臺灣臺北地方法院行政訴訟判決 103年度簡字第245號原 告 社團法人桃園縣地政士公會代 表 人 陳文旺輔 佐 人 田得亮
陳秋恭被 告 公平交易委員會代 表 人 吳秀明訴訟代理人 侯文賢
廖賢洲戴美琴上列當事人間公平交易法事件，原告不服行政院民國103年6月11日院臺訴字第0000000000號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件為罰鍰處分涉訟，金額為新臺幣（下同）40萬元，係在40萬元以下，依行政訴訟法第229條第2項第2 款規定，應適用簡易訴訟程序，以地方法院行政訴訟庭為第一審管轄法院。
二、事實概要：被告以原告於民國97年3月14日第8屆第7 次理事會決議發送會員收費參考表，迄至101 年間仍持續發送給入會會員，約束會員事業活動且足以影響相關市場之供需功能，違反公平交易法第14條第1項規定，遂依同法第41條第1項前段，以103年1 月23日公處字第103012 號處分書命原告自處分書送達之次日起，立即停止前開違法行為，並處原告罰鍰40萬元（以下簡稱：原處分）。原告不服，提起訴願，為行政院103年6月11日院臺訴字第0000000000號訴願決定書駁回。原告就罰鍰40萬元部分仍未甘服，遂提起本件行政訴訟。
三、原告主張：
（一）為避免市場上地政士同業漫無標準收取服務費用，造成糾紛並損害民眾權益，為維護地政士形象，全國各行業包括地政士業，早期均訂有收費標準。嗣公平交易法施行後，各行業知悉不得再統一訂定收費標準，故多改為參考表，作為執業之參考。原告曾於97年3月14日第8屆第7 次理事會決議發送會員收費參考表。迄至99年8月間，被告以 99年8月12日公壹字第0000000000 號函知原告，原告始知即便是發送收費參考表，仍不符合公平交易法之規定。原告即將該函文登載於網站及會刊，公告會員不得再使用收費參考表。原告自97年以後即未再討論、決議及發送收費參考表。本件係肇因於另案民事訴訟中之當事人提出原告於92年間製發給會員之收費參考表為證據，因此受不利判決之一造向被告提出檢舉所生。
（二）依行政罰法第27條規定，行政罰之裁處權因3 年期間之經過而消滅。原告自97年以後即未再討論、決議及發送會員收費參考表，是已逾裁處權時效。又被告派員調查時以原告有4名會員於100年2月至101年9 月入會時，原告秘書因會員之要求，以會員事務所之名義，印製個別之收費參考表提供會員，而為裁罰。然被告訪查20名會員中，僅有 4名會員表示收到收費參考表，16位沒有收到，依行政程序法第36條規定，被告應審酌該16名會員之主張，詎僅以 4名會員之問卷為本件裁罰，顯有不足。再者，該4 名會員之調查表也看不出收費參考表是由原告主動、統一發送。該4 名會員取得之收費參考表係原告秘書基於個別會員之要求，利用原告之既有資源私自提供，並未經原告同意，亦非統一發放，原告之理事長及理、監事會均不知情。對秘書個人偶而私自為之之行為，原告實無故意、過失，且無集體或聯合行為之意思，不應處罰等語。並聲明：1.訴願決定及原處分關於罰鍰40萬元部分均撤銷。2.訴訟費用由被告負擔。
四、被告則以：
（一）原告於97年3月14日第8屆第7 次理事會議開會決議共同決定地政士所提供服務之報酬，並持續製發收費參考表予所屬會員，核屬約束事業活動且足以影響相關市場之供需功能，違反公平交易法第14條第1 項本文規定。原告雖辯稱：不知訂定收費參考表亦違反公平交易法，始於97年3 月14日第8屆第7次理事會決議發送會員收費參考表云云。惟依行政罰法第8 條前段規定，原告尚無法以不知法規為由，免除其違法責任。原告再辯稱：於97年後即未再發送收費參考表，並於99年8 月接獲被告函文後，即公告周知不得再使用云云。然原告僅係將被告99年8月12 日公壹字第0000000000號函轉登在原告發行之會刊，刊登內容並無宣示應停止使用原告97間製發收費參考表之意旨。況原告既已知悉其所訂定之收費參考表違反公平交易法，卻無撤銷或廢止該收費參考表的決議，或有收回、停用該參考表之因應措施，難認原告於接獲被告上開函文後，已自行停止或改正違法行為。再者，據被告訪查100年及101年新進會員表示，渠等係在入會時，由原告發給收費參考表，並提出收費參考表作為佐證，經檢視受訪會員所提出之收費參考表內容，與原告97年3月14日第8屆第7 次理事會決議訂定之收費參考表相同，故截至101 年止，原告仍在執行前開理事會決議，非如原告所稱自97年後，即未再發送收費參考表。倘如原告所言，99年後即不再使用該參考表，則100年及101年新進會員應無法取得原告97年決議之收費參考表，足證原告前述辯解，應不可採。
（二）原告於97年3月14日第8屆第7 次理事會決議訂定收費參考表，並於會後依照理事會決議，印製收費參考表予全體會員，業已構成公平交易法第7條第4項之聯合行為。又截至
101 年止，原告仍在執行前開理事會決議，且直至被告調查時，原告仍未撤銷或廢止該收費參考表之決議，亦無收回、停用之因應措施，屬違法行為之繼續，尚未逾3 年裁處權時效。
（三）原告辯稱：係原告秘書因新進會員請求而提供收費參考表，係原告秘書個人行為，非原告行為云云。然查，被告訪查100年及101 年新進會員中，有4位新加入地政士表示係由原告發給收費參考表，而非私下向原告之秘書索取。經檢視渠等提出之收費參考表，表頭均載有該會員之事務所名稱，部分收費參考表上還載有4 位數字之會員編號，足證原告係預先準備、有系統地製作收費參考表發給新加入之會員。倘係由新加入會員私自向原告秘書索取，則原告秘書應會以影印方式提供即可，不會再另外繕打地政士事務所名稱，甚至會員編號。況新加入會員何以知悉原告有收費參考表可供索取，自無可能係新加入會員向會務人員私自索取收費參考表。故原告前述主張，顯背離事實及經驗法則。又行政罰法第7條第2項規定：「法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織違反行政法上義務者，其代表人、管理人、其他有代表權之人或實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，推定為該等組織之故意、過失。」立法意旨在於明文化組織之故意、過失責任。蓋組織體無法親自為自然人之行為，無自然人的行為即無法證明其有故意、過失，因而其代表人、管理人、職員、受僱人或從業人員等為一定行為時，往往是出自組織體的意思決定，即便非出自於組織體之意思決定，組織體對於從業人員本有監督管理之義務，爰有上開之規定。據此，原告對其職員、受僱人或從業人員應負有監督管理責任，不因發送收費參考表者為原告之秘書或代表人等身分之不同，即可免除違法責任。又原告明知地政士職業團體訂定收費參考表之行為，違反公平交易法聯合行為規定，理當確實監督所屬秘書不得有違反聯合行為之情事，縱有會員私下向公會索取，公會理應拒絕，若以會員主動要求，公會被動提供，而得以卸免聯合行為之責任，無異鼓勵脫法行為。
（四）公平交易法第7條第2項規定，事業之聯合行為必須足以影響市場功能，始足當之。所謂足以影響市場供需功能，係以事業合意所為之限制競爭行為，達到足以影響市場供需功能之風險即屬該當，而不以市場功能實際受影響為限，此乃最高行政法院一致之見解（最高行政法院99年度判字第380號、98年度判字第291號判決）。聯合行為之市場功能影響判準，主要取決於「質的標準」與「量的標準」。「質的標準」係以協議的性質作為違法性的判斷，類似美國反托拉斯法「當然違法原則」，或歐盟競爭法「以阻礙、限制或扭曲市場競爭為目的」標準，以事業所限制之競爭參數在本質上限制競爭之程度與傾向有多高為斷，愈屬核心限制競爭手段，影響市場功能之可能性愈高。事業間「共同定價」等核心性之違反，經法院多次處理經驗認定前揭行為明顯對市場競爭產生限制效果，而以當然違法論處，因其本質上即有妨礙市場競爭可能，無待市場定義，業經臺北高等行政法院92年度訴更一字第118 號判決肯認在案。就原告所辯：不能僅依4 位新進會員指陳原告發送收費參考表，即認定有聯合行為云云。據原告自承於97年3月14日第8屆第7 次理事會決議訂定收費參考表，並於會後依照理事會決議，印製收費參考表予全體會員，有原告102年6月27日陳述紀錄在卷可稽。另據被告訪查數名 100年及101 年新加入之會員表示，原告於渠等加入公會後發給系爭收費參考表，因此截至101年，原告仍持續執行 97年3月14日第8屆第7次理事會決議。被告所舉4名受訪會員之陳述，係據以證明原告至101 年仍持續執行前開決議之事實。復據桃園縣政府提供之統計資料，截至102年8月該縣地政士開業登記人數計有1,047 人，原告所屬會員人數約854 人，故原告會員涵蓋相關市場81％之市場參與者，且原告決議製發收費參考表之行為，所共同決定者為最核心之競爭變數即「價格」。被告審酌原告之集體市場力及原告所採取限制競爭手段之嚴重程度，依照前述「質的標準」、「當然違法原則」或「以限制市場競爭為目的」等競爭法分析架構，認定原告決議訂定並發送收費參考表之行為，構成足以影響市場功能之水平聯合行為。故原處分並非僅以4 位新進會員之陳述，即逕認原告違反公平交易法等語，資為抗辯。並答辯聲明：1.原告之訴駁回。2.訴訟費用由原告負擔。
五、本院之判斷：
（一）裁處時之公平交易法第2條第3款規定：「本法所稱事業如左：…三、同業公會。」第7 條規定：「本法所稱聯合行為，謂事業以契約、協議或其他方式之合意，與有競爭關係之他事業共同決定商品或服務之價格，或限制數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區等，相互約束事業活動之行為而言（第1 項）。前項所稱聯合行為，以事業在同一產銷階段之水平聯合，足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能者為限（第2項）。第1項所稱其他方式之合意，指契約、協議以外之意思聯絡，不問有無法律拘束力，事實上可導致共同行為者（第3 項）。同業公會藉章程或會員大會、理、監事會議決議或其他方法所為約束事業活動之行為，亦為第2項之水平聯合（第4項）。」第14條第1項前段規定：「事業不得為聯合行為。」第 41條第1 項前段規定：「公平交易委員會對於違反本法規定之事業，得限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處新臺幣5萬元以上2,500萬元以下罰鍰…。」
（二）前開事實概要欄所述之事實，除後述爭執事項外，餘為兩造所不爭執，且有原告前後任代表人陳文旺、徐智孟、邱辰勇之陳述紀錄（原處分卷甲1第178-180頁、第 197-200頁）、原告97年1月4日第8屆第6次理監事聯席會、97年 3月14日第8屆第7次理事會會議紀錄（原處分卷甲1第201-204頁）、地政士事務所收費參考表（原處分卷甲1第186頁、原處分卷乙第15、20、136、142、149、152、155、160頁）、檢舉函（原處分卷乙第6 頁）、會員調查表（原處分卷乙第147、150、154、159頁）、原處分及行政院 103年6月11日院臺訴字第0000000000 號訴願決定書附卷可參，堪信為真。本件爭點為：原告依97年3月14日第8屆第 7次理事會決議，對會員寄發載有申請登記簿、地價證明、地籍圖、建物平面圖謄本、分區使用證明、房屋稅籍證明等41項服務項目之具體收費價格或計價方式之收費參考表，是否違反公平交易法第14條第1 項前段規定？被告以原處分裁處罰鍰40萬元，有無違法？
（三）查原告係由登記在桃園縣（現已改制為直轄市）執業之地政士依地政士法第31條規定：「直轄市或縣（市）已登記之地政士達15人以上者，應組織地政士公會；其未滿15人者，得加入鄰近公會或聯合組織之」，組織之同業公會。原告為公平交易法第2條第3款規範之事業，應無疑義。原告於97年1 月4日第8屆第6 次理監事聯席會中，經理事李寶秀臨時動議由公會印製收費參考表，會議決議交付委員會研議；嗣於97 年3月14日第8屆第7次理事會即決議通過收費參考表，並發送所屬會員參考，有會議紀錄及原告前後任代表人陳文旺、徐智孟、邱辰勇之陳述紀錄附卷可稽。又地政士法第23條前段規定：「地政士應將受託收取費用之標準於事務所適當處所標明。」且無如律師法第16條第6 款：「律師公會章程應規定左列事項：…六、律師承辦事件之酬金標準」；建築師法第37條：「建築師公會應訂立建築師業務章則，載明業務內容、受取酬金標準及應盡之責任、義務等事項」；或獸醫師法第50條第12款：「獸醫師公會章程應載明下列事項：…十二、會員執行業務之酬金標準」之規定，故地政士執行業務之酬金數額及計費方式，應由地政士審酌成本、費用、利潤及服務品質等因素後自行決定，使民眾得依服務品質及價格高低選擇地政士。原告決議訂定詳載具體金額及計價方式之收費參考表，並發送會員使用，已有約束會員以有利價格爭取交易相對人，使價格陷於僵化之聯合行為之外觀。
（四）依公平交易法第7條第2項規定，須足以影響市場功能者，始為公平交易法所禁止之聯合行為。所謂足以影響市場功能，不以完全消滅競爭或實際上產生限制競爭之具體效果為要件，僅須在特定市場條件下，具有弱化、減輕競爭壓力、對競爭程度產生負面影響之危險性即已足（最高行政法院103年度判字第292號、101年度判字第639號、99年度判字第380 號判決參照）。在判斷市場功能是否受影響之具體標準上，實務上係參照德國法發展之「可察覺性理論」，按「質的標準」及「量的標準」綜合評估。「量的標準」係劃定相關市場範圍後，測定參與事業總和之市場佔有率，市佔率越高，產生競爭限制、影響市場競爭功能之危險也越高；「質的標準」則是以事業限制競爭的手段、內容在本質上對市場競爭功能有多大的影響為斷，越是競爭的核心事項，例如訂價，影響市場功能的可能性即越高。依此，原告上開訂定收費參考表，並發送會員使用之行為，是否足以影響市場功能，須就相關市場範圍之界定、量的標準及質的標準分述之：
1、按地政士法第16條規定：「地政士得執行下列業務：一、代理申請土地登記事項。二、代理申請土地測量事項。三、代理申請與土地登記有關之稅務事項。四、代理申請與土地登記有關之公證、認證事項。五、代理申請土地法規規定之提存事項。六、代理撰擬不動產契約或協議事項。
七、不動產契約或協議之簽證。八、代理其他與地政業務有關事項。」第49條規定：「未依法取得地政士證書或地政士證書經撤銷或廢止，而擅自以地政士為業者，處新臺幣5萬元以上25 萬元以下罰鍰。」是僅有依法取得地政士資格者，始得以執行代理申辦地政士法第16條所定之業務。本件產品（服務）市場應界定為地政士法第16條所定之各項業務。又地政士法施行細則第13條規定：「地政士執行業務之區域，不以其登記開業之直轄市或縣（市）轄區為限。」是以，在桃園縣（現改制為直轄市）登記開業之地政士得在全國各縣市執行地政士法第16條所定之各項業務。惟地政業務之代理服務具有高度的地緣性，常需親臨土地、房屋等不動產現場勘查，或赴當地之地政事務所、戶政事務所或稅捐稽徵機關辦理登記相關業務，基於距離、時間及資訊等成本考量，跨區提供服務之誘因及可能性較低，且民眾委託辦理地政士法第16條所定事項時，基於相同之成本考量，亦傾向透過在地之地政士辦理，罕有長途、跨區尋求服務者。被告基於上開地政業務代理服務之特性，認定本件地理市場應界定為桃園縣（現改制為直轄市），尚非無據。原告主張應以全國為地理範圍云云，應不可採。
2、就「量的標準」而言，依桃園縣政府102年8月14日府地價字第0000000000號函（原處分卷甲1第261頁）所示，截至
102 年8月12日止，桃園縣地政士開業登記人數計有1,047人，其中原告所屬會員人數達854 人。依此，原告會員涵蓋相關市場達81％（854/1047）之市場參與者。即便將地理位置上與桃園縣接壤之新北市、新竹縣登記開業之地政士納入本件相關市場範圍之界定，依內政部地政司全球資訊網建置之不動產經紀業資訊系統（http://pri.land.mo
i.gov.tw/realestate_query/）所示，截至102年12月 31日止，在桃園縣、新北市及新竹縣登記開業之地政士人數分別為1,039、1,594及219 人，有自上開網頁查詢所得之「地政士開業及異動」清冊附卷可考，原告會員截至 102年8月12日止計有854人，依此概略計算，原告會員涵蓋相關市場亦達29.9％〔854/（1,039+1594+219）〕上下，均超過德國「可察覺性」理論，一般以市場占有率總和 5％為門檻之標準；亦遠高於我國行政訴訟實務上曾以市場佔有率8.7％，認定構成聯合行為之前例（行政法院86 年度判字第219 號判決參照），應可認原告訂定收費參考表，並發送會員使用之行為，有影響市場功能之高度危險。
3、就「質的標準」而言，原告決議製發收費參考表之行為，所共同決定者為地政業務代理服務之價格及計費標準，乃最核心之競爭內容，除使原告所屬會員之收費相同或趨同於收費參考表外，透過聯合行為之外溢效果，以及原告會員所佔相關市場範圍之高市佔率，亦對桃園縣內原告以外其他地政士公會會員參與市場之競爭產生影響與衝擊，間接減低其他地政士公會會員之競爭，使其等或跟進調漲價格，或無誘因降價，導致消費者無法從價格或服務品質等因素選擇地政士，更造成在同一水平競爭市場之事業因此喪失改善品質或降低成本之誘因，對相關市場之供需功能產生實質影響。原處分認定原告所為足以影響市場功能，應屬有據，而可資贊同。
（五）原告主張：原告並無強制會員應依收費參考表收費，該參考表下方記載：「凡受委託時，應事前約定收費金額，並依約定收費；但事前未約定者，得參酌本表收費」等文字，顯示該收費參考表對會員並無拘束力，且被告之調查表亦顯示並非所有會員均取得收費參考表，縱有取得，亦未照參考表內容收費云云。經查，依被告調查表所示，確有會員表示沒有收到原告提供之收費參考表，且收費方式未必與收費參考表所載內容相符，亦無證據顯示當原告會員收費違反原告訂定之收費參考表時，原告將採取何懲處措施。惟按，公平交易法第7條第3項規定：「第1 項所稱其他方式之合意，指契約、協議以外之意思聯絡，不問有無法律拘束力，事實上可導致共同行為者。」是以，是否達到相互約束事業活動之關鍵，在於有無可導致共同行為之可能性，而非合意內容是否附加制裁規範。又公平交易法第7條第2項所謂足以影響市場功能，如上所述，不以市場競爭功能實際受影響為限，只要達到足以影響市場供需功能之危險即屬該當。同業公會之章程或其會員大會、理監事會所為決議，是否約束事業活動，達到足以影響市場功能之程度，不得僅依章程或決議形式上之用語是否具有強制性，或有無具體之制裁方式為斷，仍應觀查同業公會訂定章程或作成決議之動機與目的，及章程或決議之內容實質上已否對會員產生一定規制效果等因素而定。只要同業公會之章程或決議有限制會員競爭之作用，即已構成約束事業活動，並不以章程或決議內容為全體會員一致遵循為必要。查原告訂定收費參考表係由會員提案，經97年3 月14日第8屆第7次理事會決議通過施行，並發送各會員使用，顯見原告理事會認同收費參考表之訂定有助於會員之經濟利益與需求，該收費參考表可成為原告所屬（部分）會員調整收費或與客戶議價之依據，使其等之收費與計價方式趨同於收費參考表，而產生限制競爭之約束效果。又地政士法第33條第1 項前段規定：「地政士登記後，非加入該管直轄市或縣（市）地政士公會，不得執業。」在「業必歸會」之原則下，原告之任何決議對所屬會員均有一定之約制作用。原告章程第12條第1 款即規定：「會員應盡義務如左：一、遵守本會章程及決議。」第9條第1項亦規定：「會員有違反法令、章程或不遵守會員（代表）大會決議時，得經理事會決議，予以警告、停權、除名等處分。」（原處分卷甲1第496頁以下）經由組織影響力，原告訂定收費參考表並發送會員使用之情，事實上可導致會員不為價格競爭，破壞事業在市場上以較有利之價格、數量、品質、服務或其他條件，爭取交易機會之市場競爭機制，已發生限制競爭之效果，足以影響桃園縣地政業務代理服務供需之市場功能。至於會員有無依收費參考表收費，或有多少會員配合不為價格競爭，均不影響前揭違法行為之成立（最高行政法院99年度判字第380號、98 年度判字第291號判決參照）。
（六）原告主張：原告固於97年3月14日第8屆第7 次理事會決議通過收費參考表，並發送所屬會員參考，惟桃園縣地政業務從業人員職業工會於96年間修訂會員執行業務收費參考表，經被告於97年間議決處分在案後，原告即未再討論、決議及發送會員收費參考表，且被告以99年8月12 日公壹字第0000000000號書函函知原告，原告即將該函文登載在網站及會刊上，公告會員不得再使用收費參考表，又原告曾於第9 屆理事會時發送空白的收費參考表給會員，只有項目沒有金額，亦可證原告有廢止97年決議之意思，此外，原告亦於相關會議上以口頭向會員宣導，是原告並無持續為聯合行為，被告之裁處權已罹於時效云云。惟按，行政罰法第27條第1項及第2項規定：「行政罰之裁處權，因
3 年期間之經過而消滅。前項期間，自違反行政法上義務之行為終了時起算。但行為之結果發生在後者，自該結果發生時起算。」查原告於97年3月14日第8屆第7 次理事會決議通過收費參考表，並發送所屬會員使用後，理事會並無廢止或停止適用該收費參考表之決議，或有何公告會員停止使用該收費參考表之具體作為，迄至原告代表人於102年6月27日接受行政調查後，始於是日在其網頁「最新消息」欄內公告：「…倘本會會員目前仍執前述收費參考表作為與業主約定收費之參考資料時，為恐事涉（或被誤認）違法行為，特此再次呼籲務必遵守相關法令規定儘速將該收費參考表予以作廢或停止使用，以避免觸法而遭受裁罰。並請本會會員本於市場自由競爭機制，應個別製作收費標準表置於事務所適當處所…」等內容，有網頁列印資料在卷可考（原處分卷乙第187-188頁）。又被告曾以 99年8月12日公壹字第0000000000 號書函函送桃園縣地政業務從業人員職業工會，並以副本送達原告，該書函謂：「主旨：建議貴事業對所屬會員加強宣導公平交易法，且勿再使用『會員執行業務收費參考表』，請查照。說明：一、依據民眾電話反映事項辦理。二、案貴事業（指桃園縣地政業務從業人員職業工會）於96年間招開理事會修訂會員執行業務收費參考表，業經本會97年8月27日第877次委員會議決議處分在案。雖查貴事業已於97年9月1日以97桃地業職字第37號函通知所屬會員，廢止前訂會員執行業務收費參考表，惟本會仍偶獲民眾反映疑涉訂定收費參考表之情事。為避免爾後觸法或影響交易秩序，請貴事業注意公平交易法相關規定」等語，原告固將上開函文上網並全文登載在其99年12月出刊之會刊上，有上開函文（原處分卷甲1第184頁）及原告會刊（原處分卷乙第241-242 頁）附卷可稽。惟依會刊登載之形式，原告僅係將政府機關之公文書全文照登，並無具體敘明其97年3月14日第8屆第 7次理事會決議通過之收費參考表是否停止適用。且上開函文內容係就桃園縣地政業務從業人員職業工會之情形為說明，原告所屬會員是否能認識到原告有停止適用其理事會決議通過之收費參考表之意思，實有疑義，尚難認原告已停止適用其收費參考表。至原告提供給會員僅有服務項目，而無計費金額或標準之空白收費表，係由中華民國地政士公會全國聯合會印製，供所屬直轄市及縣（市）地政士公會會員使用，有該地政士事務所執行業務收費表附卷可參（本院卷第103 頁），由於非屬原告訂定，且係供全國各直轄市及縣（市）地政士公會會員使用，其無計費金額或標準之記載，難認已足資傳達原告有廢止或停止適用其收費參考表之意思，均不足為有利於原告之認定。況且，被告於102 年接獲民眾檢舉後，查訪原告所屬會員，調查結果發現有3名於101年間、1名於102年間加入原告之會員表示於入會時收到原告發送之收費參考表，有調查表（原處分卷乙第147、150、154、159頁）及桃園縣政府102年5月28日府地價字第0000000000號函檢附之會員名單（原處分卷甲1第38-45頁）在卷可考。上開會員提出之收費參考表與原告97年3月14日第8屆第7 次理事會決議訂定之收費參考表相同，且表頭上載有會員之事務所名稱，部分收費參考表上載有4 位數字之會員編號，顯見該會員持有之收費參考表確為原告所提供。原告陳述：桃園縣地政業務從業人員職業工會於97年間經被告議決處分後，原告即未再發送會員收費參考表云云，尚不可採。原告於101、102年間仍持續發送會員收費參考表，足證其無停止適用該收費參考表之意思，仍持續執行其97年3月14日第8屆第7 次理事會決議內容，聯合行為繼續中，違反行政法上義務之行為尚未終了，是被告於103年1月23日以原處分裁處原告罰鍰，尚未逾行政罰法所定之裁處時效。
（七）原告再主張：該4 名入會會員取得之收費參考表係原告秘書基於個別會員之要求，未經原告同意，私自提供給會員，原告之理事長及理、監事會均不知情，對秘書個人之行為，原告應無故意、過失云云。惟查，原告訂定收費參考表係由會員提案，經97年3月14日第8屆第7 次理事會決議通過施行，並發送各會員使用，原告所為，難認無故意之主觀責任條件。又上開4 名取得原告收費參考表之會員均表示係由原告發給收費參考表，而非私下向原告秘書索取，且會員提出之收費參考表上載有會員之事務所名稱及會員編號，具制度性發給之外觀。倘係原告所屬職員私下個人行為，應無打印會員事務所名稱及入會編號之必要。況原告於訂定收費參考表，發送各會員使用後，未有何撤銷、廢止或停止適用該收費參考表之決議或公告，其所屬職員因而持續（無論係主動或被動）提供收費參考表給會員，難認原告已盡其組織上之監督、管理責任，而無過失。本院審酌上情，認原告此部分辯解，仍不可採，其聲請秘書到庭作證，亦無必要，附此敘明。
（八）原告於審理時陳稱：原處分一次裁罰40萬元，對原告是很大的負擔云云。惟按，公平交易法第41條第1項前段已授權被告就裁處罰鍰之額度，依違規情節在5萬元以上2,500萬元以下範圍內為合義務性裁量，除有裁量逾越、怠惰或濫用等瑕疵，應視為違法外，行政法院宜尊重原處分機關之裁量餘地。又公平交易法施行細則第36條規定：「依本法量處罰鍰時，應審酌一切情狀，並注意下列事項：一、違法行為之動機、目的及預期之不當利益。二、違法行為對交易秩序之危害程度。三、違法行為危害交易秩序之持續時間。四、因違法行為所得利益。五、事業之規模、經營狀況及其市場地位。六、違法類型曾否經中央主管機關導正或警示。七、以往違法類型、次數、間隔時間及所受處罰。八、違法後悛悔實據及配合調查等態度。」就被告量處罰鍰時應審酌之情狀為例示性之說明。本件被告就原告進行之聯合行為，業已審酌原告係透過理事會決議製發收費參考表，係屬故意之主觀責任條件，且所屬會員為854人，涵蓋相關市場之比例高達81％，且自97年3月14日第8屆第7次理事會決議通過收費參考表後，迄至101、102年間仍持續發送新進會員收費參考表，危害市場秩序行為持續長達5 年期間，及原告聯合行為之內容係屬競爭核心之「價格」限制，對市場競爭功能之危害性甚高，並審酌被告前以99年8月12日公壹字0000000000 號書函提醒原告等地政士職業團體不得訂定、使用收費參考表，詎原告仍續為製發收費參考表予所屬會員等情，酌量裁處罰鍰40萬元，尚無裁量瑕疵，或違反公平交易法施行細則第36條規定之情。況原告代表人於102年６月27 日行政調查時稱：有繳會費人數約700人等語（原處分卷甲1第178頁）；於103年11月18日本院審理時稱：會員會費每年4 千元，如果於12月1日至31日預繳下年度會費，優惠價為3,800元，新進會員除會費外，尚須繳交入會費，上半年入會者為4 千元，下半年入會者為2 千元等語，是僅就入會費而言，以優惠價3,800元及繳費人數700人計算，原告1 年之會費收入至少有266萬元（3,800元×700 人），具一定之資力，原處分裁處罰鍰40萬元，以資警惕，尚無違反比例之情，應認適法。
六、綜上所述，原告依97年3月14日第8屆第7 次理事會決議，寄發會員載有各服務項目之具體收費價格或計價方式之收費參考表，核屬公平交易法第7 條所定之聯合行為，被告以原處分裁處罰鍰40萬元，並無違法，訴願決定予以維持，核無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法與舉證，經核均於判決結果無影響，爰不分別斟酌論述，附此敘明。
八、依行政訴訟法第236條、第98條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 104 年 2 月 13 日
行政訴訟庭 法 官 楊坤樵以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 104 年 2 月 16 日
書記官 楊勝欽