臺灣臺北地方法院行政訴訟判決 103年度簡字第243號原 告 九冠開發股份有限公司代 表 人 吳正興訴訟代理人 陳豪杉律師被 告 臺北市政府代 表 人 柯文哲訴訟代理人 方偉
黃俊霖黃品欽律師上列當事人間水土保持法事件，原告不服行政院農業委員會中華民國103年6月10日農訴字第0000000000號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項：原告起訴時，被告代表人為郝龍斌，嗣訴訟進行中變更為柯文哲，此為公眾週知之事實，茲據被告新任代表人柯文哲具狀聲請承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：原告未先擬具水土保持計畫送主管機關核定，擅自於坐落臺北市○○區○○段○○段000000000000000地號屬山坡地範圍之土地（下合稱系爭土地）上開挖整地及埋設貨櫃地下室，違規面積約364平方公尺。案經被告於102年11月21日派員會同相關單位人員至系爭土地勘查屬實，爰以原告違反水土保持法第12條第1項第4款規定，依同法第23條第2項及第33條第1項第2款規定，以102年12月10日府工地字第00000000000號函（下稱原處分）裁處原告新臺幣（下同）30萬元罰鍰。原告不服，提起訴願，經遭決定駁回；遂提起本件行政訴訟。
三、原告主張：㈠原處分就系爭「開挖整地埋設貨櫃地下室」在系爭506、506
-3、506-6地號土地上各是位於何位置？各是多少面積？原處分所謂違規面積約364平方公尺，是如何計算而來？俱未具體說明及舉證，即屬事實記載不明確，其合法性顯有疑義。又原處分認定挖填土方總量2184立方公尺所依憑之證據為何，亦未具體說明，復對何以不受臺北市政府違反水土保持法事件統一裁罰基準第3點所列統一裁罰基準之限制，即逕自裁處30萬元最高罰鍰，同俱未說明其理由，即有理由不備，自屬有瑕疵之違法處分。
㈡伊於訴願階段主張系爭開挖整地埋設貨櫃地下室，係訴外人
葉峻魁、宋清南於93年3月間所為，並非伊所為乙節，訴願決定固以「93年案件之處分範圍為系爭506地號及同小段506-4地號土地，與本件原處分範圍為系爭506、506-3、506 -6地號土地不同，二者之違規事實，前者為開挖整地、堆積土石及鋪設水泥地面，後者為開挖整地埋設貨櫃地下室亦截然不同，係屬二件不同違規事件」云云而為不利於伊之認定。惟查：⒈伊係於97年10月24日因買賣登記而為系爭506-3地號土地所有權人。
⒉依內政部營建署陽明山國家公園管理處（下稱陽管處）93年
3月24日營陽企字第0000000000號函及其處分書業已明確記載下列三項事實，被告不能諉為不知，即：⑴葉峻魁於系爭506地號土地上整地放置貨櫃，遭國家公園警隊陽明山警察隊（下稱陽明山警察隊）於93年3月20日舉發。⑵系爭506-3地號建築工程承造人唯峰營造股份有限公司（下稱唯峰公司）越界至系爭506地號土地開挖整地及至系爭506-4地號土地堆置土石。⑶該函並以副本抄送臺北市政府建設局，請秉權卓處。
⒊依陽管處93年3月24日營陽企字第00000000000號函及其處分
書業已明確記載下列三項事實，被告不能諉為不知，即：⑴宋清南於系爭506地號土地上整地鋪設鋼筋混凝土地坪（部分底部墊貨櫃），遭陽明山警察隊於93年3月22日舉發。⑵系爭506-3地號建築工程承造人唯峰公司越界至系爭506地號土地開挖整地及至系爭506-4地號土地堆置土石。⑶該函並以副本抄送臺北市政府建設局，請秉權卓處。
⒋依93年7月21日調查筆錄所載，訴外人即被告所屬建設局技
士陳健裕於該日臺北市政府警察局北投分局明確指出：「本案係經內政部警政署國家公園警察大隊陽明山警察隊，分別於93年3月20日查獲葉峻魁未經土地管理機關許可擅自在臺北市○○區○○段○○段000地號國有土地整地並放置貨櫃等行為，另於93年3月22日，查獲宋清南未經土地管理機關許可在上記土地整地並鋪設鋼筋混凝土，…本局遂依據陽明山國家公園管理處函，於93年4月2日會同國有財產局、宋清南現場勘察後（詳如會勘紀錄影本），經宋清南坦承上記行為…遂將葉峻魁、宋清南二人以違反山坡地保育利用條例移函送士林地檢署偵辦。」等語，適足以證明所謂「開挖整地埋設貨櫃地下室」，確為葉峻魁、宋清南於93年3月間所為之事實。
⒌稽上，93年案件之違規事實並非訴願決定所指，僅有「開挖
整地、堆積土石及鋪設水泥地面」3項而已，事實上還有葉峻魁於系爭506地號土地上整地放置貨櫃，以及宋清南於系爭506地號土地部分底部墊貨櫃。換言之，原處分及訴願決定所謂102年11月21日會勘之「開挖整地埋設貨櫃地下室」，實為葉峻魁、宋清南於93年3月間所為之。斯時，伊既非系爭506-3地號土地所有人，自無原處分認定伊違反水土保持法第12條第1項第4款規定之情事。
⒍訴願決定另稱「93年案件之處分範圍為系爭506地號及同小
段506-4地號土地，與本件原處分範圍為系爭506、506-3、506-6地號土地不同」云云，則有誤解。蓋⑴承前述，葉峻魁、宋清南於93年3月間所為之開挖整地埋設貨櫃地下室之地點為系爭506地號土地至於系爭506-4地號土地則為承造人唯峰公司越界堆置土石。⑵系爭506地號土地於93年10月18日因分割增加系爭506-3、506-6地號。換言之，在93年10月18日以前，系爭506、506-3、506-6地號土地皆為系爭506地號土地，是以訴願決定上開認定，實有誤解。
㈢又系爭506、506-6地號土地為國有土地，伊並非該2筆土地
所有權人，被告以伊為土地所有權人為由據以裁罰伊，自屬違法。再者，依臺灣士林地方法院檢察署起訴書所載之「95年間在506之3地號土地設置地下通道」，斯時伊並非該筆土地所有權人，迺被告以伊為土地所有權人為由據以裁罰伊，亦屬違法。
㈣被告於本院訴訟中更正說明挖填土方總量835.02立方公尺，
而依卷附中華民國大地工程技師公會意見：「現場應無立即崩塌危險與公安問題」、「根據現勘目視現場地形暨比對台北市公告之1000分之1比例尺地形圖結果，本案基地現況地形似有填高現象，研判應為埋設貨櫃所挖除之土方所填築等語，可資證明並無土方流失、釀成災害」之情事。且上述挖填土方總量835.02立方公尺，係系爭506、506-6、506-3地號3筆土地總和，惟屬於系爭506-3地號土地所挖出之土方量為多少？則屬不明確。被告據以裁罰最高額罰鍰30萬元原係認定挖填土方總量為2184立方公尺，但被告既已更正挖填土方總量835.02立方公尺，加上前述中華民國大地工程技師公會意見可資證明並無土方流失之情事，以及被告就屬於系爭506-3地號土地所挖出之土方量為多少？則屬不明確，由此顯見被告裁罰最高額罰鍰30萬元，屬有瑕疵之違法處分，自應予撤銷之。
㈤綜上，被告以伊在系爭土地上，開挖整地埋設貨櫃地下室，
違規面積約364平方公尺，違反水土保持法第12條第1項第4款規定，依同法第33條第1項第2款併同第23條第2項規定，以原處分裁處伊罰款30萬元，然伊並非該開挖整地並埋設貨櫃地下室之行為人，被告雖於訴訟中改稱係以伊為土地所有人之身份而開罰云云，然經調查證據結果，伊於該貨櫃埋設當時非土地所有人，且相關違法行為業經查證確認為93年間由葉俊魁、宋清南等人所為，而行政罰法第27條規定，行政罰之裁處權，因3年期間之經過而消滅，故被告機關之罰鍰處分，實屬違法無疑等語。並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
四、被告則以：㈠93年葉峻魁、宋清南案件與本案之處分範圍、違規事實均不相同，並非同一案件。
⒈依陽管處103年11月25日函覆資料，於93年3月20日查獲葉峻
魁係於506地號國有土地上整地放置貨櫃，同年月22日查獲宋清南於上開國有土地上整地鋪設鋼筋混凝土地坪（部分底部墊貨櫃）。惟葉峻魁係於上開國有土地上整地放置貨櫃，宋清南係在其上整地鋪設10公尺×24公尺鋼筋混凝土，並僅在部分底部墊貨櫃，非係在10公尺×24公尺鋼筋混凝土下方全部埋設貨櫃，而兩人於93年3月間即遭陽管處查獲裁罰，且業於94年7月7日改正完成。
⒉對照陽管處93年示意圖（見本院卷一第114頁）與財政部國
有財產署北區分署（下稱國有財產署）之使用現況略圖（見本院卷一第39頁），二者面積大小、方位均不相同，93年陽管處所繪製之示意圖其鋪設鋼筋混凝土之面積為240平方公尺，整地位置方正，而國有財產署之使用現況略圖其貨櫃面積為358.38平方公尺且略往左斜，其貨櫃佔用之土地包含系爭506、506-3、506-6地號土地，顯見二者並非相同。
⒊93年案件處分範圍為系爭506地號及506-4地號土地，而本案
處分範圍係506、506-3及506-6地號土地，二者處分範圍、違規事實不同，自屬二件不同違規事件。
⒋依臺北市88年11月11日地籍圖謄本（見本院卷一第50頁）系
爭506-3地號土地當時即已存在，且依93年4月2日臺北市政府建設局會勘紀錄表，其會勘情形記載：「劉政池○○○區○○段○○段000地號之開挖與506-3地號無關。」足徵93年葉峻魁、宋清南之案件與本案係不同案件，原告於起訴書所稱於93年10月18日前，系爭506、506-3、506-6地號土地皆為506地號云云，實有誤會，委無足採。
㈡原告既為系爭506-3地號土地之所有權人，且非法使用系爭
506、506-6地號國有土地，自應負有水土保持義務。⒈按「公、私有土地之經營或使用，依本法應實施水土保持處
理與維護者，該土地之經營人、使用人或所有人，為本法所稱之水土保持義務人。」水土保持法第4條定有明文，即係以法定課予水土保持義務人負有危害防止之狀態責任。
⒉再按『土地所有人對於土地具有社會義務，故水土保持法第
4條明定其為水土保持義務人。又「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰」行政罰法第7條第1項定有明文。準此以論，違反水土保持法第12條第1項規定之義務，法律既未限以故意為必要，則保持義務人若有過失，仍應負行政責任。是以土地所有權人未善盡維護土地之義務，而遭他人違規堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地者，實際行為人與土地所有權人均成立違反水土保持義務時，因實際行為人係積極破壞，而土地所有權人僅消極未盡維護義務，固應由實際行為人優先就其行為負責，然如無法確認實際行為人，土地所有權人因未盡維護義務，仍難免除其過失之責（行政院農業委員會96年4月11日農授水保字第0000000000號函釋參照）。本件既查無任何證據足以認定上開堆置廢土之實際行為人，原告為上開土地所有權人，自應負有維護該土地不受破壞之狀態責任。從而，伊審認原告有違反水土保持法第12條第1項第4款規定之情形，而適用同法第23條第2項及第33條第1項第2款規定，以原處分予以處罰，自屬有據。』臺北高等行政法院98年度訴字第49號判決意旨參照。
⒊原處分即明確表示：「…違規地點及土地標示：臺北市○○區○○路○○段000000000000000地號土地。土地權屬：
私有及國有。…」等語，足證伊從未以原告為506、506-6地號土地之土地所有權人為由據以裁罰原告，況依土地登記謄本所載，系爭506-3地號土地之所有權人為原告、系爭506及506-6地號土地係屬國有土地，裁處書之記載並無錯誤，原告所稱伊係以系爭506、506-6地號土地之土地所有權人為由據以裁罰，委無足採。
⒋再查，地下貨櫃測繪圖顯示該貨櫃地下室東北側以一通道與
系爭506-3地號土地上之建物相連接，通道終點位於建物投影內且該通道係連接建物地下室及地下貨櫃，而系爭506-3地號土地上之建物連通違規貨櫃地下室以擴大使用空間，且僅得由該建物出入，原告既為系爭506-3地號土地及建物所有人，自然明知該建物內有連通違規貨櫃地下室之事實，殊難辯稱不知。
⒌另查，起訴書所載之「在101年間僱請工人切割地下貨櫃使
其相通、架設H型鋼柱增加強度、鋪設水泥地面及接通電源使用占用國土迄今」等語，足徵原告當時既為系爭506-3地號土地及其建物所有人，竟仍於101年間持續藉由系爭506-3地號建物地下室連接通道至系爭506、506-3、506-6地號土地下所私自埋設之違規貨櫃進行貨櫃屋之施工，顯見在系爭506、506-3、506-6地號土地下，從開挖整地、埋設貨櫃、切割貨櫃到施作H型鋼柱等行為，係長期有計畫性的擅自開發行為。
⒍綜上，縱原告否認其為上開工程實際行為人，而在本案無法
確認實際行為人時，依水土保持法第4條規定，原告既為系爭506-3地號土地及建物所有人，本應負有水土保持義務之狀態責任，卻未善盡維護土地之義務，明知該系爭506-3地號土地上之建物連通違規貨櫃地下室，且佔用系爭506、506-6地號國有土地，原告不僅消極未盡其維護土地義務，進而於101年間持續在上開土地下進行貨櫃屋施工，原告雖又辯稱其非系爭506、506-6地號國有土地之所有權人，然其故意非法使用情節甚明，自難謂其無負水土保持義務。退步言之，縱原告並無故意，仍難免除其過失之責。
㈢伊並無在鈞院本件訴訟中更正說明挖填土方總量為835.02立方公尺，原告實有誤解。
⒈系爭506-6地號土地地下占用貨櫃位置示意圖（見本院卷一
第80頁）所記載，系爭506-6地號土地地下占用貨櫃面積為
358.38平方公尺，故其總土方量計算係以貨櫃面積乘以貨櫃高度所得結果為835.02立方公尺【計算式：總土方量＝面積
358.38平方公尺x高度2.33公尺＝835.02立方公尺】。而此僅係說明該地下連通貨櫃面積內所占土方量為835.02立方公尺，並非「挖方及填方土方量總和」，先予敘明。
⒉再查，伊於103年8月28日行政訴訟答辯狀第2頁第二點即詳
細說明其估算違規面積約為364平方公尺，其貨櫃高度及地面覆土厚度約為3公尺，土方挖出後堆置於周遭，故挖方及填方土方量總和約為2,184立方公尺【計算式：364平方公尺x3公尺x2＝2,184立方公尺)。又地下連通貨櫃實際面積經計算後為358.38平方公尺，然於埋設放置地下貨櫃時，必會再開挖旁側土地以利埋設貨櫃，故伊計算其違規面積約為364平方公尺，其挖方及填方總土方量約為2,184立方公尺，計算並無違誤。
㈣本案屬嚴重破壞地形之重大違規，伊衡酌原告之違規情節從重裁處30萬元最高罰鍰，依法並無不合。
⒈伊係以本案違規面積約364平方公尺，惟挖填土方總量高達
2,184立方公尺，屬嚴重破壞地形之重大違規，依臺北市政府違反水土保持法事件統一裁罰基準第5點規定，認本案因情節特殊有加重之必要，不受第3點所列統一裁罰基準之限制。
⒉又水土保持法第1條：「為實施水土保持之處理與維護，以
保育水土資源，涵養水源，減免災害，促進土地合理利用，增進國民福祉，特制定本法。」揆諸上開立法目的，是否有立即崩塌危險與公安問題，本非伊依法作成裁罰所考量之必要之點。原告既為系爭506-3地號土地及建物所有人，除消極未善盡其水土保持義務，又於101年間繼續進行系爭506、506-3、506-6地號土地下之貨櫃屋施工，其在國家公園內嚴重破壞地形有違水土保持義務既屬事實，不僅已嚴重破壞水土資源，更可能提高未來發生災害之風險，且挖填土方總量高達約2,184立方公尺，破壞水土甚鉅，參照水土保持法之立法目的，其違規情節自屬重大。
㈤爰此，原告顯已違反水土保持法第12條第1項第4款之規定，
殊無疑義，原處分並無違法或不當，應予維持等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。
五、本件如事實概要欄所述之事實，除後列之爭點外，有系爭土地之土地登記謄本、國有財產署102年11月21日現場會勘紀錄、102年11月14日現場照片34幀、國有土地勘（清）查表-使用現況圖、原處分及訴願決定等件（見本院卷一第12-16頁、第40-44頁、第78頁反面、第135頁）附卷足稽，堪信為真實。是依前開兩造所執主張，本件爭點為：被告以原告未先擬具水土保持計畫送請主管機關核定，即擅自於系爭土地上挖整地及埋設貨櫃地下室，違規面積約364平方公尺，違反水土保持法第12條第1項第4款之規定，依同法第23條第2項及第33條第1項第2款規定，以原處分裁處原告30萬元罰鍰，是否適法有據？
六、本院之判斷：㈠按「為實施水土保持之處理與維護，以保育水土資源，函養
水源，減免災害，促進土地合理利用，增進國民福祉，特制定本法。」、「本法所稱主管機關：在中央為行政院農業委員會；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」、「本法專用名詞定義如下：一水土保持之處理與維護：係指應用工程、農藝或植生方法，以保育水土資源、維護自然生態景觀及防治沖蝕、崩塌、地滑、土石流等災害之措施。二水土保持計畫：係指為實施水土保持之處理與維護所訂之計畫。三山坡地：係指國有林事業區、試驗用林地、保安林地，及經中央或直轄市主管機關參照自然形勢、行政區域或保育、利用之需要，就合於下列情形之一者劃定範圍，報請行政院核定公告之公、私有土地：㈠標高在100公尺以上者。㈡標高未滿100公尺，而其平均坡度在百分之五以上者。」、「公、私有土地之經營或使用，依本法應實施水土保持處理與維護者，該土地之經營人、使用人或所有人，為本法所稱之水土保持義務人。」、「水土保持義務人於山坡地或森林區內從事下列行為，應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，如屬依法應進行環境影響評估者，並應檢附環境影響評估審查結果一併送核：．．．四、開發建築用地、設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地。」、「未依第12條至第14條規定之一擬具水土保持計畫送主管機關核定而擅自開發者，除依第33條規定按次分別處罰外，主管機關應令其停工，得沒入其設施所使用之機具，強制拆除及清除其工作物，所需費用，由經營人、使用人或所有人負擔，並自第一次處罰之日起2年內，暫停該地之開發申請。」、「有下列情形之一者，處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰：…二、違反第12條至第14條規定之一，未先擬具水土保持計畫或未依核定計畫實施水土保持之處理與維護者，或違反第23條規定，未在規定期限內改正或實施仍不合水土保持技術規範者。」水土保持法第1條第1項、第2條至第4條、第12條第1項第4款、第23條第2項、第33條第1項第2款分有明定。
㈡次按當事人主張事實，須負舉證責任，倘其所提出之證據，
不足為主張事實之證明，自不能認其主張之事實為真實。又行政官署對於人民有所處罰，必須確實證明其違法之事實。倘不能確實證明違法事實之存在，其處罰即不能認為合法，最高行政法院39年判字第2號判例意旨足資參照。
㈢原告主張於系爭土地開挖整地及埋設貨櫃地下室之行為係葉
峻魁、宋清南於93年3月間所為，並非所為伊一節，為被告所否認，並以前揭情詞置辯。查系爭土地為山坡地，其中系爭506、506-6地號土地為國有、系爭506-3地號土地於95年2月17日至97年10月23日為訴外人劉子瑩與劉冠廷所有，於97年10月24日迄今為原告所有，有土地登記謄本、臺北市不動產數位資料庫地政資料（見本院卷一第66-68頁、第118-120頁）在卷足憑。而系爭土地開挖整地及埋設貨櫃地下室之行為，經臺灣士林地方法院103年度訴字第64號判決認定：『㈠被告劉政池於87年間，向陳逸雄購買分割前506地號土地上建物，擬經營溫泉會館；嗣擬在分割後之506-3地號土地新建建物，遂於89年5月5日以劉子瑩、劉冠廷之名義，向陽管處申請拆除506-3地號土地上建物，新建地上2層、地下1層建物，經陽管處核發89年陽建字第5號建造執照。而被告劉政池知悉505、506、506-3、506-6、506-7、515地號土地為公有山坡地，且89年陽建字第5號建造執照僅核准興建地上2層、地下1層建物，未核准在新建建物坐落範圍外之公有山坡地地面下埋設貨櫃屋；被告葉憲忠亦知506、506-3、506-6地號土地屬於公有山坡地，不得在上開建造執照核准新建建物坐落範圍外，設置地下貨櫃屋等情。被告葉憲忠於93年3月中旬，僱用葉峻魁、宋清南等人，在如附件五編號A、
B、C所示位置開挖土地，並委請王柏棠於93年3月19日向神豐公司訂購貨櫃12個，於93年3月20日送抵上述土地後，即置入地下開挖範圍，以焊接方式連接各貨櫃，再於貨櫃上方綑綁網狀鋼筋及覆蓋水泥，尚未及在水泥上方覆蓋泥土，即經陽警隊於93年3月20日、22日在現場查獲葉峻魁、宋清南未經核准開挖整地，仍於施工範圍覆土及植草，於建照核准範圍外擅自占用附件五編號A、B、C所示地下貨櫃屋所在公有山坡地面積，分別為12.33平方公尺、212平方公尺、128.3平方公尺；嗣被告劉政池於95年間，委託唯峰公司在506-3地號土地施作「泉源路77-2、77-3號建物新建工程」期間，自行僱工在如附件五編號D所示位置開挖土地置入通道，並在通道上覆土；俟泉源路77-2、77-3號建物（即如附件五編號E所示建物）於96年間建造完成後，被告劉政池於101年8、9月間，自行僱工將如附件五編號A、B、C所示地下貨櫃屋間打通，並在貨櫃屋內放置H型鋼柱支撐、鋪設水泥地面及接通電源照明；另被告劉政池於96年至98年間，在505、506、506-6、506-7、515地號土地，設置如附件一所示地上物等情，業據被告劉政池、葉憲忠陳述無誤（見前開檢察署103年度他字第387號卷二五即29卷第170至172、178至181頁、103年度他字第387號卷二七即31卷第56頁、第58頁反面、第59頁、103年度他字第387號卷二八即32卷第11、17、38至41頁，本院103年度訴字第64號卷三第55頁至第57頁反面、第112至113頁、第309頁反面、卷四第312頁反面、卷五第159頁、第191頁反面、卷七第111至112、114頁），並經證人葉峻魁、宋清南、王柏棠證述明確（見前開檢察署103年度他字第387號卷二五即29卷第29、33、123至124頁、103年度他字第387號卷二六即30卷第162頁、103年度他字第387號卷二七即31卷第108至110頁、103年度他字第387號卷二八即32卷第35頁，本院103年度訴字第64號卷四第296、297至298、300頁、第302頁反面至第303頁、第307至308頁、卷五第191頁反面），復有神豐公司93年3月19日訂購單、內政部警政署國家公園警察大隊93年3月20日、22日舉發違反國家公園法案件通知單、本案地下貨櫃屋現場照片、臺北市士林地政事務所103年9月18日北市士地測字第00000000000號函檢附之複丈成果圖、國有財產署北區分署102年9月12日台財產北管字第00000000000號函檢附之測量圖、現場照片、土地登記謄本、地籍圖謄本、使用現況清冊附卷可稽（見前開檢察署103年度偵字第1289號卷即2卷第135頁、103年度他字第387號卷二一即25卷第74至75頁，本院103年度訴字第64號卷二第130至159頁、卷五第225頁反面至第231頁、第361至362頁），上情應足認定。㈡被告葉憲忠證稱被告劉政池原委託其在坐落於506-4地號土地之泉源路77號建物前，施作地下鋼構屋工程（下稱「泉源路77號南側地下鋼構屋工程」）；但被告劉政池在「泉源路77號南側地下鋼構屋工程」施工前，要求其先行在如附件五編號A、B、C所示位置，施作「本案地下貨櫃屋工程」作為停車場，並約定「本案地下貨櫃屋工程」之工程款總價為新臺幣（下同）500餘萬元，被告劉政池先行給付訂金90萬元予其；因「本案地下貨櫃屋工程」之施作地點，未經申請核准建造房屋或結構體，非屬合法工程，被告劉政池要求其利用總統選舉期間施工，較不易招人注意，其遂於93年3月中旬，僱用葉峻魁、宋清南等人施作「本案地下貨櫃屋工程」；被告劉政池於「本案地下貨櫃屋工程」施工第1天到場確認開挖位置，因施工地點之地勢較為凹陷，其依被告劉政池之指示，在施工地點進行整地，並置入貨櫃；被告劉政池在貨櫃放入開挖整地範圍後，有到場確認貨櫃放置位置正確，工人始在貨櫃上方綁鋼筋及鋪水泥；被告劉政池在「本案地下貨櫃屋工程」施作期間，有到場觀看施工情形，嗣該地下貨櫃屋工程在開工後數日，即因陽警隊到場而停工，當時貨櫃已置入開挖範圍並鋪設水泥，尚未覆蓋土方，因相關單位要求恢復植生，其指示葉峻魁等人在地下貨櫃屋上方鋪土及恢復植生，未將埋設之貨櫃屋取出；「本案地下貨櫃屋工程」埋設之貨櫃，係其委由王柏棠購買，王柏棠於該工程停工後，向其索討購買貨櫃之款項，因其要求被告劉政池給付「本案地下貨櫃屋工程」所餘工程款未果，且其先前向被告劉政池引介由王柏棠施作「泉源路77-2、77-3號建物新建工程」，其請王柏棠在施作「泉源路77-2、77-3號建物新建工程」時，直接向被告劉政池索討購買貨櫃之款項等情（見前開檢察署103年度他字第387號卷二五即29卷第178至180頁、103年度他字第387號卷二七即31卷第101至102、105頁、103年度他字第387號卷二八即32卷第38至41頁，本院103年度訴字第64號卷五第161頁正、反面、卷七第110頁反面至第112頁、第114至115頁）。證人葉峻魁證述因被告劉政池要求埋設地下貨櫃屋，其始於93年3月間，經被告葉憲忠僱用在如附件五編號A、B、C所示位置，挖土埋設貨櫃；其曾數度聽被告劉政池向被告葉憲忠提及要埋貨櫃屋作為停車場，被告劉政池在「本案地下貨櫃屋工程」施工期間，亦多次到場並指定開挖範圍，其等係依被告劉政池確認之位置開挖土地；嗣因陽警隊到場查獲，相關單位要求回復原狀，其即在地下貨櫃屋上方鋪設草皮，但未取出已埋設之貨櫃屋；其曾聽被告劉政池在與被告葉憲忠討論時，提及要整理506-3、506-4地號土地及南側之506-6等地號土地等情（見前開檢察署103年度他字第387號卷二五即29卷第123至124頁，本院103年度訴字第64號卷四第296頁至第298頁反面、第299頁反面至第301頁）。證人宋清南證稱其於93年3月間，經被告葉憲忠僱用在泉源路開挖土地及埋設貨櫃，並在貨櫃上方綁鋼筋及覆蓋泥土，原即預計在6日內儘速完工，以免工程遭他人發現；其於該貨櫃屋工程施工期間，在施工現場看過被告劉政池1、2次；陽警隊到場查獲時，因其有帶證件，即遭開單罰款，陽警隊離去後，工人續依老闆指示在地下貨櫃屋上方施工等情（見前開檢察署103年度他字第387號卷二五即29卷第28至31頁，本院103年度訴字第64號卷四第302頁反面至第306頁）。證人王柏棠證稱其因被告葉憲忠之引介，於92年11月5日以唯峰公司名義，與被告劉政池以中郵開發股份有限公司（下稱中郵開發公司）名義，簽訂「泉源路77-2、77-3號建物新建工程」之工程合約書，約定由唯峰公司公司施作該建物新建工程；其於93年3月19日受被告葉憲忠之委託，向神豐公司購買貨櫃運至泉源路工地，其代購之貨櫃送抵該工地時，其有接獲通知到場查看，其到場時，見貨櫃已置入開挖位置，當時被告劉政池有在現場，並與被告葉憲忠討論；之後，被告葉憲忠未返還購買貨櫃之款項，並要求其直接向被告劉政池索討購買貨櫃之款項，因此，其與中郵開發公司就「泉源路77-2、77-3號建物新建工程」簽訂營造合約補充約定書時，遂將被告葉憲忠積欠其購買上開貨櫃之款項120萬元列入補充約定書，作為其施作前述建物新建工程之條件；除其代被告葉憲忠購買上開貨櫃外，其或唯峰公司與「本案地下貨櫃屋工程」無任何關連等情（見前開檢察署103年度他字第387號卷二六即30卷第161至164頁、103年度他字第387號卷二八即32卷第35至36頁，本院103年度訴字第64號卷四第307至309頁、第310頁反面至第311頁），堪見被告葉憲忠指述其受被告劉政池之指示，施作「本案地下貨櫃屋工程」，被告劉政池在該工程施作期間，數度到場確認開挖位置及施工情形，嗣因被告劉政池未給付該工程之工程款，致其無法償還代購貨櫃之款項予王柏棠，遂請王柏棠直接向被告劉政池索討購買貨櫃之款項等情節，分別與證人葉峻魁、宋清南、王柏棠所述互核相符，應非無據。』等情，有該判決可佐（見外放臺灣士林地方法院103年度訴字第64號該刑事判決第65-70頁）。依上開判決之認定，足知系爭土地地下埋設貨櫃屋係於93年3月中旬，由訴外人劉政池委託訴外人葉憲忠，葉憲忠再僱請葉峻魁、宋清南開挖整地埋設地下貨櫃屋，而系爭506-3地號土地下之貨櫃通道，則係由劉政池於95年間自行僱工開挖土地置入。
再參以陽管處於93年3月22日分別對宋清南、葉峻魁所為之違反國家公園法罰鍰案件處分書所載之違反事實為「土地之開墾或變更使用-整地鋪設鋼筋混凝土地坪（部分底部墊貨櫃）」、「土地之開墾或變更使用（整地放置貨櫃）」（見本院卷第112頁正、反面），及當時所拍攝確有系爭土地鋼筋混凝土下方墊貨櫃之相片（見本院卷第113頁反面照片三）。復參諸陽管處93年3月24日營陽企字第0000000000號函、營陽企字第00000000000號函文分別記載：「主旨：有關台端（指葉峻魁）未經申請許可，擅自於台北市○○區○○段○○段○0○地號國有土地（系爭506-6地號土地尚未自506地號土地分割）整地放置貨櫃乙案…。說明：…五…台端工程已越界至同段506地號國有土地開挖整地及至同段五0六之四地號國有土地堆置土石…」、「主旨：有關台端（指宋清南）未經申請許可，擅自於台北市○○區○○段○○段○0○地號國有土地整地鋪設鋼筋混凝土地坪放置貨櫃乙案…。說明：…五…台端工程已越界至同段506地號國有土地開挖整地及至同段五0六之四地號國有土地堆置土石…」等語，有卷附該2函文足參（見本院卷一第110-111頁），堪認於系爭土地開挖整地埋設貨櫃之時間係在93年3月中旬、於系爭506-3地號土地下設置貨櫃通道之時間則係於95年間無疑。被告雖抗辯本件與93年葉峻魁、宋清南受處分案件非同一案件，果爾，被告迄今均無法提出原告究係於何時在系爭土地開挖整地埋設貨櫃地下室及通道之相關證據以為證明，致本院無從審認，則其空言抗辯，要難採取。又原告係於97年10月24日始取得系爭506-3地號土地所有權，依上開所述，尚難認原告有於系爭土地開挖整地埋設貨櫃屋及貨櫃通道之行為，被告復未提出任何證據以證明於系爭土地開挖整地埋設貨櫃地下室係原告所為，及原告為此行為之時間點，已如上述，僅以原告為系爭506-3地號土地所有權人（見本院103年10月20日言詞辯論筆錄，卷一第59頁反面），為水土保持法第4條所規定之水土保持義務人，即遽認原告未先擬具水土保持計畫送主管機關核定，擅自於系爭土地上開挖整地及埋設貨櫃地下室，違規面積約364平方公尺，違反水土保持法第12條第1項第4款規定，依同法第23條第2項及第33條第1項第2款規定，以原處分裁處原告30萬元罰鍰，自嫌率斷。
㈣又按「依84年8月2日修正公布之建築法第90條第1項（相當
於現行建築法第91條第1項第1款）之規定，對於違反同法第73條後段（相當於現行建築法第73條第2項）規定擅自變更使用者，其處罰之對象為建築物所有權人或使用人。建築主管機關究應對建築物所有權人或使用人處罰，應就其查獲建築物違規使用之實際情況，於符合建築法之立法目的為必要裁量，並非容許建築主管機關恣意選擇處罰之對象，擇一處罰，或兩者皆予處罰。又行政罰係處罰行為人為原則，處罰行為人以外之人則屬例外。建築主管機關如對行為人處罰，已足達成行政目的時，即不得對建築物所有權人處罰。於本題情形，擅自變更使用者為乙，如建築主管機關已對乙處罰，並已足達成行政目的時，即不得對甲處罰。」最高行政法院95年1月份庭長法官聯席會議決議參照。另按行政院農業委員會99年12月30日農授水保字第0000000000號函明示：「水土保持法第4條所稱之『經營人』、『使用人』或『所有人』之擇定，應以『經營人』為優先，『使用人』次之，『所有人』再次之。」準此，本於行政罰係處罰行為人為原則，處罰行為人以外之人為例外，水土保持主管機關究應對水土保持義務人之經營人、使用人或所有人處罰，應就其查獲違反水土保持之實際情況，於符合水土保持法之立法目的為必要裁量，尚非容許水土保持主管機關恣意選擇處罰之對象，擇一處罰，或均予處罰。查本件除依前揭所述，於系爭土地地下埋設貨櫃屋係劉政池於93年3月中旬委託葉憲忠，葉憲忠再僱請葉峻魁、宋清南開挖整地埋設地下貨櫃屋，而系爭506-3地號土地下之貨櫃通道，則係由劉政池於95年間自行僱工開挖土地置入外，劉政池亦曾對媒體自承系爭貨櫃屋為其所挖，甚且帶領媒體從貨櫃通道走至貨櫃地下室參觀，有原告所提供之102年11月14日三立電視台之新聞報導影片光碟可考（見本院卷二卷第168頁）。足證於系爭土地開挖整地埋設貨櫃地下室及貨櫃通道之行為人係劉政池。而劉政池於系爭土地下埋設貨櫃屋一事，除經上揭三立電視台新聞報導外，尚有其他媒體亦有報導，有102年11月15日自由時報電子報所刊登「勇檢大破劉政池密窟」、聯合新聞網所刊登「劉政鴻胞弟劉政池181坪地下密室現形」等新聞報導附於訴願卷足按（見該卷第48-52頁）。於系爭土地開挖整地埋設貨櫃屋及貨規通道之行為人既係劉政池，劉政池即為系爭土地之經營人、使用人，而其開挖整地埋設貨櫃屋通道前，未先擬具水土保持計畫送主管機關核定，揆諸前揭說明，被告自應對劉政池裁罰，然被告未對於系爭土地地下埋設貨櫃屋及通道之行為人劉政池為處罰對象，卻以原處分對系爭506-3地號土地所有人原告為裁罰對象，自有未當。
㈤被告雖抗辯於作成處分時，因無法確認實際行為人，但可確
定原告為系爭506-3地號土地之所有人，竟於該土地下使用貨櫃作為連接通道，且對於系爭506、506-6地號國有土地無合法使用泉源，卻長期使用該國有土地地下貨櫃室，因而對其裁罰云云。惟查：
⒈按「行政機關應依職權調查證據，不受當事人主張之拘束，
對當事人有利及不利事項應一律注意」、「行政機關為處分或其他行政行為，應斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，並將其決定及理由告知當事人。」行政程序法第36條、第43條分別定有明文。故行政機關本應依職權調查證據以證明違規事實之存在，始能據以作成裁罰處分。又認定事實應依證據，無證據尚不得以擬制方式推測事實，此為依職權調查證據認定事實之共通法則。查被告作成原處分（即102年12月10日）前，劉政池於系爭土地地下埋設貨櫃屋及貨櫃通道一事，已經媒體大肆披露，業如上述，被告於本件訴訟中既能提出前開三立電視台102年11月14日之新聞報導影片光碟，自難諉為不知，卻未對有利於原告之證據依職權調查，有違證據論理及經驗法則，其因而據以作成之處分，即有違誤。
⒉又被告抗辯原告「在101年間僱請工人切割地下貨櫃使其相
通、架設H型鋼柱增加強度、鋪設水泥地面及接通電源使用占用國土迄今」云云。惟按水土保持法第8條第1項第5款、第2項規定：「（第1項）下列地區之治理或經營、使用行為，應經調查規劃，依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護：…五於山坡地或森林區內開發建築用地，或設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地。（第2項）前項水土保持技術規範，由中央主管機關公告之。」又據上開規定而制定並於99年10月15日修正公布之水土保持技術規範之第88條第1項明文規定：「開挖整地係指為開發目的，而對原地形採取挖填土石方之行為。」查被告前揭所抗辯「切割地下貨櫃使其相通、架設H型鋼柱增加強度、鋪設水泥地面及接通電源使用」之行為，與上開水土保持技術規範第88條第1項所規範之開挖整地行為是否相符，該等行為是否須依水土保持法第12條第1項第4款規定，應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，非無疑義，被告對此未見說明，即率以原告有使用系爭土地地下貨櫃屋及貨櫃通道，而認為原告違反水土保持法第12條第1項第4款規定，依同法第23條第2項及第33條第1項第2款規定，以原處分裁處原告30萬元罰鍰，亦嫌率斷。
況如前所述，在101年間僱請工人切割地下貨櫃使其相通、架設H型鋼柱增加強度、鋪設水泥地面及接通電源使用占用國土之行為人係劉政池並非原告，被告抗辯係原告所為，卻未舉證以實其說，則其空言抗辯，洵難採取。
㈥另按行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分，
例如行政處罰，依行政程序法第96條第1項第2款之規定，應記載事實。而所謂事實，不僅指違規之行為而言，即違規之時間、地點等與適用法令有關之事項，均應予認定並明確記載，否則即屬事實記載不完備，為有瑕疵之違法行政處分，而應予撤銷。復按行政罰之裁處權，因3年期間之經過而消滅，為行政罰法第27條第1項所明定。查被告所為之原處分其內容僅謂：「主旨：受處分人：九冠開發股份有限公司（統一編號…），處罰鍰新臺幣30萬元整，請查照。說明：一、查獲日期：102年11月21日。違規地點及土地標示：臺北市○○區○○段○○段000000000000000地號土地（二度分帶TWD67座標：301602、0000000）。違規面積：約364平方公尺。土地權屬：私有及國有。使用分區：陽明山國家公園區。二、違規事實：開挖整地埋設貨櫃地下室。三、處分書之理由及適用法令：違反水土保持法第12條第1項第4款規定，依據同法第33條第1項第2款併同第23條第2項規定裁處。四、本項罰鍰逾期不繳納…。」等語，此有原處分影本附原處分卷可考。觀諸原處分對原告何時違規，亦即於何時違規在系爭土地開挖整地埋設貨櫃地下室，付之闕如，而原告違規時點事涉被告行政罰裁處權之時效是否已消滅，蓋如前所述，於系爭土地開挖整地埋設貨櫃地下室及貨櫃通道之時間果係分別在93年、95年間所為，則被告對原告行政罰之裁處權時效是否已過，即有疑義。顯見原處分之記載，事實並不明確，依前揭說明，原處分顯屬違法，應予撤銷，訴願決定未加糾正，而予維持，亦有未洽。
七、綜上所述，原處分有如前所述之認事用法違誤情事，難認適法，訴願決定未予糾正，亦有違誤，原告訴請撤銷訴願決定及原處分，為有理由，應予准許。
八、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊及防禦方法，經本院詳加審究後，或與本件之爭執無涉，或對本件判決結果不生影響，爰不一一論駁，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴有理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段判決如主文。
中 華 民 國 104 年 7 月 13 日
行政訴訟庭 法 官 魏式瑜上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 104 年 7 月 13 日
書記官 陳鳳瀴