臺灣臺北地方法院行政訴訟判決 103年度簡字第176號
103年7月29日辯論終結原 告 信義房屋仲介股份有限公司代 表 人 周俊吉訴訟代理人 羅凱正律師被 告 臺北市政府地政局代 表 人 黃榮峰訴訟代理人 沈瑞芬
薛儀君鄭素惠上列當事人間不動產經紀業管理條例事件，原告不服被告中華民國103年4月24日府訴二字第00000000000號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告公司為不動產經紀業者，經被告機關查得原告於其公司網站刊登之售屋廣告「麗寶寬域極致首選（物件編號：63207D）」內容不實，廣告內記載所銷售之房屋類型為住宅，惟依該建築物使用執照（98使字第0420號）所載土地使用分區為第三種工業區，用途為策略性產業。嗣被告機關以民國（下同）102年11月5日北市地權字第00000000000號函通知原告於文到15日內以書面陳述意見，案經原告於102年11月19日以書面陳述意見後，被告機關審認廣告內所銷售之房屋用途標示確與事實不符，違反不動產經紀業管理條例第21條第2項規定，且原告係第16次違反前揭條例，被告機關爰依同條例第29條第1項第3款及行為時統一裁罰基準規定，以102年12月6日北市地權字第00000000000號裁處書處原告新臺幣（下同）29萬元罰鍰（即本件原處分）。原告不服，提起訴願經駁回後，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告起訴主張下述事由，並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分：
（一）不動產經紀業廣告處理原則（下稱廣告處理原則）第6點規定內容，屬於限制人民權利或義務之事項，應以法律或法規命令制定，不得以行政規則為之，被告依據廣告處理原則第6點規定，認定原告違反不動產經紀業管理條例（下稱管理條例）第21條第2項規定為不實廣告，違反法律保留原則，原處分顯有違法，應予撤銷：
(1)按中央法規標準法第第5條第2款規定：「下列事項應以法律定之：…二、關於人民之權利、義務者。」，故攸關人民權利或義務之事項，原則上均應以法律定之，俾使人民有所依循及期待。
(2)次按大法官釋字第443號解釋理由書揭示：「何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。」
(3)查廣告處理原則第6點規定：「廣告有下列表示或表徵之一者，得認定為不實廣告：…」，因此，主管機關得依據該第6點規定，認定行為人是否為不實廣告，惟細繹第6點所規定之內容，若經主管機關認定符合該點規定而為不實廣告者，主管機關即得依據管理條例第21條第2項及第29條第1項第3款規定裁處罰鍰，顯見廣告處理原則第6點之規定，目的在要求或限制不動產經紀業不得為不實廣告，係對於不動產經紀業課予之法律上義務，況且，一旦違反此項義務，即有遭受裁處罰鍰之效果，亦係對於人民財產權之限制，徵諸前揭法律及大法官解釋，此廣告處理原則第6點規定為攸關人民權利或義務之事項，本應以法律或法律授權之命令定之，不得以僅具有內部效力之行政函釋為之，始謂符合法律保留原則。
(4)惟觀諸廣告處理原則第6點規定內容，並未以法律定之，法律亦未授權主管機關以法規命令之方式制定，被告全依憑102年6月13日內政部內授中辦地字第00000000000號行政函釋規定辦理，足見內政部將攸關人民權利或義務之事項，透過制定具有內部秩序及運作效果之行政函釋（或行政規則）作為下級機關參考之依據，有違法律保留原則，該廣告處理原則應屬違法，被告援引違法之廣告處理原則作為裁處依據，原處分亦有違法，應予撤銷。
（二）縱令認為內政部得未經法律授權自行頒訂具有限制人民權利或義務事項之廣告處理原則，該廣告處理原則或應定性為有關法規釋示之行政命令（解釋性行政規則），依據大法官釋字第137號及第216號解釋意旨，法官依法獨立審判，於職責範圍內，關於認事用法，自得本於公正誠實之篤信，表示合法適當之見解，不受該廣告處理原則之拘束，核先陳明：
(1)按大法官釋字第137號解釋理由書揭櫫：「法官於審判案件時，對於各機關就其職掌所作有關法規釋示之行政命令，或為認定事實之依據，或須資為裁判之基礎，固未可逕行排斥而不用。惟各種有關法規釋示之行政命令，範圍廣泛，為數甚多。其中是否與法意偶有出入，或不無憲法第一百七十二條之情形，未可一概而論。法官依據法律，獨立審判，依憲法第八十條之規定，為其應有之職責。在其職責範圍內，關於認事用法，如就系爭之點、有為正確闡釋之必要時，自得本於公正誠實之篤信，表示合法適當之見解。」
(2)又大法官釋字第216號解釋理由書亦揭明：「法官依據法律獨立審判，憲法第八十條載有明文。各機關依其職掌就有關法規為釋示之行政命令，法官於審判案件時，固可予以引用，但仍得依據法律，表示適當之不同見解，並不受其拘束，本院釋字第一三七號解釋即係本此意旨。」
(3)由上可知，法官依據憲法第80條規定，有依據法律獨立審判之權，所謂「法律」係指立法機關制定之法律，抑或基於法律授權行政機關以命令制定之行政命令，不包括行政機關本於職權就職掌有關法規所為釋示之行政命令（稱為解釋性行政規則或行政函釋），因此，法官於認事用法時，如就法律要件之爭點有為正確闡釋之必要時，自得本於公正誠實之篤信，表示合法適當之見解，不受行政機關就有關法規所為釋示之行政命令之拘束。
(4)本件廣告處理原則若定性為內政部就不動產經紀業管理條例第21條第2項所為解釋之行政命令，徵諸前揭大法官解釋，鈞院就本件之認事用法，並不受該廣告處理原則之拘束，得本於對於法規解釋之確信，自行解釋管理條例第21條第2項所謂之廣告不實行為及態樣，核先敘明。
（三）管理條例第21條第2項規定之「廣告及銷售內容應與事實相符」，係指廣告及銷售內容應同時符合委託契約書（不動產使用現況之事實）及使用執照內容（法律上使用限制之事實），系爭廣告對於不動產現況使用及法律上使用限制之說明，完全符合委託契約書及使用執照之內容，並非廣告不實：
(1)按管理條例第21條第1、2項規定：「經紀業與委託人簽定委託契約書後，方得刊登廣告及銷售（第1項）。前項廣告及銷售內容，應與事實相符，並註明經紀業名稱（第2項）。」
(2)次按廣告處理原則第4點規定：「廣告應與委託契約書內容及事實相符。委託契約內容與事實不符者，經紀業應依事實修正廣告內容。」
(3)又廣告處理原則第6點亦規定：「廣告有下列表示或表徵之一者，得認定為不實廣告：、、、（十一）建造執照：…2.廣告表示建築物之用途與建造執照或使用執照所載不符…。」
(4)觀諸管理條例第21條第1、2項，以及廣告處理原則第4點規定，可得知「廣告必須符合委託契約書之內容」，而委託契約書之內容即為物件之現實使用狀況。換言之，委託人委託經紀業銷售不動產時，經紀業必須依據受託時不動產現實使用狀況，刊登於廣告內，俾利消費者知悉不動產使用現況，此觀廣告處理原則第4點明文「廣告應與委託契約書內容及事實相符」即明。因此，當委託契約書之內容與不動產使用狀況（即該點所稱事實）相符者，經紀業必須依據不動產使用現況之事實刊登於廣告內；當委託契約書內容與不動產使用現況事實不符者，經紀業應依據不動產使用現況事實，修正廣告內容，此亦有廣告處理原則第4點「委託契約內容與事實不符者，經紀業應依事實修正廣告內容。」足資遵循。
(5)又觀諸廣告處理原則第6點之規定，亦可得知廣告及銷售內容除須與「委託契約書內容」相符外，另須與「使用執照」所載內容相符。是以，綜觀管理條例第21條、廣告處理原則第4點、第6點規定，所謂「廣告及銷售內容應與事實相符」，係指廣告及銷售內容應同時符合委託契約書（即不動產使用現況之事實）及使用執照之內容（即法律上使用限制之事實），具有同時兼顧不動產使用現況事實及法律上使用限制事實之立法目的。
(6)查系爭不動產係委託人於102年9月3日委託原告銷售時（原證1號），原告受任之初，即依據委託人表示已有約六成入住使用之不動產使用狀況，刊登網頁廣告（原證2號），況且，委託人係依據不動產使用狀況委託原告出售，原告依據委託契約及不動產使用現況之事實，刊登於廣告內，係符合廣告處理原則第4點規定，並無任何廣告不實，原處分見未及此，僅憑系爭廣告內登載「住宅」與使用執照記載不符為由，遽認原告刊登不實廣告，顯有違誤。
(7)再查，因系爭不動產坐落於工業區，依據使用執照之土地使用分區記載為「第三種工業區」（原證3號），原告依據使用執照使用分區之記載，忠實刊登於廣告內並註明「第三種工業區」，完全符合使用執照之記載，並非與使用執照上之記載「不符」，亦符合廣告處理原則第6點之規定，原處分查未及此，遽認為廣告不實，亦有違誤。
（四）依據廣告處理原則第8點規定可知，判斷廣告是否與事實相符，需同時援引廣告處理原則第4點、第6點規定認定，並非僅以廣告內容是否與使用執照內容相符為限，故原處分僅憑系爭廣告刊登「住宅」字樣與使用執照所載用途不符為由裁處罰鍰，亦違反廣告處理原則而屬違法之處分，應予撤銷：
(1)按廣告處理原則第8點規定：「依第四點、第六點、第七點規定判斷廣告是否與事實相符，應考量下列因素：、、、」由此可見，廣告處理原則第4點及第6點同為被告認定系爭廣告究否與事實相符之要件，應無疑義。
(2)經查，原處分僅以系爭廣告違反廣告處理原則第6點規定，認為原告於廣告中刊登「住宅」字樣，不符合使用執照所載內容為由，對原告裁處罰鍰，惟徵諸廣告處理原則第8點規定，被告應同時審酌第4點規定，即廣告內容是否與委託契約書內容（即不動產使用現況事實）相符，認定究否為不實廣告。被告竟查未及此，僅憑第6點即認定本件為不實廣告，完全忽略亦應以第4點作為查核及處分之考量，原處分顯有違法，應予撤銷。
(3)自廣告處理原則第8點規範意旨，亦可得知管理條例第21條第2項所稱「廣告及銷售內容應與事實相符」，係指廣告及銷售內容應同時符合委託契約書（即第4點不動產使用現況之事實）及使用執照之內容（即第6點法律上使用限制之事實），不得僅以廣告處理原則第6點為裁處之唯一考量，原處分此部分已有違法，應予撤銷。
（五）被告僅以系爭廣告與系爭不動產使用執照內容不符為由裁處罰鍰，已曲解管理條例第21條第2項之文義，違反客觀文義解釋之方法，不足採信：
(1)按被告認定原告「廣告登載『住宅』字樣，其用途與事實不符」，無非以系爭不動產使用執照記載用途為「策略性產業」為據。惟查，管理條例第21條第2項所稱「廣告及銷售內容應與事實相符」，依客觀文義解釋原則，應係指「客觀存在之事實須與廣告內容一致相符」，縱使現況事實有違使用規定之情形亦同。例如：某社區將原本使用執照規劃之機車停車位擅自挖設成社區游泳池，則銷售廣告對於該社區公共設施之說明，即應為游泳池而非機車停車位，蓋游泳池固屬違規使用，但為使用現況之事實；機車停車位雖係合法，但並非事實使用狀態，故不動產經紀業倘以廣告宣稱該社區有機車停車位（惟事實上已為游泳池），即顯與事實不符。系爭不動產之現況事實既係由委託人充作住宅使用，未按使用執照作一般事務所之用，則現況事實即應記載為住宅而非事務所，否則即悖離法條文義之射程範圍。
(2)被告逕將法條文義所指「使用現況之事實」曲解為僅限於「使用執照用途」，顯然違反客觀文義解釋原則，錯誤解讀法律文義。蓋法條並未明文「廣告及銷售內容應與使用執照相符」，被告即不得曲解法律文義，逕自限縮解釋僅能與使用執照相符，始謂合法之廣告，故原處分曲解法條文義顯已違法。
（六）管理條例及廣告處理原則，並未針對廣告內容規定應記載事項，或應為如何之記載，故原告依據不動產使用現況事實於廣告中刊登「住宅」；另依據使用執照上記載之法律上使用限制事實於廣告中刊登「第三種工業區」等內容，並無不實：
(1)按管理條例僅規定廣告及銷售內容應與事實相符，惟並未就廣告內容之應記載事項或應為如何之記載予以明文規定，故僅需廣告之內容與事實相符，即非不實廣告。系爭廣告依據廣告處理原則第4點規定就不動產使用現況事實於廣告中刊登「住宅」；另依據廣告處理原則第6點規定就使用執照上記載之法律上使用限制事實於廣告中刊登「第三種工業區」等內容，實與事實相符，並非不實廣告。
(2)又廣告處理原則第6點既規定「廣告表示建築物之用途與…『使用執照所載』不符」，則細繹系爭不動產之使用執照上有關使用分區之記載為「第三種工業區」（詳見原證3號），原告依據使用執照之內容，忠實將法律上使用限制之事實登載於廣告中，何不實之有？
(3)況且，管理條例及廣告業處理原則並未明文規定廣告之應記載事項，或應為如何之記載，抑或廣告所標示不動產之用途應完全或僅能依據使用執照內容而為記載，自不得謂原告於「第三種工業區」外，另行依據不動產使用現況事實增刊「住宅」字樣，即屬不實廣告。
（七）細繹管理條例第21條第2項之立法目的，在使具有「普通知識經驗」之交易相對人，得依據廣告之內容為合理判斷並作成交易決定，以避免交易相對人混淆或誤認，系爭廣告除依據使用執照刊登使用分區外，尚依據不動產使用現況事實刊登為「住宅」，本諸交易資訊愈豐富愈有利交易相對人判斷之原則，系爭廣告之記載內容更能促進具有普通知識經驗之交易相對人為合理之判斷，原處分及訴願決定見未及此，顯無理由，應予撤銷：
(1)按廣告處理原則第8點規定：「依第四點、第六點、第七點規定判斷廣告是否與事實相符，應考量下列因素：（一）表示或表徵與實際狀況之差異程度。（二）表示或表徵之內容，是否足以影響具有普通知識經驗之相關交易相對人為合理判斷並作成交易決定。」，足見理條例第21條第2項之立法目的，在保障具有「普通知識經驗」（並非無知識經驗）之交易相對人，得依據廣告之內容為合理判斷並作成交易決定，倘若不實之表示或表徵內容，不足以影響具有「普通知識經驗」之交易相對人為合理判斷者，亦不得謂為不實廣告。
(2)又考量不動產交易價值高，交易相對人絕無可能僅憑廣告內容即作出交易之決定，尚須藉由交易相對人自身之合理判斷，因此，得為合理判斷之交易相對人，僅限於具有「普通知識經驗」之相對人，不包含「無知識經驗」之人，此厥為廣告處理原則第8點之制定目的及保護之對象。
(3)此外，為避免具有「普通知識經驗」之交易相對人，於不動產交易過程中，因廣告不實，而影響其合理判斷，若不動產經紀業能提供愈多正確之交易資訊，愈能使具有「普通知識經驗」之交易相對人，依憑其對於不動產之知識經驗，作出更為合理之判斷。因此，若原告所提供之廣告內容兼顧不動產使用現況（即「住宅」）及法律上使用限制之事實（即「第三種工業區」）說明時，本諸交易資訊愈豐富愈有利交易相對人判斷之原則，更能促進交易相對人為合理判斷，而不至混淆或誤認，亦更能達到保障交易相對人權益及建立交易秩序之目的。
(4)況且，對於不動產交易具有「普通知識經驗」之交易相對人，就工業區內原則上不得作為住宅使用乙事，理應知悉或已有基本之認識，絕無可能僅因原告於系爭廣告同時註明「住宅」及「第三種工業區」，即足以影響具有普通知識經驗之交易相對人無法作出合理之判斷，倘非如此，則該交易相對人即非屬具有「普通知識經驗」之人，實非管理條例第21條第2項及廣告處理原則所要保護之對象。
（八）廣告處理原則第6點第11款對於消極未記載使用執照用途之行為，因並無積極記載行為，故非廣告表示建築物之用途與使用執照所載不符而無法裁處罰鍰，本件卻因原告積極記載使用執照之用途，僅因另依據不動產使用現況事實記載「住宅」，竟獲罰鍰，其價值判斷顯有輕重失衡：
(1)按廣告處理原則第6點第11款係規定：「廣告表示建築物之用途與、、、使用執照『所載不符』」，是以，必須廣告內容有積極之記載，且該積極記載內容與使用執照「所載不符」者，即為不實廣告。
(2)又被告於103年1月20日訴願答辯書第6頁亦自承：「同條例第21條僅規定廣告應與事實相符，並無明訂廣告應記載事項，亦即行銷訴求若未列為廣告內容，並無違反規定，惟列為廣告則應符合正確資訊之事實」，足見原告縱於系爭不動產交易過程中，係以住宅為行銷訴求，若未將「住宅」字樣列為廣告內容者，即無違反管理條例第21條第2項規定，不應受處罰。
(3)然查，原告係為兼顧現況事實及法令限制，遂於網頁廣告註明「物件類型為大樓、辦公、住宅、成屋、第三種工業區」（詳見原證2號），俾以提供交易相對人正確且充分之交易資訊，由此可見，原告係誠實告知交易資訊，並無蓄意隱瞞系爭不動產坐落第三種工業區事實。
(4)原告兼顧事實現況及法令限制詳實記載系爭廣告，並未蓄意隱瞞任何法令限制，且不動產說明書中亦詳為揭露，提供交易相對人正確且充分之資訊，卻仍受被告處罰。相較之下，若原告根本未於廣告中登載任何資訊，抑或不登載「第三種工業區」，交易相對人反因無從取得完整資訊，而無法為合理判斷，被告竟認為此情並非廣告不實，無庸處罰，其價值判斷顯有輕重失衡之虞，不啻使管理條例第21條第2項要求經紀業應提供交易相對人完整充分資訊之規範目的蕩然無存，亦容易造成經紀業本諸「不做不錯」心態，於廣告中隱匿交易資訊，豈為該條之立法目的？原處分及訴願決定均見未及此，僅狹隘以廣告處理原則第6點規定為由裁處罰鍰，實有認事用法之重大違法，應予撤銷。
（九）被告適用之臺北市政府地政局處理違反不動產經紀業管理條例事件統一裁罰基準（下稱「統一裁罰基準」），違反不當聯結禁止原則、構成裁量濫用，原處分自不得援引為裁處之依據，應予撤銷原處分：
(1)按行政程序法第4條規定：「行政行為應受法律及一般法律原則之拘束。」其中一般法律原則包括不當聯結禁止原則，向為學說、實務所肯認。又同法第10條規定：「行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的。」明文規定行政機關為行政行為時應避免構成裁量濫用。
(2)次按行政罰法第18條第1項規定：「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」
(3)查被告係依103年2月18日修正前統一裁罰基準，以原告「歷年」累計「違規次數」實質變更管理條例第29條之裁罰下限，使下限由6萬元變更為20萬元，並逕處原告29萬元罰鍰，僅憑違反行政法上義務行為應受責難程度為斷，疏未衡及行政罰法所揭示之其他參考因素「所受影響」、「所得利益」與「受處罰者資力」，有違行政罰法第18條第1項規定，構成裁量濫用無疑。此外，原處分未慮及本件僅因系爭廣告「住宅」二字，即重罰29萬元，對行政罰法第18條「所受影響」斟酌因素置若罔聞，亦有違法。
(4)再查，被告以統一裁罰基準中，原告歷年違規次數決定裁罰下限，對長年經營不動產仲介經紀業務業者（包括原告），顯屬以業者經營期間長短變相苛罰。況歷年違規次數，並非每次違規均屬相同情節，則是否能歷年累計即有可疑，原處分未考量本件違規情節輕重及其他斟酌因素，逕以無關本件事實之歷年違規次數為判斷標準，更有違不當聯結禁止原則，彰彰明甚。
(5)況查，被告於103年2月18日以北市地權字第00000000000號令修正統一裁罰基準，改以「同一年度」違規行為次數，作為累計違規之認定期間，亦足證明修正前統一裁罰基準違法不當，故原處分援引違法之修正前統一裁罰基準作為本件裁罰之依據，係屬違法，應予撤銷。
三、被告則以下述理由資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴：
（一）不動產經紀業管理條例第21條第1項及第2項規定：「經紀業與委託人簽訂委託契約書後，方得刊登廣告及銷售。前項廣告及銷售內容，應與事實相符，並註明經紀業名稱。」。不動產經紀業管理條例第22條規定：「不動產之買賣、互易、租賃或代理銷售，如委由經紀業仲介或代銷者，下列文件應由經紀業指派經紀人簽章：一、不動產出租、出售委託契約書。二、不動產承租、承購要約書。三、定金收據。四、不動產廣告稿。五、不動產說明書。六、不動產租賃、買賣契約書。……」。不動產經紀業管理條例第23條規定：「經紀人員在執行業務過程中，應以不動產說明書向與委託人交易之相對人解說。前項說明書於提供解說前，應經委託人簽章。」。不動產經紀業管理條例第29條第1項第3款規定：「經紀業違反本條例者，依下列規定處罰之︰……三、違反……第21條第1項、第2項……規定者，處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰。……」。內政部102年06月13日內授中辦地字第00000000000號函頒「不動產經紀業廣告處理原則」第6點廣告有下列表示或表徵之一者，得認定為不實廣告：（11）建造執照：……２、廣告表示建築物之用途與建造執照或使用執照所載不符。內政部102年12月16日內授中辦地字第0000000000號函示：「……按不動產經紀業管理條例第21條第1項及第2項規定：『經紀業與委託人簽訂委託契約書後，方得刊登廣告及銷售。前項廣告及銷售內容，應與事實相符，並註明經紀業名稱。』次按不動產經紀業廣告處理原則第4點、第6點規定略以：『廣告應與委託契約書內容及事實相符。委託契約內容與事實不符者，經紀業應依事實修正廣告內容。』、『廣告有下列表示或表徵之一者，得認定為不實廣告：……（四）廣告圖說：……3、廣告照片、圖示內容對不動產法定用途、權利範圍之表示或表徵與事實不符。……（十一）建造執照：……2、廣告表示建築物之用途與建造執照或使用執照所載不符。』本案不動產廣告之用途倘與法定用途及建造執照或使用執照所載不符，即難認該廣告與事實相符……」。臺北市政府地政局處理違反不動產經紀業管理條例事件統一裁罰基準第2點丙類違規事件9規定（101年7月19日修正發布，0月0日生效版）：「一、依違規次數處罰如下，並於處罰同時以書面通知限期30日內改正：……7.第7次以上處20萬元以上30萬元以下罰鍰。……」。行政罰法第7條規定：「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織違反行政法上義務者，其代表人、管理人、其他有代表權之人或實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，推定為該等組織之故意、過失。」法務部96年1月12日法律決字第0000000000號函釋：「……行政罰法……第7條第1項規定所稱『故意』，係指對於違反行政法上義務之構成要件事實，明知並有意使其發生，或預見其發生而其發生並不違背其本意而言。……所謂『過失』，係指對於違反行政法上義務之構成要件事實之發生，雖非故意，但按其情節應注意、能注意而不注意，或雖預見其能發生而確信其不發生而言。其注意程序之判斷標準，原則上以社會通念認係謹慎且認真之人為準，但如依法行為人應具備特別知識或能力者，則相應地提高其注意標準……。」
（二）有關原告主張被告逕依未經法律授權訂定之不動產經紀業廣告處理原則第6點規定：「廣告有下列表示或表徵之一者，得認定為不實廣告：……」為由，認定原告廣告不實予以裁罰，有違法律保留原則乙節，按不動產經紀業管理條例第21 條規定：「經紀業與委託人簽訂委託契約書後，方得刊登廣告及銷售。前項廣告及銷售內容，應與事實相符，並註明經紀業名稱。……」為該條例賦予不動產經紀業者之法定義務及責任，且按司法院釋字第2號解釋略以，適用法律或命令發生其他疑義時，則有適用職權之中央或地方機關，皆應自行研究，以確定其意義，而為適用。次按行政程序法第159 條第2項規定：「行政規則包括下列各款之規定：一、關於機關內部之組織、事務之分配、業務處理方式、人事管理等一般性規定。二、為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實、及行使裁量權，而訂頒之解釋性規定及裁量基準。」上開所謂解釋性行政規則，係指主管機關基於職權因執行特定法律之規定，得為必要之釋示，以供本機關或下級機關所屬公務員行使職權時之依據（司法院釋字第407號解釋參照）。經查系爭廣告是否係屬不動產經紀業管理條例第21條第2項之「不實廣告」之範疇，自應由不動產經紀業管理條例主管機關於行使職權時，依上開解釋意旨自行研究，以確定其意義，故內政部基於主管機關職權因執行不動產經紀業管理條例之規定，參酌實務經驗為必要之釋示，以供內政部或各直轄市、縣市政府執行職權時據以認定是否該當違反上開條款之構成要件事實。經查本案不動產經紀業廣告處理原則即係不動產經紀業管理條例中央主管機關內政部基於職權所為必要之解釋性行政規定，被告據以審認系爭廣告核屬不動產經紀業管理條例第21條第2項之「不實廣告」自屬有據，另系爭廣告內容如對建築物之用途有所表示，自應符合相關規定，故該處理原則之規定，並未牴觸母法，或對人民之自由權利增加法律所無之限制，故並未違反法律保留原則；因此類案件頻數，被告102年12月6日函請內政部釋示，內政部102年12月16日內授中辦地字第0000000000號函示，仍認不動產廣告之用途倘與法定用途及建造執照或使用執照所載不符，即難認該廣告與事實相符，原告所指，係屬誤解。
（三）至於原告稱「應與事實相符」，依客觀文義解釋原則，係指「客觀存在之事實須與廣告內容一致相符」，縱使現況事實有違規使用之情形亦同，被告僅以系爭廣告標示「住宅」，與不動產使用執照不符為由裁處罰鍰，已曲解不動產經紀業管理條例第21條第2項之文義，係法規解釋錯誤乙節，查不動產經紀業管理條例為落實「建立不動產交易秩序，保障交易者權益」立法目的，使不動產經紀業及經紀人員之管理與輔導有法可循，俾建立不動產交易秩序，保障交易者權益，促進不動產交易市場健全發展，故於條例內定有不動產經紀業者之義務及責任，此法定義務之履行係基於不動產經紀業管理條例所為之特別規定；是不動產經紀業者依該管理條例第21條於廣告銷售時應為正確資訊的揭露，俾使交易相對人（潛在消費者即買方）得事先瞭解不動產之真實狀況及銷售條件，再為是否委託經紀業者進行交易之決定，而達保障交易者權益及建立交易秩序之目的。本案原告於網路刊登案名「麗寶寬域極致首選（63207D）」不動產廣告物件，該系爭物件依建物使用執照（98使字第0420號）記載，土地使用分區為第三種工業區、核准用途為「策略性產業」等，並於注意事項第17點之7載明「本案應確實做策略性產業及飲食業使用，如誤導民眾為住宅使用，或有不實廣告惡意欺瞞等行為，經行政院公平交易委員會認定而受處罰，或受敗訴判決確定時，廢止建照執照。」，即表明本建物不得作住宅使用。按房屋銷售廣告所描述之建物用途情狀，為影響消費者承購與否交易決定之因素，一般消費者據廣告內容僅認知於購屋後得依廣告揭示之用途使用，而難以知悉廣告所載之用途違反都市計畫或建管法規，有遭勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀之風險。原告之廣告，物件類型載明為「住宅」，顯有以「住宅」使用之資訊為廣告銷售，誤導交易相對人得作住宅使用，故縱使現況有違規作住宅使用，亦不得在未經說明其狀態下對不特定多數人為廣告銷售之訴求，亦即不得以「住宅」作為該不動產用途之客觀陳述，否則即與事實不符，被告依內政部102年6月訂定之廣告處理原則中不實廣告之認定，本案即已違反不動產經紀業管理條例第21條第2項規定，被告依法裁處，並無違誤。
（四）另原告指原行政處分因系爭廣告使用現況事實刊登「住宅」字樣為由裁處罰鍰，未就原告所提有利事證即是否與現況事實相符進行確認，違反調查證據原則，且就有利事證未予審酌之違法乙節，按不動產經紀業管理條例第22條及第23條規定，原告應於查證及製作不動產說明書後持書解說，而同條例第21條僅規定廣告應與事實相符，並無明訂廣告應記載事項，亦即行銷訴求若未列為廣告內容，並無違反規定，惟列為廣告則應符合正確資訊之事實，不動產說明書並非廣告之一環，不動產標的之重大資訊，仍應依前揭規定於不動產說明書中查明記載，並於銷售時與交易相對人為解說，故本案既不得作住宅使用，縱使現況有違規使用情形，原告刊登廣告在未表明其違法性時，將「住宅」與第三種工業區並列，一般消費者將誤認雖位於第三種工業區，但得作住宅使用，已與事實不符，違反不動產經紀業管理條例第21條第2項規定，被告予以裁處，自屬有據。
（五）又原告主張被告適用之臺北市政府地政局處理違反不動產經紀業管理條例事件統一裁罰基準，違反不當聯結禁止原則、構成裁量濫用乙節，不動產經紀業管理條例第29條規定：「經紀業違反本條例者，依下列規定處罰之：……三、違反……第21條……第2項……者，處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰。……」，被告為處理違反不動產經紀業管理條例事件，特訂定臺北市政府地政局處理違反不動產經紀業管理條例事件統一裁罰基準，該裁罰基準係依據行政程序法第159條第2項第2款及臺北市法規標準自治條例第37條規定程序所制訂發布，係對於行為人過去違反行政法上義務所為之裁罰性不利處分，為行使法律所授與之裁量權及為使個案處理法律適用一致、符合平等對待原則等目的所制定，自為法所允許，被告依裁罰基準第2點丙類違規事件9規定：「一、依違規次數處罰如下，並於處罰同時以書面通知限期30日內改正：……7.第7次以上處20萬元以上30萬元以下罰鍰。……」，因原告係第16次違反前揭條例第21條第2項規定，其於廣告誤導潛在購買者可供「住宅」使用，將導致未來不可預期之重大損失，情節非輕，被告經充分考量原告之違規行為，並參照該裁罰基準第2至5次以上每次遞加罰鍰1萬元意旨，處29萬元罰鍰，並無違誤，原告稱被告有裁量濫用之違法，顯無理由。另按「行為後法律或自治條例有變更者，適用行政機關最初裁處時之法律或自治條例。但裁處前之法律或自治條例有利於受處罰者，適用最有利於受處罰者之規定。」為行政罰法第5條所明定。查被告處分裁處日期為102年12月6日，而前揭臺北市政府地政局處理違反不動產經紀業管理條例事件統一裁罰基準係於103年2月18日始行修正公布，顯在本件處分裁處日期之後，本件被告依違規行為時臺北市政府地政局處理違反不動產經紀業管理條例事件統一裁罰基準裁罰，並無不當，原告所陳顯係誤解。
四、兩造不爭之事實及兩造爭點：如事實概要欄所述之事實，有臺北市政府都市0000000000000號使用執照存根（原處分卷第7-9頁）、網站售屋廣告（原處分卷第1-6頁、訴願卷第24-25頁）、原告102年11月19日102年度客法字第0000000000號說明函（原處分卷第11-12頁）等影本附於原處分卷及訴願卷為證，其形式真正為兩造所不爭執，堪信為真，兩造之爭點厥為：系爭原告網站所刊登廣告內容是否可認與事實不符，而違反不動產經紀業管理條例第21條第2項規定？原處分依同條例第29條第1項第3款、臺北市政府地政局處理違反不動產經紀業管理條例事件統一裁罰基準規定，裁處29萬元罰鍰之處分，有無違誤？
五、本院之判斷：
（一）本件應適用之法條與法理：不動產經紀業管理條例第21條條第1項及第2項規定：「經紀業與委託人簽訂委託契約書後，方得刊登廣告及銷售。前項廣告及銷售內容，應與事實相符，並註明經紀業名稱」。不動產經紀業管理條例第22條規定：「不動產之買賣、互易、租賃或代理銷售，如委由經紀業仲介或代銷者，下列文件應由經紀業指派經紀人簽章：一、不動產出租、出售委託契約書。二、不動產承租、承購要約書。三、定金收據。四、不動產廣告稿。
五、不動產說明書。六、不動產租賃、買賣契約書。……」。不動產經紀業管理條例第23條規定：「經紀人員在執行業務過程中，應以不動產說明書向與委託人交易之相對人解說。前項說明書於提供解說前，應經委託人簽章」。不動產經紀業管理條例第29條第1項第3款規定：「經紀業違反本條例者，依下列規定處罰之︰……三、違反……第21條第1項、第2項……規定者，處新臺幣6萬元以上30 萬元以下罰鍰。……」。內政部102年06月13日內授中辦地字第00000000000號函頒「不動產經紀業廣告處理原則」第6點廣告有下列表示或表徵之一者，得認定為不實廣告：（11）建造執照：……２、廣告表示建築物之用途與建造執照或使用執照所載不符。內政部102年12月16日內授中辦地字第0000000000號函示：「……按不動產經紀業管理條例第21條第1項及第2項規定：『經紀業與委託人簽訂委託契約書後，方得刊登廣告及銷售。前項廣告及銷售內容，應與事實相符，並註明經紀業名稱。』次按不動產經紀業廣告處理原則第4點、第6點規定略以：『廣告應與委託契約書內容及事實相符。委託契約內容與事實不符者，經紀業應依事實修正廣告內容』、『廣告有下列表示或表徵之一者，得認定為不實廣告：……（四）廣告圖說：……3、廣告照片、圖示內容對不動產法定用途、權利範圍之表示或表徵與事實不符。……（十一）建造執照：……
2、廣告表示建築物之用途與建造執照或使用執照所載不符。』本案不動產廣告之用途倘與法定用途及建造執照或使用執照所載不符，即難認該廣告與事實相符……」。臺北市政府地政局處理違反不動產經紀業管理條例事件統一裁罰基準第2點丙類違規事件9規定（101年7月19日修正發布，0月0日生效版）：「一、依違規次數處罰如下，並於處罰同時以書面通知限期30日內改正：……7.第7次以上處20萬元以上30萬元以下罰鍰。……」。
（二）系爭原告網站所刊登廣告內容應可認與事實不符，而違反不動產經紀業管理條例第21條第2項規定：
（1）按不動產經紀業管理條例第21條第2項規定「前項廣告及銷售內容，應與事實相符」，是經紀業者有依事實製作廣告內容之義務，俾使一般民眾得事先瞭解不動產之真實狀況及銷售條件，再為是否委託經紀業者進行交易之決定，而達保障交易者權益及建立交易秩序之目的。復按不動產經紀業廣告處理原則第6點第11款規定，廣告表示建築物之用途與建造執照或使用執照所載不符者，得認定為不實廣告。查前揭原告刊登之不動產廣告依卷附使用執照記載，土地使用分區為第三種工業區，核准用途為策略性產業，而依臺北市土地使用分區管制自治條例第36條規定，第三種工業區不允許供住宅使用，再依卷附使用執照注意事項第17點之7載明「本案應確實做策略性產業及飲食業使用，如誤導民眾為住宅使用，或有不實廣告惡意欺瞞等行為，經行政院公平交易委員會認定而受處罰，或受敗訴判決確定時，廢止建照執照」。原告為不動產經紀業者，對此交易上之重要事項自應主動注意及於刊登廣告明確記載之，然原告卻反將不得供住宅用途使用之系爭不動產，廣告為可供「住宅」使用，其廣告訴求非但未為正確資訊之揭露，確係嚴重誤導潛在之交易相對人系爭不動產為「住宅」用途，明顯與事實不符，而有礙交易安全，縱無故意，亦有過失。是被告認原告違反不動產經紀業管理條例第21條第2項規定，依不動產經紀業管理條例第29條第1項第3款規定，處原告29萬元罰鍰，尚無違誤。
（2）原告雖主張被告依據不動產經紀業廣告處理原則第6點規定認定原告違反不動產經紀業管理條例第21條第2項規定為不實廣告，違反法律保留原則云云。查本案原告於網路刊登案名「麗寶寬域極致首選（63207D）」不動產廣告物件，該系爭物件依建物使用執照（98使字第0420號）記載，土地使用分區為第三種工業區、核准用途為「策略性產業」及「飲食業使用」。原告之系爭廣告，物件類型載明為「住宅」，顯有以「住宅」使用之資訊為廣告銷售，誤導潛在交易相對人得作住宅使用，故縱使現況有違規作住宅使用，亦不得在未經說明其狀態下對不特定多數人為廣告銷售之訴求，亦即不得以「住宅」作為該不動產用途之客觀陳述，否則即與事實不符，被告即審認原告係違反不動產經紀業管理條例第21條第2項規定，依同條例第29條第1項第3款及行為時統一裁罰基準規定裁處原告罰鍰，其既係依前揭條例第21條第2項及第29條第1項第3款規定為裁處，顯無違反法律保留原則之情節。且按不動產經紀業廣告處理原則，係內政部為利直轄市、縣（市）主管機關處理不動產經紀業受託居間或代理銷售（租賃）不動產廣告案件，以保護消費者權益，促進不動產交易安全，而訂頒之行政規則，此觀諸該不動產經紀業廣告處理原則第1點規定「為利直轄市、縣（市）主管機關（以下簡稱主管機關）處理不動產經紀業（以下簡稱經紀業）受託居間或代理銷售（租賃）不動產廣告案件，以保護消費者權益，促進不動產交易安全，特訂定本原則」可明，該處理原則既係不動產經紀業管理條例之中央主管機關內政部依行政程序法第159條規定訂頒，而供被告參考之行政規則，此外該處理原則之規定，並未牴觸母法，或對人民之自由權利增加法律所無之限制，故並未違反法律保留原則，原告主張尚不足採。
（3）原告又主張系爭廣告對於不動產現況使用及法律上使用限制之說明，完全符合委託契約書及使用執照之內容，並非廣告不實云云。按不動產經紀業管理條例第21條第2項規定「前項廣告及銷售內容，應與事實相符」，是經紀業者有依事實製作廣告內容之義務，俾使一般民眾得事先瞭解不動產之真實狀況及銷售條件，再為是否委託經紀業者進行交易之決定，而達保障交易者權益及建立交易秩序之目的，業已前述。而系爭不動產依卷附使用執照記載，土地使用分區為第三種工業區，核准用途為策略性產業，原告卻將不得供住宅用途使用之系爭不動產，廣告為可供「住宅」使用，其廣告訴求非但未為正確資訊之揭露，反嚴重誤導潛在之交易相對人系爭不動產為「住宅」用途，明顯與事實不符。另不動產經紀業管理條例為落實「建立不動產交易秩序，保障交易者權益」立法目的，使不動產經紀業及經紀人員之管理與輔導有法可循，俾建立不動產交易秩序，保障交易者權益，促進不動產交易市場健全發展，故於條例內定有不動產經紀業者之義務及責任，是不動產經紀業者依該管理條例第21條於廣告銷售時應為正確資訊的揭露，俾使交易相對人（潛在消費者即買方）得事先瞭解不動產之真實狀況及銷售條件，再為是否委託經紀業者進行交易之決定，而達保障交易者權益及建立交易秩序之目的。查系爭廣告所描述之建物用途情狀，為影響消費者承購與否交易決定之因素，一般消費者據廣告內容僅認知於購屋後得依廣告揭示之用途使用，而難以知悉廣告所載之用途違反都市計畫或建管法規，有遭勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀之風險。原告之廣告，物件類型載明為「住宅」，顯有以「住宅」使用之資訊為廣告銷售，誤導交易相對人得作住宅使用，故縱使現況有違規作住宅使用，亦不得在未經說明其狀態下對不特定多數人為廣告銷售之訴求，亦即不得以事實上已存在之「住宅」使用作為該不動產用途之客觀陳述，否則即與事實不符。是原告主張系爭廣告對於不動產現況使用及法律上使用限制之說明，並非廣告不實云云，亦不可採。
（三）原處分依不動產經紀業管理條例第29條第1項第3款、臺北市政府地政局處理違反不動產經紀業管理條例事件統一裁罰基準規定，裁處29萬元罰鍰之處分，並無違誤：同前所述，原告係違反不動產經紀業管理條例第21條第2項規定，被告依不動產經紀業管理條例第29條第1項第3款規定，處原告罰鍰，並無違誤。再按被告機關為行使不動產經紀業管理條例所授與之裁量權及為使個案處理法律適用一致、符合平等對待原則等目的，特訂定臺北市政府地政局處理違反不動產經紀業管理條例事件統一裁罰基準以為裁量權行使之準據。本件被告機關考量原告係第16次違反前揭條例，並斟酌原告為國內知名不動產經紀業者，卻將不得供住宅用途使用之系爭不動產，誤導潛在購買者可供「住宅」使用，使潛在購買者將來可能因系爭建物之使用用途不符規定而遭主管機關裁罰及其他不可預期之重大損失，其違規情節非輕，並參照該裁罰基準第2次至第5次以上每次遞加1萬元罰鍰意旨，處原告29萬元罰鍰，則無違誤。
又原告主張稱被告未依103年2月18日修正公布之臺北市政府地政局處理違反不動產經紀業管理條例事件統一裁罰基準裁罰，卻逕依行為時之統一裁罰基準裁罰，顯有違誤云云。按「行為後法律或自治條例有變更者，適用行政機關最初裁處時之法律或自治條例。但裁處前之法律或自治條例有利於受處罰者，適用最有利於受處罰者之規定」，為行政罰法第5條所明定。查本件原處分裁處日期為102年12月6日，而前揭臺北市政府地政局處理違反不動產經紀業管理條例事件統一裁罰基準係於103年2月18日始行修正公布，顯在本件處分裁處日期之後，且查前揭統一裁罰基準係被告基於不動產經紀業管理條例所定直轄市政府主管機關之職權，就違反該條例事件，在該條例授權主管機關裁罰金額之範圍內，依據行為人違規情節之輕重加以分類，所訂細節性、技術性之處罰標準，以利相同違規情節，得適用相同之裁罰原則，核未逾越母法之意旨及授權範圍，性質上更非屬法律或自治條例，是本案適用上開統一裁罰基準裁罰並無行政罰法第5條之適用，則本件被告依行為時臺北市政府地政局處理違反不動產經紀業管理條例事件統一裁罰基準（第2點丙類違規事件9，101年7月19日修正發布，0月0日生效版）裁罰原告29萬元，更無違反比例原則及裁量怠惰之可言。
六、綜上，原處分並無違法，訴願決定予以維持，核無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98 條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 8 月 5 日
行政訴訟庭 法 官 范智達
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本），逾期未提出者，勿庸命補正，即得依行政訴訟法第245條第1項規定以裁定駁回。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 103 年 8 月 5 日
書記官 蔡凱如