臺灣臺北地方法院行政訴訟判決 102年度簡字第305號
102年11月12日辯論終結原 告 茂豐科技股份有限公司代 表 人 曾士美訴訟代理人 張訓嘉律師
何嘉昇律師被 告 內政部消防署代 理 人 葉吉堂訴訟代理人 劉克正
廖怡如蔡建讀上列當事人間政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會中華民國102年8月9日訴字第0000000號採購申訴審議判斷，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
（一）緣被告採購「機動型強力勻光搜索燈案」（案號：C0000-000），原告公司於民國91年12月24日以新臺幣（下同）179萬6,000元整得標後，被告即依規定將押標金發還原告。
（二）惟依臺灣臺北地方法院檢察署檢察官起訴書101年度偵字第18302號、第19551號、第21438號、第25289號起訴書，「壹、搜索燈案」（一）…，由王經武以豁達公司名義，於91年11月1日赴…茂豐公司與邱蒼民洽談合作，由茂豐公司出面投標，並達成茂豐公司得標後需支付40萬元傭金予豁達公司之協議。及（三）搜索燈案於91年12月9日公告公開招標…由王經武提供1家公司陪標，…，且不為價格競爭；嗣搜索燈案於91年12月24日開標，茂豐公司果順利以179萬6,000元得標，邱蒼民、黃文宙、王經武以上開非法方法使開標發生不正確之結果。而邱蒼民為踐行與王經武之前揭協議，…，在茂豐公司上址，親自交付王經武40萬元現金，…；王經武將款項如數交予黃文宙，再由黃文宙將40萬元登入豁達公司利潤帳後，於92年1月27日即支付賄款10萬元與黃季敏，…。（起訴書第5-6頁），前揭起訴書所稱「邱蒼民」係原告公司實際負責人（起訴書第4頁）。
（三）被告另依行政院公共工程委員會101年4月10日工程企字第00000000000號函，並依政府採購法第31條第2項第8款認定原告公司有影響採購公正之違反法令行為；依上開函釋，認定有投標須知陸、五所定押標金不予發還之情形，依系爭採購契約第17條「七、本契約未載明之事項，依政府採購法及相關法令」向原告追繳押標金。
（四）被告則於102年2月18日消署企字第0000000000號函通知茂豐公司追繳押標金8萬5,000元（即本件原處分），原告公司不服向被告提出異議，被告又以102年3月11日消署企字第0000000000號函復茂豐公司異議無理由，被告另於102年9月4日函文原告應於文到後14日內依系爭處分繳回押標金8萬5千元，逾期逕送行政執行，原告並已於同年月11日繳納8萬5千元。原告再向行政院公共工程委員會提出申訴經駁回後，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張下列事由，並聲明求為判決撤銷申訴審議判斷、異議處理結果及原處分，以及被告應給付原告8萬5千元及自起訴狀繕本送達被告翌日起至清償日止按週年利率年息5%計算之利息：
（一）政府採購法第31條第2項係規範機關得於招標文件中規定得追繳押標金之情形，惟本件採購契約或投標須知內均無機關得於事後追繳押標金之規定，被告主張逕依政府採購法的31條第2項第8款規定追繳本件押標金，顯即欠缺處分依據，違反依法行政之法治國原則：
(1)按「機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳︰…八、其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者…」，政府採購法第31條第2項第8款定有明文。次按，「政府採購法第31條係關於押標金應否及如何退還之規定，有該條第2項所定事由經於招標文件中規定者，廠商所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳。」，此有最高行政法院101年度判字第839號判決意旨可稽。
詳言之，政府採購法第31條第2項僅係規範機關於招標文件中得明文約定沒收、追繳押標金之情形，並非賦予機關在招標文件無規範之情形下，得逕予沒收或追繳押標金之權限。是以，縱設廠商有政府採購法第31條第2項所規範之情形，若招標文件無沒收或追繳押標金之規定，機關仍不得恣意沒收押標金，亦不得就已發還之押標金事後另命追繳。
(2)經查，系爭標案投標須知「陸、押標金」係規定：「陸、押標金：…五、廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還：…（八）其他經機關認定有影響採購公正之違反法令行為者」，僅規範機關得沒收押標金，不予發還之情形，而無對於已發還之押標金得事後予以追繳之規定。
(3)次查，本件被告於91年間即已發還押標金予原告，並嗣於102年作成追繳押標金之處分，由於本件招標須知並無規範被告機關得事後命追繳押標金之情形，是以不論原告有無被告所稱行賄行為(原告否認有行賄行為)，被告均不得在招標須知未規範之情形下，逕行追繳已發還之押標金。換言之，被告違反政府採購法的31條第2項之規定，在本件招標須知未規定得追繳押標金之情況，逕行作成追繳押標金之處分，顯係違反依法行政原則而屬違法。
(4)被告或另稱依系爭契約第17條之規定，得依政府採購法第31條第2項為追繳押標金處分云云。系爭契約第17條固載明「七、本契約未載明之事項，依政府採購法及相關法令」。惟查，政府採購法第31條第2項之規定僅表示機關得於招標文件中記載追繳押標金之規定及事由，並非直接賦予機關追繳押標金之權限，從而縱依本案契約第17條之約定，亦無從導出「招標機關得逕依政府採購法第31條第2項規定，對申訴人追繳已發還之押標金」之結論。
（二）原告之從業人員邱蒼民並無對公務員行求、期約或交付賄賂或其他不正利益之行為，此觀本件101年度偵字第18302、19551 、21438及25289號起訴書，並未就邱蒼民以貪污治罪條例罪名起訴自明，原處分以此為由追繳押標金，認定事實顯有重大違誤：
(1)被告係以台灣台北地方法院檢察署101年度偵字第18302、19551、21438及25289號起訴書記載「邱蒼民…在茂豐公司上址，親自交付王經武40萬現金…王經武將款項如數交予黃文宙，再由黃文宙將40萬元登入豁達公司利潤帳後，於92年1月27日即支付賄款10萬元與黃季敏」，逕而認定原告之代表人有向公務員行求、期約或交付賄賂或其他不正利益之行為，屬政府採購法第31條第2項第8款所規定有影響採購公正之違反法令行為云云。
(2)惟查，該起訴書僅係客觀描述該40萬元現金之流向，並未認定原告之人員邱蒼民有主觀行賄之故意。該案被告王經武稱與邱蒼民約定之40萬元乃係商業佣金，邱蒼民並不知該佣金事後將分予黃季敏。由於邱蒼民主觀上並無行賄之故意，是以檢察官所起訴之罪名並不包括貪污治罪條例，地方法院審理過程中亦未就此變更起訴法條，被告以該起訴書為依據，逾越該起訴書之內容認定錯誤事實，其認定事實顯難謂無瑕疵。
（三）本件採購案於採購契約或招標文件均未明定何謂「影響採購公正之違反法令行為」，招標機關事後援引工程會101年4月10日函釋，恣意認定被告在91年間有「影響採購公正之違反法令行為」，實有違法律安定性之法治國家原則，且有失政府採購法建立公平採購制度之立法意旨：
(1)被告係援引工程會101年4月10日工程企字第00000000000號函釋，認定「廠商或其代表人，對於公務員行求、期約或交付賄賂或其他不正利益者，依政府採購法第31條第2項第8款認定該廠商有影響採購公正之違反法令行為」，而為認定本件該當「有影響採購公正之違反法令行為」之構成要件之依據云云。
(2)惟按，「政府採購法第31條第2項第8款規定所稱之『其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為』，係指特定之行為類型，事先經主管機關一般性認定屬於『影響採購公正之違反法令行為』，而非於具體個案發生後，始由主管機關認定該案廠商之行為是否為影響採購公正之違反法令行為，否則不但有違法律安定性之法治國家原則，且無異由同為行政機關之主管機關於個案決定應否對廠商不予發還或追繳押標金，有失政府採購法建立公平採購制度之立法意旨(第1條參照)」，此有最高行政法院100年判字第1985號判決足資參照。
(3)經查，本件採購案於招標時並未明定何謂「影響採購公正之違反法令行為」，政府採購主管機關工程會在當時亦無相關函釋，然被告竟援引本件採購案決標(91年)後逾十年之工程會101年4月10日函釋，認定申訴人有影響採購公正之違反法令行為，參酌前揭最高行政法院判決之旨，即難謂於法無違。
（四）退步言之，縱本件被告追繳押標金之處分為有理由，然其請求權業已逾行政程序法第131條第1項所規定之5年時效，是以原處分仍屬違法：
(1)按，「公法上之請求權，除法律有特別規定外，因五年間不行使而消滅。」行政程序法第131條第1項定有明文。
(2)復按，「時效制度不僅與人民權利義務有重大關係，且其目的在於尊重既存之事實狀態，及維持法律秩序之安定，與公益有關，須逕由法律明定，自不得授權行政機關衡情以命令訂定或由行政機關依職權以命令訂之」、「又衡諸公法與私法，雖各具特殊性質，但兩者亦有其共通之原理，私法規定之表現一般法理者，應亦可適用於公法關係（本院52年判字第345號判例參照）。民法第128條規定，消滅時效自請求權可行使時起算，所謂請求權可行使時，係指權利人行使其請求權，客觀上無法律上之障礙而言，原則上不以請求權人知悉其權利存在為必要，而債權如未定清償期者，債權人既得隨時請求清償（民法第315條參照），是此項請求權自債權成立時即可行使，其消滅時效應自債權成立時起算（最高法院28年上字第1760號判例參照）。準此法理，廠商有政府採購法第31條第2項各款情形之一，且其所繳納之押標金已發還者，機關既即時取得追繳的權利，並得隨時請求繳還，其消滅時效自應從該追繳權利成立時起算」，參照司法院大法官解釋第474號解釋理由書及最高行政法院101年判字第640號判決、101年判字第679號判決意旨。
(3)經查，被告係於91年間發還本件標案之押標金，故被告在法律上於斯時即得追繳押標金，而無法律上之障礙，是以其追繳押標金請求權之消滅時效即應從斯時起算，然被告卻遲於102年始為作成追繳押標金之處分，顯已罹逾5年消滅時效時效。
(4)被告雖辯稱其主觀上於102年始知悉有追繳押標金之事由，其請求權消滅時效應從被告知悉時起算，故未罹於消滅時效云云。惟如前所述，消滅時效之起算應以客觀上無法律上之障礙為起算時點，並不以權利人主觀上知悉其權利存在為必要，被告辯稱應以其主觀知悉時起算本件效滅時效，顯使法律秩序長期處不安定狀態，而違反釋字第474號解釋理由書中所明白闡釋時效制度係為維護法安定性，尊重既存之事實狀態等意旨。
（五）按，民法第179條規定，無法律上之原因而受利益，致他人受損害者，應返還其利益；雖有法律上之原因，而其後已不存在者，亦同；而如係為公法上之不當得利者，自應可類推適用。經查，被告於102年9月4日函文原告應於文到後14日內依系爭處分繳回押標金8萬5千元，逾期逕送行政執行，原告並已於同年月11日繳納。由於原處分係屬違法，應予撤銷，故於撤銷後被告即無受領該8萬5千元之法律上原因，應返還予原告。
三、被告則以下列理由資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴：
（一）本件採購投標須知中固無機關可嗣後追繳押標金之規定，惟查：
(1)本件採購投標須知第6點第5項已定明押標金不予發還之各種情事，原告茂豐公司有該點所列情事而仍受領該筆押標金，即係無法律上原因而受利益，致本署受損害，自負有返還其利益之義務，此觀民法第179條及行政程序法第127條有關不當得利之規定可知。是以，不論投標須知上有無規定「其已發還者，並予追繳」，均無礙於本署行使押標金返還請求權。
1.有關公法上不當得利返還請求權之行使方式，查法務部100年3月1日法律字第0000000000號函略以：「授予利益行政處分，經行政機關依法撤銷後，受益人受領利益之法律原因即於撤銷範圍內溯及失其效力…原授予利益之機關…得以行政處分之方式命其返還該項不當得利」。另該部93年12月15日法律字第0000000000號函及90年4月10日90法律字第005367號函均同此旨。
2.次查目前司法實務上對類似本案因有影響採購公正之違反法令行為致行政機關不予發還押標金者，多認該不予發還之決定屬行政處分之性質(最高行政法院102判字第100號、100年判字第1136號、100年判字第1071號等判決參照)，依此見解，依據行政程序法第92條第1項就行政處分之定義，「發還押標金」與「不予發還押標金」之決定應皆屬行政處分。準此，本署91年間發還押標金之處分因本署嗣後知悉茂豐公司有影響採購公正之違反法令行為，爰以102年2月18日消署企字第0000000000號函通知茂豐公司返還，該函係同時寓有「撤銷」原發還押標金處分及命返還押標金之意旨，與前揭法務部函認得以行政處分命返還不當得利之解釋相合，自非於法無據。
(2)契約條款之解釋應依民法第98條規定探求當事人之真意，本件投標須知既已明定政府採購法第31條第2項所定8款押標金不予發還之事由，應可認契約當事人有遵守該條項規定之合意，復為達成押標金確保誠實公平競標之目的，是本署仍應依政府採購法第31條第2項規定向茂豐公司追繳已返還之押標金，析言之：
1.按法學之解釋，應符合其妥當性與目的性，民法第98條規定：「解釋意思表示，應探求當事人之真意，不得拘泥於所用之辭句」，最高法院19年上字第28號判例認為：「解釋當事人所立書據之真意，以當時之事實及其他一切證據資料為其判斷之標準，不能拘泥字面或截取書據中一二語，任意推解致失真意」，最高法院19年上字第58號判例認為：「解釋當事人之契約，應於文義上及論理上詳為推求，不得拘泥字面，致失當時立約之真意」，最高法院19年上字第453號判例認為「契約應以當事人立約當時之真意為準，而真意何在，又應以過去事及其他一切證據資料為斷定之標準，不能拘泥文字致失真意」、最高法院83年台上字第2118號判例認為「解釋契約固屬事實審法院之職權，惟其解釋如違背法令或有悖於論理法則或經驗法則，自非不得以其解釋為不當，援為上訴第三審之理由」。
2.次按政府採購法所謂押標金，係指招標機關為確保投標廠商得以誠實公平競標，及得標後簽約，而於招標文件中規定投標廠商依法須繳納一定金額或比例之金額。是押標金之目的在於確保投標廠商得以誠實公平競標，此可依政府採購法第31條第2項規定，機關得於招標文件中規定，不予發還，其已發還者，並予追繳其所繳納押標金之規定自明。
3.查本件採購投標須知第18點明定投標須知為契約之一部分，其效力與契約相同，是以對於投標須知即契約內容之解釋，應依前揭民法第98條及相關最高法院判例意旨，探求當事人之真意，不能拘泥字面或截取書據中一二語任意推解；本件投標須知第6點第5項即已明列政府採購法第31條第2項所定8款押標金不予發還之事由，應可認為契約當事人有遵守政府採購法第31條第2項規定之合意。再者，押標金之目的既在於確保投標廠商之誠實公平競標，本案採購係由王經武與邱蒼民洽談合作，由茂豐公司出面投標，並達成茂豐公司得標後需支付40萬元佣金予豁達公司之協議，廠商以上開非法方法致使開標發生不正確之結果，未依政府採購法規定誠實公平競標，廠商所繳納之押標金自應依政府採購法第31條第2項規定不予發還，如已發還者自應依法追繳，始足落實押標金確保誠實公平競標之目的。
（二）有關原告主張檢察官並未就其從業人員邱蒼民以貪污治罪條例罪名起訴，故邱蒼民並無對公務員行求、期約或交付賄賂或其他不正利益一節，查本署審酌起訴書所載事實認定原告有行求、期約或交付賄賂或其他不正利益之行為，上開認定毋須以起訴罪名或經法院判決有罪為前提，原告此項指稱，洵無足採。
（三）有關原告主張本件追繳押標金處分已逾行政程序法第131條第1項所規定之5年時效一節：
(1)查行政程序法第117條規定：「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；……」第121條第1項規定：「第一百十七條之撤銷權，應自原處分機關或其上級機關知有撤銷原因時起二年內為之」。本署於91年間發還押標金之處分因原告有影響採購公正之行為而屬違法行政處分，於該案經檢察官101年偵查起訴後，本署始知上開發還押標金之處分有撤銷原因，爰於102年2月18日消署企字第0000000000號函向原告追繳押標金，亦即撤銷原發還押標金之處分，並未逾越行政程序法第121條第1項規定之2年期間。該發還押標金之處分經撤銷並溯及失其效力後，原告取得之押標金即成為無法律上原因而受利益，本署係於此時方取得對原告之不當得利返還請求權，故5年之消滅時效當自斯時(撤銷原發還處分時)起算，此觀102年3月20日102年度高等行政法院法律座談會提案五多數說及法務部101年10月23日法律字第00000000000號函均同此見解，故本署102年2月18日函追繳押標金殆無罹於時效之問題。
(2)又縱使退一步言，認本署於91年間發還押標金之行為並非行政處分，而係事實行為，故不待撤銷該發還押標金之行為，本署於廠商有採購法第31條第2項第8款行為，得行使追繳押標金請求權時即應起算消滅時效。然而此一「請求權得行使」之時點，依最高行政法院102判字第100號判決、101年判字第8號判決、101年判字第625號判決(被證
14、被證15、被證16)，均揭示以「知悉廠商有影響採購公正之違反法令行為」時起算5年時效，另參學說探討，亦反對公法上請求權應自客觀上可行使時即行起算(陳愛娥，公法上請求權消滅時效的起算，刊於臺灣本土法學雜誌，93年9月，第62期)。此由消滅時效制度係在懲罰權利的睡眠者，維持法安定性之意旨，及行政機關對人民之公法上請求權時效僅有5年，且一旦罹於時效，其權利即歸消滅，非如民法上請求權僅係抗辯權發生等制度上之差異觀察，尤應認行政程序法第131條之公法上請求權不能盡如民法之請求權般於客觀上可行使時即逕予起算。
(3)綜上，原告援引最高法院28年上字第1760號判例，以「請求權可行使時，係指權利人行使其請求權，客觀上無法律上之障礙而言，原則上不以請求權人知悉其權利存在為必要」，並進而主張本署102年2月18日函追繳押標金處分已逾行政程序法第131條第1項所規定之5年時效云云，於本案實無足採。
（四）茂豐公司不服本署上述之處置，向工程會提出申訴，經該會以102年8月20日工程訴字第00000000000號函檢送審議判斷書，將茂豐公司申訴駁回，其判斷理由第4點載述：「據上論結，本件招標機關認定申訴廠商有投標須知及採購法第31條第2項第8款之情事為追繳押標金之決定，於法尚無違誤，原異議處理結果為相同之認定，亦無不合，應予維持。至雙方其餘主張與陳述，均不影響前揭判斷結果，故不逐一論究」。
四、前揭事實概要欄所載之事實，有臺灣臺北地方法院檢察署101年度偵字第18302、19551、21438、25289號起訴書（原處分卷被證2）、被告原處分（原處分卷被證5）、原告異議書（原處分卷被證6）、被告異議處理結果函覆（原處分卷被證7）、行政院公共工程委員會採購申訴審議判斷書（原處分卷被證11）、行政院公共工程委員會101年4月10日工程企字第00000000000號函（原處分卷被證3）、內政部消防署財物採購案投標須知暨財物採購契約（原處分卷被證4）、決標公告（原處分卷被證1）附於原處分卷、內政部消防署102年9月4日消署企字第0000000000號函、自行收納款項統一收據附於本院卷可稽，復為兩造所不爭執，應堪認定。
本件兩造之爭點為：（1）原告是否有政府採購法第32條第2項第8款規定「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為」之應予追繳已還押標金情形？（2）被告作成原處分時，是否已逾法定時效期間？茲分述如下：
（一）按政府採購法第31條第2項第8款規定「機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳︰八、其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者」。次按系爭採購案招標文件即內政部消防署財物採購案投標須知第6點第5項第8款規定「廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還：(八)其他經機關認定有影響採購公正之違反法令行為者」。又按行政院公共工程委員會101年4月10日工程企字第00000000000號函釋謂「主旨：廠商或其代表人、代理人、受雇人或其他從業人員參與政府採購，對公務員行求、期約或交付賄賂或其他不正利益者，茲依政府採購法（下稱本法）第31條第2項第8款認定該廠商有影響採購公正之違反法令行為，請查照並轉知所屬機關」，以及行政院公共工程委員會96年7月25日工程企字第00000000000號函釋謂「說明：…三、來函所述投標廠商情形，貴公司應探究該等廠商是否有意圖影響決標價格或獲取不當利益，而以契約、協議或其他方式之合意，使廠商不為價格之競爭之情形，如有而依本法48條第1項第2款『發現有足以影響採購公正之違法或不當行為者』或第50條第1項第7款『其他影響採購公正之違反法令行為』辦理者，茲依本法第31條第2項第8款認定，該等廠商押標金應不予發還，並請將相關廠商移檢調機關偵辦」。揆諸政府採購法第1條之規定，可知政府採購法之立法目的，在於建立政府採購制度，依公平、公開之採購程序，提升採購效率與功能，並確保採購品質。是以，各投標廠商間約定不為競標，而由其中特定廠商得標，明顯違背公平競爭程序，不惟對於遵照規定參與投標之廠商不公平，且妨礙政府機關欲藉由廠商公平競爭程序取得優良之得標條件，並確保、提昇採購品質之目的，自屬足以影響採購公正之行為。是以行政院公共工程委員會本於政府採購法第31條第2項第8款規定之授權，通案認定意圖影響採購結果或獲取不當利益，而以協議方式使廠商不為價格競爭之圍標行為者，係屬政府採購法第31條第2項第8款規定之「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為」之情形，並未悖離政府採購法之旨趣，自得予以適用。
（二）經查，本件原告參與被告辦理之系爭採購案件，並繳交押標金8萬5千元，該採購案於91年12月24開標，而於92年1月20日公告決標，被告原已發還該押標金予原告，嗣因參酌臺灣臺北地方法院檢察署檢察官101年度偵字第18302號、第19551號、第21438號、第25289號起訴書所載犯罪事實，認定原告之實際負責人邱蒼民於參與上開採購案投標，因執行業務涉有違反政府採購法第87條第3項之情事，乃依據政府採購法第31條第2項第8款、行政院公共工程委員會101年4月10日工程企字第00000000000號函釋及採購案投標須知第6點等規定，作成原處分命原告繳回上開已發還之押標金，原告不服，循序提出異議及申訴，經被告處理結果，決定維持原處分，復經申訴審議判斷駁回其申訴等情，為兩造所不爭執，並有上開卷附資料等件可稽，堪予認定。
（三）原告雖以上開情詞主張原告從業人員邱蒼民並無對公務員行、期約或交付賄賂或其他不正利益之行為，且本件採購契約或投標須知內均無機關得於事後追繳押標金之規定，被告主張逕依政府採購法的31條第2項第8款規定追繳本件押標金，顯即欠缺處分依據云云。然查原告於91年間參與系爭採購案招標時，其當時之實際負責人邱蒼民為獲取不法利益，避免投標廠商不足3家而流標，與訴外人王經武共同謀議，由王經武提供1家公司陪標，王經武經黃文宙同意，即提供玖井企業有限公司名義陪標，且不為價格競爭；嗣系爭採購案於91年12月24日開標，原告公司果順利以179萬6,000元得標，邱蒼民、黃文宙、王經武即以上開非法方法使開標發生不正確之結果。而邱蒼民為踐行與王經武之前揭協議，即於得標後某日，在原告公司址，親自交付王經武40萬元現金，以作為王經武之協助之對價，王經武將款項如數交予黃文宙，再由黃文宙將40萬元登入其所負責公司利潤帳後，於92年1月27日即支付賄款10萬元與公務員黃季敏，並將該筆賄款暫存於黃文宙所保管之帳戶中，餘款30萬元則由黃文宙、王經武朋分，邱蒼民更觸犯政府採購法第87條第3項之罪等情，已據黃文宙、王經武於刑事案件偵查中自白在卷，並經檢察官起訴在案，有前揭檢察官起訴書可按，足認屬實。揆諸原告之實際執行上開採購案投標事務之人邱蒼民，與其他投標廠商共同約定不為競標，所依協議交付之40萬元並進而供作行賄公務員款項，顯該當前引行政院公共工程委員會101年4月10日工程企字第00000000000號函釋及96年7月25日工程企字第00000000000號函釋所認定之「有影響採購公正之違反法令行為」情形。再者，本件被告辦理系爭採購案之招標，已於前揭投標須知第6點第5項第8款明定投標廠商有「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為」之情形者，其所繳納之押標金，不予發還，亦有該投標須知在卷可憑。又原告雖復爭執上開投標須知無機關得於事後追繳押標金之規定云云，惟政府採購法第31條第2項第8款規定「機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳︰
八、其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者」，政府採購法所謂押標金，係指招標機關為確保投標廠商得以誠實公平競標，及得標後簽約，而於招標文件中規定投標廠商依法須繳納一定金額或比例之金額，押標金之目的在於確保投標廠商得以誠實公平競標，又前揭投標須知第6點第5項第8款既已明定投標廠商有「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為」之情形者，其所繳納之押標金，不予發還，若已發還廠商押標金後，才發現得標廠商有影響採購公正之違反法令行為，竟然不能追繳，顯然違反政府採購法第31條第2項立法規範意旨及前揭投標須知第6點第5項第8款訂立目的。押標金之目的既在於確保投標廠商之誠實公平競標，本案採購案係由王經武與原告公司邱蒼民洽談合作，由原告公司出面投標，並達成原告公司得標後需支付40萬元傭金之協議，原告以上開非法方法致使開標發生不正確之結果，未依政府採購法規定誠實公平競標，原告所繳納之押標金自應依政府採購法第31條第2項規定不予發還，如已發還者自應依法追繳，始能落實押標金確保誠實公平競標之目的，不能解為廠商如有其他經行政院公共工程委員會認定屬於政府採購法第31條第2項第8款規定之違反法令行為者，已經發還之押標金即毋庸追繳。
（四）再者，揆諸政府採購法第30條第1項前段及第31條之規定旨趣，足見押標金乃擔保投標廠商能遵照投標應行注意事項以踐行相關程序，除督促得標者應履行契約外，兼有防範投標人圍標或妨礙標售程序公正之作用，職是之故，辦理招標機關要求廠商參與投標須繳納押標金，乃屬避免廠商有不當或違法之行為之管制措施，法律賦予辦理招標機關對於廠商如有法定不當或違法行為，得對其所繳納之押標金不予發還，或予以追繳之權限，係以公權力強制實現廠商參與投標時所為之擔保，性質上屬於「管制性不利處分」，核與行政罰法所稱之「裁罰性不利處分」係以違反行政法上義務而對於過去不法行為所為之制裁有殊（最高行政法院98年度裁字第1382號、98年度裁字第2704號裁定意旨參照）。是以被告對原告所為強制追繳押標金之處分，固為不利之行政處分，但非屬於行政罰法所稱之行政罰處分，自無該法第27條關於裁處權時效期間規定之適用。
又追繳押標金之不利處分，為招標機關行使其公法上財產請求權，自應適用行政程序法第131條第1項、第2項規定之5年時效期間，而消滅時效則應自請求權可行使時起算，此參照民法第128條之規定可明，且須權利人知悉其得行使權利之狀態，時效期間始能起算（最高法院63年臺上字第1885號判例及91年度臺上字第1312號判決意旨參照）。是本件被告於91年12月間系爭採購案開標，發還押標金予原告時，既仍不知悉原告有政府採購法第31條第2項第8款規定之情形，自無從對原告行使追繳押標金之公法上請求權，而前開起訴書係於101年12月20日始作成，有起訴書可稽，而被告於102年2月18日作成原處分對原告追繳已發還之系爭採購案押標金8萬5千元，且原告於102年2月27日就原處分向被告提出異議書，原處分顯未罹於時效消滅。原告雖謂：消滅時效之起算應以客觀上無法律上之障礙為起算時點，並不以權利人主觀上知悉其權利存在為必要等語，即委無足採。
五、綜上所述，本件原告上開主張各節，均非可取。原處分認事用法俱無違誤，異議處理結果及審議判斷決定予以維持，亦無不合。從而，原告訴請撤銷，並聲明被告應給付原告8萬5千元及自起訴狀繕本送達被告翌日起至清償日止按週年利率年息5%計算之法定利息，為無理由，應予駁回。另兩造其餘之主張及陳述等，核與本件判決結果不生影響，爰不一一指駁論究，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98 條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 11 月 19 日
行政訴訟庭 法 官 范智達
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本），逾期未提出者，勿庸命補正，即得依行政訴訟法第245條第1項規定以裁定駁回。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 102 年 11 月 19 日
書記官 吳建元