就會由區公所針對每一個低收入戶或是中低收入戶進行審查，以作為是否持續核定下一年度低收入戶或是中低收入戶資格，經審查後，如果認為仍然符合資格，我們還是會再發函給該低收入戶或是中低收入戶，如果審查結果不符合資格，我們也會發函給該戶通知從隔年1月1日起停止補助，這是依照社會救助法第13條規定」等語（見本院卷第75頁背面）。準此，揆諸前揭意旨，本件原告所爭執因被告廢止其低收入戶第二類資格而受影響之101年度扶助金額計為6萬元（自101年9月計至101年12月，15,000元×4個月＝6 萬元），未逾40萬元，依行政訴訟法第229 條第2項第3款規定，為適用簡易訴訟程序之事件，依同條第1 項規定，應以地方法院行政訴訟庭為第一審管轄法院。本件原告前向臺北高等行政法院提起本件訴訟，經該院本於上開意旨而以102年9月26日102年訴字第550號裁定移送本院審理，自無違誤，原告猶於本院審理時爭執本件訴訟應適用通常程序（見本院卷第36頁背面），自無足採，於此合先敘明。
二、事實概要：原告原經臺北市大同區公所（下稱大同區公所）以99年11月17日北市000000000000000 號函核定為臺北市低收入戶第二類資格。嗣經大同區公所辦理101 年度低收入戶總清查審核結果，以原告全戶平均每人動產超過規定，不符核列低收入戶資格，以101年9月10日北市000000000000000 號函移請被告複核，經被告審核後，認原告「全戶應列計人口為3 人（含台端、令尊及令堂），經依據最近一年度（99年度）之財稅資料、公司投資者比對資料及參考相關法令規定所得計算基準重新審核，因全戶列計人口之平均每人動產（含存款及股票投資）超過規定，不符核列本市低收入戶及中低收入戶資格」等情，而以101年10月1日北市社助字第00000000000號函作成自101年8 月30日廢止原告之低收入戶資格，並自次月（101年9月）起停發相關補助之處分（下稱原處分）。原告不服，於101 年10月31日提起訴願，經臺北市政府以102年2月6日府訴一字第00000000000號訴願決定駁回其訴願，訴願決定書於102 年2月8日送達，原告仍未甘服，遂於102 年4月8日向臺北高等行政法院提起本件行政訴訟，經該院認本案原告所爭執因被告廢止其低收入戶第二類資格而受影響之101年度扶助金額計為6萬元，屬於其他關於公法上財產關係之訴訟而其標的之金額在40萬元以下，依行政訴訟法第229條第1項、第2項第3款規定，應適用簡易訴訟程序，乃以102年9月26日102年訴字第550號裁定移送本院審理。
三、本件原告主張：㈠原告謝朝賢於71年3 月31日經鑑定為中度肢障，經臺北市政
府核發身心障礙手冊及低收入戶卡在案；99年2 月26日因案入監執行，4 月17日出獄。其後居無定所，覓工無著，確無收入及財產。原告原經核列為臺北市低收入戶第2 類，嗣被告聲稱：因臺北市大同區公所依101年8月30日經濟部商業司公司投資比對資料，查得原告有2 筆投資，乃重審原告之低收入戶資格，經大同區公所初審後，以101年9月10日北市000000000000000 號函送被告複核，經被告審認原告全戶列計人口3 人（含原告及其父謝能結與母謝潘春哖），平均每人動產（含存款及股票投資）為670,816元，超過101年度低收入戶、中低收入戶之補助標準15萬元，與社會救助法第4條第1項及第4條之1規定不符，乃以101年10月1日北市社助字第00000000000號函核定自101年8 月30日起廢止原告之低收入戶資格，自次月（101年9月）起停發相關補助，並認原告亦不符合中低收入戶補助資格。
㈡按行政程序法第102 條本文規定：「行政機關作成限制或剝
奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第三十九條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。」。準此，行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，基於調查事實及證據之必要，應給予該處分相對人陳述意見之機會。查本件中，被告聲稱於101年8月30日開始重審，嗣逕於101年10月1日作成廢止原告低收入戶資格之原處分，處分前並未給予原告陳述意見之機會，實有違正當行政程序，自應予以撤銷。
㈢次按行政程序法第96條第1項第2款規定：「行政處分以書面
為之者，應記載下列事項︰…主旨、事實、理由及其法令依據。」。該規定一方面係使處分相對人得明瞭其權利受剝奪或限制之法令依據、事實認定及判斷理由等，俾以保障其實體法上及爭訟程序之權益；另一方面則為確保行政機關作成正確之決定，防止公務員為恣意之行為。是行政處分若未依前揭條款之規定記載應記載事項，即屬有瑕疵之行政處分。又處分理由之記載，必須使處分相對人得以知悉行政機關獲致結論之原因，其應包括以下項目⒈法令之引述與必要之解釋。⒉對案件事實之認定。⒊案件事實涵攝於法令構成要件之判斷。⒋於有裁量授權時，關於法律效果斟酌之依據等。至於具體個案之行政處分在說理上是否完備而符合上開要求，應為實質上判斷，不得僅因處分書上備有「理由」或「說明」欄之記載，即謂已盡處分理由說明之法律義務。本件原處分形式上固記載法令依據為社會救助法第4條第1項、第4條之1、第5條第1項、臺北市低收入戶生活扶助及低收入戶、中低收入戶調查及審核作業規定第7 點等規定。惟查，前開法條均屬定義性法條，皆係就社會救助法所定「低收入戶」、「中低收入戶」、「動產」之構成要件加以界定或闡明，並不具備「法律效果」，核屬「不完全法條」。從而，原處分記載之法令依據既皆未設「法律效果」，被告自不得憑以「廢止原告之低收入戶資格」並「停發相關補助」。至於上開作業規定係被告為辦理臺北市低收入戶生活扶助及低收入戶、中低收入戶調查及審核相關作業，依社會救助法第4條第5項、第5條第2項、第5條之1第4項、第10條第3 項、第15條第3項及第15條之1 第2項規定而訂定，而前開社會救助法規定係關於「地方主管機關審核認定低收入戶資格」及「地方主管機關受理及、審核低收入戶申請生活扶助」之規範，茲與「低收入戶資格應否廢止」及「生活扶助之核准應否廢止」，分屬二事，是被告以上開作業規定作為「廢止原告之低收入戶資格」，並「停發相關補助」之法令依據，其認事用法已見違誤，已違反行政程序法第96條第1項第2款之規定，以致於原告無法由原處分之內容瞭解原處分所依據之法令、被告認事用法是否正確，而無以有效主張其實體法上及爭訟程序中之權益。
㈣又按社會救助法第4 條第1項、第4項規定：「本法所稱低收
入戶，指經申請戶籍所在地直轄市、縣（市）主管機關審核認定，符合家庭總收入平均分配全家人口，每人每月在最低生活費以下，且家庭財產未超過中央、直轄市主管機關公告之當年度一定金額者。」、「第一項所定家庭財產，包括動產及不動產，其金額應分別定之。」。再依臺北市低收入戶生活扶助及低收入戶、中低收入戶調查及審核作業規定第7條：「本法第四條第四項所稱動產，包括存款本金、投資、有價證券、中獎所得及其他一次性給與之所得，計算方式依下列規定辦理：…㈡投資以最近一年度財稅資料顯示之金額計算。」。查被告認定原告名下有二筆公司投資額（訴願決定稱：「訴願人查有投資2 筆各為96萬元，其並擔任其所投資之樂滿有限公司【按：下稱樂滿公司】及鎰和育樂有限公司【按：下稱鎰和公司】之代表人」），應併入原告全戶人口3 人之家戶動產計算，則全戶平均每人動產（含存款及股票投資）已超過核列臺北市低收入及中低收入戶標準，爰以原處分廢止原告低收入戶資格，並停發相關補助。惟查，原告否認實際出資並出任上開二家公司董事，且前開公司登記案卷內原告姓名「謝朝賢」之簽署筆跡，與原告在委任法律扶助律師代理本件訴訟之委任狀上的親筆簽名筆跡明顯不同，參以原告僅於67年12月間有勞工保險紀錄，嗣於71年3 月31日經鑑定為中度肢障，由臺北市政府核發身心障礙手冊及低收入戶卡在案，家無恆產，工作無著，根本不可能實際出資192 萬元創設上開二家公司，原告顯然係被他人冒列為人頭股東及公司負責人。由此足見，原處分涵攝事實確有錯誤，具實體上瑕疵，依法應予以撤銷。
㈤再按憲法第23條規定，限制人民自由權利除必須符合公益目
的及比例原則外，須以法律定之，然法律之規定內容不能鉅細靡遺，立法機關自得授權行政機關發布命令為補充之規定，但如法律之授權涉及限制人民之自由權利者，其授權之目的、範圍及內容必須符合具體明確條件；且行政機關據以發布之命令，不得逾越法律授權範圍、違反立法意旨或增加法律所無對人民自由權利之限制，始為憲法之所許。法規命令若與憲法或法律抵觸者，或無法律之授權而剝奪或限制人民之自由、權利者，無效。法規命令非有法律具體明確之授權，亦不得對人民自由權利增加法律所無之限制，否則即抵觸法律，該「增列法律所無之限制」之規定即有違法律保留原則，應不予適用。本件臺北市低收入戶生活扶助及低收入戶、中低收入戶調查及審核作業規定，係依社會救助法第4 條第5項、第5條第2項、第5條之1第4項、第10條第3 項、第15條第3 項及第15條之1第2項規定而訂定，惟上開條文與「低收入戶資格之審核認定有關的是社會救助法第4條第5項規定，而法律授權地方主管機關訂定命令之範圍限於「檢附之文件、審核認定程序」等事項。詎上開作業規定第7 點規定已涉及社會救助法第4條第4項「動產」實體構成要件之內涵，顯已逾越法律授權範圍，且對「人民申請地方主管機關審核認定低收入戶資格」之權利增加法律所無之限制，當然違背法律保留原則，應不予適用。
㈥另依行政程序法第123條、第124條規定，授益處分之廢止具
有事由及期間之限制，行政機關之行為自應遵循該規定辦理。本件原告前獲被告審核認定具低收入戶資格，並獲核發生活扶助，屬合法授益行政處分，則被告於101年10月1日欲溯及101年8月30日起廢止原告之低收入戶資格，並自101年9月起停發相關補助，意即廢止前開授益處分，自應依首揭行政程序法第123條、第124條規定辦理。從而，縱認原告名下有2筆公司投資額，應併入原告全戶人口3人之家戶動產計算，然此顯非行政程序法第123 條所規定得廢止前開合法授益處分之情形。退步而言，縱認上開情形亦屬於得廢止前開合法授益處分之情形，則此一廢止原因係發生於00年或82年間，被告既未自廢止原因發生起2年內為廢止，則嗣後於101年10月1日才作成原處分，顯然已逾越行政程序法第124條規定之
2 年除斥期間。再者，臺北市大同區公所係於99年11月17日核列原告為臺北市低收入戶第2 類，而財政部財稅資料中心係自101年1月20日方停止受理納稅義務人投資資料查調，可知臺北市大同區公所當初審核原告之低收入戶資格時，應已查調原告投資資料，當時既准原告自99年10月起核列低收入戶，豈容日後恣意廢棄？㈦原告並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
四、被告則答辯以：㈠按社會救助法第3 條規定：「本法所稱主管機關：在中央為
內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」、第4條規定:「本法所稱低收入戶，指經申請戶籍所在地直轄市、縣（市）主管機關審核認定，符合家庭總收入平均分配全家人口，每人每月在最低生活費以下，且家庭財產未超過中央、直轄市主管機關公告之當年度一定金額者。前項所稱最低生活費，由中央、直轄市主管機關參照中央主計機關所公布當地區最近一年每人可支配所得中位數百分之六十定之，並於新年度計算出之數額較現行最低生活費變動達百分之五以上時調整之。直轄市主管機關並應報中央主管機關備查。…第一項所定家庭財產，包括動產及不動產，其金額應分別定之。第一項申請應檢附之文件、審核認定程序等事項之規定，由直轄市、縣（市）主管機關定之。依第一項規定申請時，其申請戶之戶內人口均應實際居住於戶籍所在地之直轄市、縣（市），且最近一年居住國內超過一百八十三日；其申請時設籍之期間，不予限制。」、第4-1 條規定：「本法所稱中低收入戶，指經申請戶籍所在地直轄市、縣（市）主管機關審核認定，符合下列規定者：家庭總收入平均分配全家人口，每人每月不超過最低生活費一點五倍，且不得超過前條第三項之所得基準。家庭財產未超過中央、直轄市主管機關公告之當年度一定金額。前項最低生活費、申請應檢附之文件及審核認定程序等事項之規定，依前條第二項、第三項、第五項及第六項規定。第一項第二款所定家庭財產，包括動產及不動產，其金額應分別定之。」、第5條第1項、第3項第9款規定：「前條第一項所定家庭，其應計算人口範圍，除申請人外，包括下列人員：㈠配偶。㈡一親等之直系血親。㈢同一戶籍或共同生活之其他直系血親。㈣前三款以外，認列綜合所得稅扶養親屬免稅額之納稅義務人。」、「第一項各款人員有下列情形之一者，不列入應計算人口範圍：…因其他情形特殊，未履行扶養義務，致申請人生活陷於困境，經直轄市、縣（市）主管機關訪視評估以申請人最佳利益考量，認定以不列入應計算人口為宜。」、第5條之1規定：「第四條第一項及第四條之一第一項第一款所稱家庭總收入，指下列各款之總額：工作收入，依下列規定計算：㈠已就業者，依序核算：⒈依全家人口當年度實際工作收入並提供薪資證明核算。無法提出薪資證明者，依最近一年度之財稅資料所列工作收入核算。⒉最近一年度之財稅資料查無工作收入，且未能提出薪資證明者，依臺灣地區職類別薪資調查報告各職類每人月平均經常性薪資核算。⒊未列入臺灣地區職類別薪資調查報告各職類者，依中央勞工主管機關公布之最近一次各業初任人員每月平均經常性薪資核算。㈡有工作能力未就業者，依基本工資核算。但經公立就業服務機構認定失業者或五十五歲以上經公立就業服務機構媒介工作三次以上未媒合成功、參加政府主辦或委辦全日制職業訓練，其失業或參加職業訓練期間得不計算工作收入，所領取之失業給付或職業訓練生活津貼，仍應併入其他收入計算。動產及不動產之收益。其他收入：前二款以外非屬社會救助給付之收入。…第一項第一款第一目之
二、第一目之三及第二目工作收入之計算，十六歲以上未滿二十歲或六十歲以上未滿六十五歲者，依其核算收入百分之七十計算…。」、第5條之3規定：「本法所稱有工作能力，指16歲以上，未滿65歲，而無下列情事之一者：㈠25歲以下仍在國內就讀空中大學、大學院校以上進修學校、在職班、學分班、僅於夜間或假日上課、遠距教學以外學校，致不能工作。㈡身心障礙致不能工作。㈢罹患嚴重傷、病，必須三個月以上之治療或療養致不能工作。㈣因照顧特定身心障礙或罹患特定病症且不能自理生活之共同生活或受扶養親屬，致不能工作。㈤獨自扶養六歲以下之直系血親卑親屬致不能工作。㈥婦女懷胎六個月以上至分娩後二個月內，致不能工作；或懷胎期間經醫師診斷不宜工作。㈦受監護宣告。」、第9 條規定「受社會救助者有下列情形之一，主管機關應停止其社會救助，並得以書面行政處分命其返還所領取之補助：㈠提供不實之資料者。㈡隱匿或拒絕提供主管機關所要求之資料者。㈢以詐欺或其他不正當方法取得本法所定之社會救助者。」。次按臺北市低收入戶生活扶助及低收入戶、中低收入戶調查及審核作業規定第7 點規定：「本法第四條第四項所稱動產，包括存款本金、投資、有價證券、中獎所得及其他一次性給與之所得，計算方式依下列規定辦理：㈠存款本金之計算方式，以最近一年度財稅資料顯示之利息所得推算，推算利率以最近一年臺灣銀行全年平均值一年期定期存款固定利率計算。但申請人舉證存款利率為優惠利率或其他利率者，不在此限。㈡投資以最近一年度財稅資料顯示之金額計算。㈢有價證券以最近一年度財稅資料顯示之面額計算。㈣中獎所得以最近一年度財稅資料顯示之金額計算。但申請人為彩券商並舉證中獎所得為代客兌領者，不在此限。㈤其他如財產所得、保險給付等一次性給與之所得，依申請人舉證之實際交易金額及給與資料計算。」。另臺北市政府101年2 月15日府社助字第00000000000號公告：「主旨：公告修正本市101 年度低收入戶家庭生活費標準、家庭財產暨低收入戶家庭生活扶助標準表，並自101 年1月1日起生效。
…公告事項：本市101 年度最低生活費標準定為每人每月新臺幣14,794元整，家庭財產之動產金額定為全家人口之存款投資平均每人不超過15萬元，家庭財產之不動產金額定為全家人口之土地房屋價值不超過600 萬元，低收入戶家庭生活扶助標準表如附件。」；臺北市政府101年2月15日府社助字第00000000000號公告：「主旨：公告修正本市101年度中低收入戶家庭總收入、家庭財產一定金額標準，並自101年1月1日起生效。…公告事項：本市101年度中低收入戶審查標準訂定為：家庭總收入平均分配全家人口，每人每月不超過新臺幣19,331元整，家庭財產之動產金額定為全家人口之存款投資平均每人不超過15萬元，家庭財產之不動產金額定為全家人口之土地房屋價值不超過710 萬元。」。又臺北市政府90年8 月23日府秘二字第0000000000號公告：「主旨：公告本府主管業務委任事項，並自90年09月01日起生效。…公告事項…本府將下列業務委任本府社會局，以該局名義執行之…㈢社會救助法中有關本府權限事項。…」。
㈡依社會救助法第5條規定，本件原告全戶家庭總收入應計算人口範圍共計3人（含原告、原告父親、原告母親）。
㈢依財稅單位所提供最近一年度（100年度）財稅資料顯示：
⒈原告（謝朝賢，00年0月0日生），現年60歲，離婚，育有
1女1子，原告子女約定由原告前配偶行使負擔未成年子女權利義務。依100 年度財稅資料、經濟部商業司提供之公司投資比對資料、經濟部全國商工行政服務入口網之商工登記資料公示查詢系統畫面所示其公司投資資料，查原告有樂滿公司及鎰和公司之投資額2 筆各計96萬元，故原告動產合計以192 萬元計。
⒉原告父親（謝能結，00年0月00日生），現年80歲，100年
度財稅資料查有1 筆獎金中獎所得計92,449元，故原告父親動產合計92,449元。
⒊原告母親（謝潘春哖，00年0月0日生），現年80歲，100年度財稅資料查無動產資料，故原告母親動產以0 元計。
⒋綜上，被告核列原告全戶應計算人口範圍為3 人，全戶動
產（含存款、投資）價值計2,012,449 元，平均每人動產為670,816 元。不符合低收入戶及中低收入戶資格，被告否准所請，自屬有據。
㈣原告主張其最近一年度財稅資料確無公司投資額等語，依財
政部財稅資料中心101年1 月20日資五字第00000000000號函略以自101年2月16日起，停止受理納稅義務人投資資料查調，請被告逕洽主管機關洽調投資人資料，故原告自行查調其
100 年度各類所得資料清單及財產歸屬資料清單，自無法顯示其公司投資額資料。經被告向公司投資主管機關經濟部商業司查調公司投資資料，查原告有公司投資2 筆，有經濟部全國商工行政服務入口網之商工登記資料公示查詢系統畫面為佐證，被告列計原告之公司投資額，自屬有據，若原告主張投資資料係為他人冒用偽造文書，被告已建請原告提出民刑事訴訟程序之相關證明文件（如告發偽造文書之訴訟）以實其說，惟原告迄今未提出可供被告重為認定之有利證明文件，是被告已善盡其職權調查義務，仍不可得其所述為真實之確信。另原告主張依行政程序法第102 條，被告做成行政處分前，應給予原告陳述意見之機會，查行政程序法第103條第1項第5款規定：「行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者」，行政機關得不給予陳述意見之機會。查原告持有公司之投資額計192 萬元，依經濟部商業司之公司投資資料，係屬客觀上明白足以確認者，另查本件原告、原告代理人及被告已於102年1月28日至本府訴願審議委員會進行陳述意見，應認已給予原告表示意見之機會。原告主張，不足採據。
㈤又依社會救助法第9條第1項規定，直轄市、縣（市）主管機
關為執行本法所規定之業務，申請人及其家戶成員有提供詳實資料之義務，如原告有公司法第9 條之疑義時，應主動提出相關資料證明，被告非司法調查或公司登記之主管機關，並無專業能力判斷，亦無相關權責調查（應由新北市商業司依權責調查判斷、實質認定），公部門並無司法調查權或逕認定其違反公司法。公部門依規定僅能依照申請人提供資料進行審查，故依作業規定第8 點申請人如未提供足資證明其主張之相關文件，或所提供之資料無法證明其主張者，其動產價值之計算仍依第7 點規定辦理。再者，臺北市低收入戶生活扶助及低收入戶、中低收入戶調查及審核作業規定行之有年（88年臺北市政府頒布），有行政對外拘束性，並非針對原告個人做限制，且個人經濟活動屬個人自由，被告審查時並無從判斷其當時是否有錢投資抑或是其他情況。且現今有無工作僅作股票投資或利用設立公司做投資交易謀取利益，如投資這種操控金錢利益行為可以不列為家戶動產而成為低收入戶，似乎有違反社會公平正義原則。至於關於被告對原告之投資認定，被告除採認經濟部商業司資料並依作業規定第8 點第1項及第3項規定，如原告主張財稅資料與實際差距過大時或不符時，應檢具相關證明文件供被告重新認定，另被告已於102年1月28日於本府法務局陳述意見時，告知原告如主張該公司投資非原告所有，已建議其至新北市商業司（權責單位）撤銷及廢止公司登記，或該權責機關依職權可依公司法第10條命令解散等，被告自始已基於社會關懷並提供原告及其委任律師協助解套，惟原告至今仍不願配合舉證，僅有空言主張未依規定提出具體事證以供查核，被告已善盡職權調查義務（公部門，如財稅中心及各資料之主管機關等提供之有效文書）進行審查。雖該公司81年12月設立，後於83年9月8日停業，但停業該公司實質上仍然存在，僅因停業即認定該公司不存在並非被告權限，必須整體撤銷及廢止才能認定其不存在。
㈥被告並聲明：駁回原告之訴。
五、本院之判斷：㈠按「本法所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄
市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」、「（第1 項）本法所稱低收入戶，指經申請戶籍所在地直轄市、縣（市）主管機關審核認定，符合家庭總收入平均分配全家人口，每人每月在最低生活費以下，且家庭財產未超過中央、直轄市主管機關公告之當年度一定金額者。（第2 項）前項所稱最低生活費，由中央、直轄市主管機關參照中央主計機關所公布當地區最近一年每人可支配所得中位數百分之六十定之，並於新年度計算出之數額較現行最低生活費變動達百分之五以上時調整之。直轄市主管機關並應報中央主管機關備查。…。（第4 項）第一項所定家庭財產，包括動產及不動產，其金額應分別定之。（第5 項）第一項申請應檢附之文件、審核認定程序等事項之規定，由直轄市、縣（市）主管機關定之。」、「第四條第一項及前條所定家庭，其應計算人口範圍，除申請人外，包括下列人員：…。一親等之直系血親。…。」，社會救助法第3 條、第4條第1項、第2項、第4項、第5項、第5條第1項第2款分別定有明文。次按臺北市政府101年2 月15日府社助字第00000000000號公告：「主旨：公告修正本市101 年度低收入戶家庭生活費標準、家庭財產暨低收入戶家庭生活扶助標準表，並自101 年1月1日起生效。
…公告事項：本市101 年度最低生活費標準定為每人每月新臺幣14,794元整，家庭財產之動產金額定為全家人口之存款投資平均每人不超過15萬元，家庭財產之不動產金額定為全家人口之土地房屋價值不超過600 萬元，低收入戶家庭生活扶助標準表如附件。」。
㈡經查，如事實概要欄所載之事實，除後述爭執事項外，均為
兩造所不爭執，並有大同區公所99年11月17日北市000000000000000號函、101年9月10日北市000000000000000號函、原處分、訴願書、訴願決定書及其送達證書、行政訴訟起訴狀、臺北高等行政法院102年9月26日102年訴字第550號裁定附於原處分卷、訴願決定卷及臺北高等行政法院102年度訴字第550 號卷可稽，上開事實應可認定。茲兩造爭執所在，乃原告是否符合低收入戶第二類資格之要件。經查：⒈依被告所查得資料，顯示最近一年度（100 年度）原告名
下財產為各投資96萬元於樂滿公司、鎰和公司，並均擔任各該公司之代表人；原告之父謝能結有一筆獎金中獎所得92,449元，原告之母謝潘春哖則無動產資料等情，此有原處分卷所附全戶戶籍資料查詢結果列印本、100 年度原告全戶財稅原始資料明細、公司登記資料查詢列印本可稽。
被告據此認定全戶應計算人口3 人（即原告、原告之父、母）所有之動產價值合計2,012,449 元（【960,000】×2＋92,449＋0 ＝2,012,449），平均每人為670,816元，已超過前揭臺北市政府所公告之當年度（101 年度）動產金額為全家人口平均每人15萬元之標準，而以原處分廢止原告之低收入戶資格，並自101年9月起停發補助。
⒉然查，樂滿公司、鎰和公司均係於81年12月24日由原告、
謝朝宗、胡世賢、楊光豐、劉德勝等人共同設立（訂立公司章程），資本額均為100 萬元，並均推舉原告為公司董事，且均於同年月27日申請辦理公司設立登記，並均經主管機關即前臺灣省政府建設廳於81年12月28日准予辦理登記。嗣樂滿公司、鎰和公司於82年9 月18日向主管機關申請辦理停業事宜（其中樂滿公司申請自82年9月9日起停業至83年9月8日；鎰和公司申請自82年9 月13日起停業至83年9月12日），經前臺灣省政府建設廳分別於82年9月22日、9月21日准予備查在案。又上開兩家公司資本額各100萬元，雖均於81年12月24日以現金存入公司籌備處帳戶內，並經會計師於同日驗資屬實，公司設立登記股東繳納股款明細表亦均記載原告各出資96萬元，惟各該100 萬元於公司設立登記申請獲准後，隨即於81年12月31日全數提領現金一空等情，業經本院調閱樂滿公司、鎰和公司之公司登記案卷查核無訛，並有玉山銀行存匯中心103 年3月6日玉山個（服二）字第0000000000號函所附帳戶往來明細資料在卷可查（見本院卷第79頁至第81頁）。原告雖主張伊根本不可能實際出資192 萬元創設上開二家公司，原告顯然係被他人冒列為人頭股東及公司負責人等語，惟原告訴訟代理人於本院審理時陳稱：「我有詢問原告本人，據原告表示，這兩家公司的股東裡面有一位是他哥哥，應該是謝朝宗，當時是謝朝宗跟原告拿身分證，至於謝朝宗拿身分證是做什麼用途，原告稱他不了解」等語（見本院卷第36頁背面），顯見原告當時確實有將國民身分證交付他人使用，參以辦理新公司籌備處開戶帳戶時，應由公司預定負責人或為發起股東名冊上之人員「本人親自」來行辦理等情，有前開玉山銀行函文可考，且事後亦未見原告有何因遭他人冒用身分而申告於司法機觀之情，可見原告所稱伊不知謝朝宗拿身分證之用途，伊係遭他人冒用身分擔任股東及公司負責人等語，顯屬避重就輕之詞，不足採信。惟由前開所述兩家公司於會計師驗資後隨即提領公司股本一空之情，原告顯已涉犯當時公司法第9條第3項所規定「股東雖已繳納而於登記後將股款發還股東」之罪嫌（現規定於公司法第9條第1項），而此種犯罪手法常見由背後犯罪主使人吸收人頭擔任公司名義上負責人，以遂行其犯罪，藉此坐收不法利益並逃避刑責；加以原告曾於81年12月間擔任宏輝實業有限公司負責人（任至82年4月2日），於擔任負責人期間，明知該公司並無進銷貨之事實，竟為貪圖黃義輝給予之利益，將其業務上向臺北市稅捐稽徵處領用之空白發票交予黃義輝，由業者按其所需填載金額，推由黃義輝為不實填載後，販賣給該等廠商，持向稅捐機關憑以申報營業稅、營利事業所得稅，而幫助該等廠商以詐術逃漏營業稅、營利事業所得稅等事實，經臺灣高等法院臺中分院以「幫助納稅義務人以詐術逃漏稅捐」罪名，判處有期徒刑10月確定等情，亦有臺灣高等法院被告前案紀錄表、臺灣高等法院臺中分院83年度上易字第1989、2001號刑事判決抄本附卷可考（見本院卷第32頁至第34頁、第47頁至第65頁），原告於該案中顯然只是充任宏輝實業有限公司人頭負責人，實際上販售發票者黃義輝；再佐以原告自84年間起至101 年間，計有12次之國民身分證換證、補正紀錄等情，亦有戶役證連結作業系統列印本附卷可稽（見本院卷第69頁至第70頁），其換補證頻率之高，顯屬異常，原告不無有常態性提供身分證件供他人為不法用途之可能，是原告「同意」提供身分證明以充任樂滿公司、鎰和公司之人頭負責人一情，應可認定。從而，於本案中，原告是否確有「實際」投資各96萬元於樂滿公司、鎰和公司，即非無疑，被告未能核實認定，自有未洽。
⒊退步言之，即使認定原告確有「實際」投資各96萬元於樂
滿公司、鎰和公司，則此2 筆投資是否屬於被告所指之「動產」，亦有疑問。按社會救助法第4 條第1項、第4項雖規定符合低收入戶資格者，其中一要件為必須其家庭財產未超過中央、直轄市主管機關公告之當年度一定金額，且所稱「家庭財產」，包括動產及不動產，然社會救助法本身對於動產、不動產並無設有定義性規定，而動產、不動產事涉私權，則民法上關於動產、不動產之定義性規定，應可作為社會救助法前揭關於動產、不動產規定之解釋適用之參考。而按「稱不動產者，謂土地及其定著物。」、「稱動產者，為前條所稱不動產以外之『物』。」，民法第66條第1 項、第67條分別定有明文。所稱「物」，雖不限於「有體物」（指占有一定空間，且具有某種形體者而言），即「無體物」者亦包括在內，但無論如何不能擴大解釋為包括權利在內。「物」與「權利」係兩種不同的法律概念，物為「實體」，權利則為「受法律保護得享有特定利益之法律實力」。本件即使認定原告確有「實際」投資各96萬元於樂滿公司、鎰和公司，則在原告將現金投入各該公司後，其原有之現金已轉化為股東權利，自難認其得對樂滿公司、鎰和公司所得行使之股東權係屬於「物」，從而認定其為「動產」，是被告以原告投資各96萬元於樂滿公司、鎰和公司，而納入計算原告全戶所有之「動產」價值，於法自有未合。被告雖援引「臺北市低收入戶生活扶助及低收入戶、中低收入戶調查及審核作業規定」第7點第2款規定：「本法第四條第四項所稱動產，包括存款本金、投資、有價證券、中獎所得及其他一次性給與之所得，計算方式依下列規定辦理：…。㈡投資以最近一年度財稅資料顯示之金額計算。…。」，而認定本件原告之2筆投資屬於「動產」。惟依該作業規定第1 條揭示，該作業規定係本於包括社會救助法第4條第5項規定在內之法律授權而訂定，然究係屬於行政部門的行為，其意雖在補充法律規定之不足，但行政機關基於此種授權發布之命令，其內容必須未逾越授權範圍，且符合授權之目的者，方為憲法之所許（司法院大法官釋字第360 號解釋理由書參照）。本件依首開意旨，可知所謂「動產」並不能擴大解釋為包括權利在內，則前開作業規定將投資包括在母法所規定之「動產」概念之內，就其中屬於「權利」部分（「投資」並不全然等於「權利」，「權利」應認僅屬於「投資」之一部分），本院認為已逾越母法之規定，被告援引上開作業規定擴大認定申請人之「動產」範圍，從而限縮申請人獲得扶助之可能性，難認合乎依法行政原則，被告據以廢止原告之低收入戶第二類資格，並自101年9月起停發相關補助，自屬無據。
六、綜上所述，被告依大同區公所辦理101 年度低收入戶總清查審核結果，以原告全戶平均每人動產超過規定，不符核列低收入戶資格，而廢止原告之低收入戶第二類資格，並自101年9月起停發相關補助，認事用法均有未洽，訴願決定未予糾正，亦有未合，原告訴請撤銷，為有理由，應予准許。本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 4 月 3 日
行政訴訟庭 法 官 李明益
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本），逾期未提出者，勿庸命補正，即得依行政訴訟法第245條第1項規定以裁定駁回。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 103 年 4 月 3 日
書記官 巫孟儒