臺灣臺北地方法院行政訴訟判決 103年度簡字第255號原 告 溫書男被 告 勞動部勞工保險局代 表 人 羅五湖訴訟代理人 劉鴻嫻上列當事人間退休金差額給付事件，原告不服勞動部民國103年7月4日勞動法訴字第0000000000 號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件為公法上財產關係涉訟，其標的金額為新臺幣（下同）234,650元，係在40 萬元以下，依行政訴訟法第229條第2項第3 款規定，應適用簡易訴訟程序，以地方法院行政訴訟庭為第一審管轄法院。
二、事實概要：原告自民國83年7月11 日起任職於被告，為公務人員兼具勞工身份者，於99年7月16 日屆齡退休，被告依勞工保險局組織條例第18條規定，比照「財政部所屬國營金融、保險事業人員退休撫卹及資遣辦法」規定，以99年5月 31日保人二字第00000000000 號函核定其屆齡退休，並給付各項退休給與（包括：結算保留年資給與金額1,836,419 元；87年4月適用勞動基準法起至屆臨退休日止之服務年資計 12年4個月，依照勞動基準法之計算標準核與金額2,816,050元）。嗣原告於103年2月17日具狀請求將其經營績效獎金併入平均工資，據以計算退休金，並補發差額。被告以103年3月17日保人2字第00000000000號函否准所請（以下簡稱：原處分）。原告不服，提起訴願。勞動部以103年7月4 日勞動法訴字第0000000000號訴願決定不予受理。原告遂提起本件行政訴訟。
三、原告主張：
（一）依行政院勞工委員會（現改制為勞動部）87年8月20 日台87勞動二字第035198號函：績效獎金如係以勞工工作達成預定目標而發放，具有因工作而獲得之報酬之性質，依勞動基準法第2條第3款暨施行細則第10條規定，應屬工資範疇，於計算退休金時，自「應」列入平均工資計算。又被告核發「績效獎金」係依據「行政院勞工委員會所屬保險事業機構經營績效獎金實施要點」辦理，該要點規定：「
（一）行政院勞工委員會（以下簡稱本會）為激勵所屬保險事業機構（以下簡稱本事業）人員發揮潛能，提高服務品質，增進經營效益，特訂定本要點…（四）績效獎金由本事業年度達成之經營管理績效、財務責任績效、服務品質績效及目標管理績效等4 項績效指標之權數計算，並依員工貢獻程度提撥計給，其計算公式為：…。」依上述規定，被告發給之績效獎金係以勞工工作達成預定目標而發放，自應併入平均工資計算退休金。
（二）勞動基準法第58條規定：「勞工請領退休金之權利，自退休之次月起，因5年間不行使而消滅。」又被告自87年4月1日起適用勞動基準法，被告核定原告自87年4月至屆齡退休日止之服務年資為12年4 月，也是依勞動基準法規定核算，並非比照「財政部國營金融、保險事業人員退休撫卹及資遣辦法」規定辦理。原告提出訴願後，竟遭訴願不受理。然被告未依勞動基準法及行政院勞工委員會之函釋將績效獎金併入平均工資計算，明顯違法，原告應得依訴願法第1條規定，提起訴願。又被告之退休人員黃麗珍（101年7月16 日退休）因不服被告未將不休假加班費併入平均工資計算，前向鈞院提出行政訴訟（102年度簡字第95 號），被告、勞動部及鈞院均未表示非行政處分而拒絕受理。詎勞動部竟對原告提起之訴願，以消極方式處理，不作正面回覆，令人不服。原告98年度之績效獎金為 112,634元，是被告應補發退休金額234,650元（即112,634元÷12個月×25基數）。
（三）原告於99年7月16 日退休時，確有收受被告核定退休之公文書，只是當年原告擔任被告所屬臺北縣（現改制為新北市）辦事處主任，工作滿檔，對被告人事室之退休案會稿並未留意，原告認為被告之人事室應有其專業，不可能有問題，所以大致看一下退休金數額有多少後就簽名。原告認為被告之人事科員太拘泥於行政機關規定，以「統一薪俸」做為退休金基數，然被告自87年4月1日起已適用勞動基準法，以1 個月平均工資計算，除了薪給外，是否應包括不休假加班費、績效獎金等。因退休人員之抗爭，被告之現職人員自102年7月起已可將不休假加班費併計入退休金計算，惟之前退休之人員仍無法併計，顯為一國兩制，不知被告人事室之專業何在等語。並聲明：1.訴願決定及原處分均撤銷。2.被告應作成補付退休金234,650 元之行政處分。3.訴訟費用由被告負擔。
四、被告則以：
（一）被告103年3月17日保人2字第00000000000號函並非行政處分。蓋該函文通知原告之內容為：「有關前核發之績效獎金，依勞委會函示，各公營事業發給之績效獎金應屬盈餘分配，與工資有別，依規定可不併入計算平均工資。」僅告知原告依法行政之事實，並未對原告重新創設何種具體權利、義務之處置，原告亦不因該函文之告知而生有具體法律上之效果，是原告提起訴願，為勞動部訴願審議委員會不予受理，依法並無不合。
（二）原告服務於被告，屬勞動基準法第84條規定公務員兼具勞工身分，其有關任（派）免、薪資、獎懲、退休、撫卹及保險等事項，應適用公務員法令之規定。但其他所定勞動條件優於規定者，從其規定。因此，依原告所適用「行政院勞工委員會所屬保險事業機構經營績效獎金實施要點」第1 點規定，勞動部即改制前行政院勞工委員會為激勵所屬保險事業機構人員發揮潛能，提高服務品質，增進經營效益為目的，依行政院核定之評核成績、政策因素以及員工貢獻程度，諸如同仁主辦業務如能創新思考，提出具體改進措施，或如能適時消弭意外事件、主動搶救重大災害等均發給績效獎金。相對的，同仁如違反被告規定遭受懲處致累積申誡、記過或曠職等，亦將減發績效獎金。按此規定，績效獎金得以加發或減發，並非原告因工作而獲得之報酬對價，而是具有鼓勵、恩惠性質之給與，自始即非工資。事實上，依原告當時適用之「勞工保險局組織條例」第18條規定，人事管理及職務列等比照公營金融保險事業機構辦理。而財政部所屬各公營金融保險事業機構悉依行政院勞工委員會90年5月8日台90勞動二字第0000000 號函規定辦理，該函明訂：「事業單位所訂薪資名目是否屬工資，應依勞動基準法第2條第3款工資定義以及同法施行細則第10條之規定，就具體事實認定之…績效獎金係於年度結束後依決算盈餘提撥部分金額所發給，故該『績效獎金』應屬盈餘之分配，與工資有別，依勞動基準法施行細則第10條規定可不併入計算平均工資。」因此，被告於年度結束後依決算發給績效獎金，而該決算影響因素依「行政院勞工委員會所屬保險事業機構經營績效獎金實施要點」第5 點規定，係由當時行政院勞工委員會組成「績效獎金審議委員會」審議認定。如此，被告核發同仁績效獎金歷經行政院評核成績，歷經主管機關行政院勞工委員會審議，報經審計部核備，以上種種考核過程，誠如行政院勞工委員會77年10月15日台77勞動三字第23415 號函示：「事業單位每年年終考核發給勞工之考績獎金，依勞動基準法第2條及同法施行細則第10 條規定，可不併入計算平均工資。」綜上，依「財政部所屬事業機構用人費薪給管理要點」第12點規定，各事業機構未達年度經營目標或未達繳庫盈餘者，除因政策因素外，該事業機構主持人應徹底負成敗之責。易言之，被告為永續經營，服務廣大被保險人，於年度決算中必須足夠提存保費準備；為珍惜納稅資源，編列預算須有效達成政策目標。遂此，依法核發同仁績效獎金最終目的在於激勵同仁發揮潛能，提高服務品質及增進經營效益。依上開種種事實認定，績效獎金並非勞務對價性質之工資，依法不併計平均工資。
（三）參諸財政部90年5月15日台財人字第0000000000 號函：「…各公營事業發給之『績效獎金』係於年度結束後依決算盈餘提撥部分金額所發給，故該『績效獎金』應屬盈餘之分配，與工資有別，依勞動基準法施行細則第10條規定可不併入計算平均工資」，亦認績效獎金非屬工資。尤有甚者，依最高法院85年台上字第600 號判決意旨：「…『交通部所屬實施用人費率事業經營績效獎金實施要點』規定，交通部原訂發給所屬事業單位員工考核獎金、績效獎金之目的在促進所屬實施用人費率事業機構企業化經營及激勵事業人員工作潛能，提高工作效率，提升服務品質，發揮整體經營績效，並非對於員工提供勞務而給與之報酬。參酌勞基法施行細則第10條第1項第2款將年終獎金排除於平均工資之外，及行政勞工委員會77年10月15日台77勞動三字第23415 號函釋：『事業單位每年年終考核發給勞工之考績獎金，依勞基法第2條及同法施行細則第10 條規定，可不併入計算平均工資』…」等語，亦認績效獎金非屬工資性質，依法不併入平均工資。
（四）按「行政院勞工委員會所屬保險事業機構經營績效獎金實施要點」第1 點規定，行政院勞工委員會為激勵所屬保險事業機構人員發揮潛能，提高服務品質，增進經營效益，特訂定本要點。亦係為激勵所屬保險事業機構人員發揮潛能，提高服務品質，增進經營效益，並非對於員工提供勞務而給與之報酬。另依「勞工保險局核發經營績效獎金應行注意事項」第3 項規定，特別貢獻獎金發給具有特殊績效事蹟人員；第4、5項規定，年度內員工若有請事、病假、曠職或受懲戒處分者將按比例減發獎金，至考列丙等者或1 次記大過者不予核發獎金。均顯示績效獎金非經常性給與，乃係以受考核全體同仁之整體表現，而核發激勵與勉勵員工之給與，非員工個人工作之對價，亦非對員工提供勞務之報酬，自非勞動基準法所謂工資。另「行政院勞工委員會所屬保險事業機構經營績效獎金實施要點」第 4點規定：「績效獎金由本事業年度達成之經營管理績效、財務責任績效、服務品質績效及目標管理績效等4 項績效指標之權數計算，並依員工貢獻程度提撥計給。」係績效獎金組成的4個構面，該4個構面的計算公式都有年度內變動的因子，例如：經營管理績效= [ {本年度(營業收入 /人事成本)/前3 年度(營業收入平均數/人事成本平均數)}+{前3年度(行政管理費用平數/各類保險給付金額平均數)/本年度(行政管理費用/各類保險給付金額)}] /2。上開公式中，當被告基金管理不善，導致投資營收虧損，或當年各類保險給付金額因外在環境（法規變動）徒增時，則績效獎金就大幅降低，甚至無法領取，足見其與原告工作對價無涉。再例如：財務責任績效={前3 年度((營業成本平均數-提存保費準備平均數)}除以 { (營業收入平均數-收回保費準備平均數)/本年度((營業成本-提存保費準備)/(營業收入 -收回保費準備)}。其中提存保費準備平均數及收回保費準備平均數則是營收不足逆差結果之因子。因此，被告每年度之績效獎金都因上開公式計算存有變動因子，產生不同之給付數額，此現象，依行政院勞工委員會90年5月8日台90勞動二字第0000000 號函，該績效獎金顯與工資有別，可不併入計算平均工資。類似範例，如勞動基準法第29條規定雇主於營業年度終了結算，如有盈餘，對於全年無過失之勞工應予給付年終獎金與紅利，我國司法實務多不認為此屬工資性質。本件績效獎金，即為類同，非原告工作之對價至明。
（五）再參「國營事業工作考成辦法」規定，考成應著重年度盈餘及國家政策達成，選定考成事項，依該辦法第9 條規定，被告或有年度內列甲等或乙等者，均應與前述事實所列各項公式中各年度變動因子攸關，同仁所領年度績效獎金或因個人出勤、獎懲因素或因機關考成結果等因素產生不同金額，依法應不併計入工資等語，資為抗辯。並答辯聲明：1.原告之訴駁回。2.訴訟費用由被告負擔。
五、本院之判斷：
（一）本件應適用之法令：
1、勞工保險局組織條例第18條規定：「本局之人事管理及職務列等，比照公營金融保險事業機構辦理。」
2、財政部所屬國營金融保險事業人員退休撫卹及資遣辦法第
1 條規定：「財政部（以下簡稱本部）為所屬國營金融保險事業機構（以下簡稱各機構）實施用人費率薪給，辦理金融、保險事業人員之退休撫卹資遣及離職給與事宜，特訂定本辦法。本辦法未規定者，依有關法令之規定。」第41條之1 規定：「事業人員於該事業自行政院勞工委員會指定適用勞動基準法後之工作年資，其資遣費及退休金給與標準，依勞動基準法有關規定計算；於適用勞動基準法前之工作年資，其資遣費及退休金給與標準，依其當時應適用之法令規定計算。」
3、勞動基準法第2條第3款、第4 款規定：「本法用辭定義如左：……3.工資：謂勞工因工作而獲得之報酬：包括工資、薪金及按計時、計日、計月、計件以現金或實物等方式給付之獎金、津貼及其他任何名義之經常性給與均屬之。
4.平均工資：謂計算事由發生之當日前6 個月內所得工資總額除以該期間之總日數所得之金額……」第55條第1 項第1 款規定：「勞工退休金之給與標準如左：一、按其工作年資，每滿1年給與兩個基數。但超過15 年之工作年資，每滿1年給與1個基數，最高總數以45個基數為限。未滿半年者以半年計；滿半年者以1年計。」同條第2項規定：
「前項第1款退休金基數之標準，係指核准退休時1個月平均工資。」
4、勞動基準法施行細則第10條規定：「本法第2條第3款所稱之其他任何名義之經常性給與係指左列各款以外之給與。
一、紅利。二、獎金：指年終獎金、競賽獎金、研究發明獎金、特殊功績獎金、久任獎金、節約燃料物料獎金及其他非經常性獎金。三、春節、端午節、中秋節給與之節金。四、醫療補助費、勞工及其子女教育補助費。五、勞工直接受自顧客之服務費。六、婚喪喜慶由雇主致送之賀禮、慰問金或奠儀等。七、職業災害補償費。八、勞工保險及雇主以勞工為被保險人加入商業保險支付之保險費。九、差旅費、差旅津貼及交際費。十、工作服、作業用品及其代金。十一、其他經中央主管機關會同中央目的事業主管機關指定者。」
（二）查前開事實概要欄所述之事實，為兩造所不爭執，且有原處分、勞動部103年7月4日勞動法訴字第0000000000 號訴願決定書、被告99年5月31日保人二字第00000000000號函、勞工保險局職員離職證明書、原告103年2月17日陳情書等附卷可稽，堪認屬實。本件爭點在於：原告於退休前領取之績效獎金是否為工資，而應計入平均工資據以計算退休金？原告請求被告作成補付退休金之行政處分，是否有據？
（三）按勞動基準法第2條第3款就工資有定義性之規範。首要判準在於雇主的給付是否為勞動者因工作而獲得之報酬。倘雇主的給付與勞動者提供勞務的關連性薄弱，純粹為雇主單方、任意性的給與，或係勉勵性、恩惠性質的給付，即非工資。又雇主的給付是否為工資，應從客觀、實質之給付內容及條件判斷，不應以辭害義，僅以形式上之名稱為判斷。本件原告主張之績效獎金，其依據係「行政院勞工委員會所屬保險事業機構經營績效獎金實施要點」，該要點第1 點規定：「行政院勞工委員會（以下簡稱本會）為激勵所屬保險事業機構（以下簡稱本事業）人員發揮潛能，提高服務品質，增進經營效益，特訂定本要點。」第 2點規定：「本事業經營績效獎金包括考核獎金及績效獎金2部分，其總額以不超過4個月薪給總額為限。」第4 點規定：「績效獎金由本事業年度達成之經營管理績效、財務責任績效、服務品質績效及目標管理績效等4 項績效指標之權數計算，並依員工貢獻程度提撥計給，其計算公式為：（一）績效獎金＝2 個月薪給總額×〔W1（經營管理績效）+W2（財務責任績效）+W3（服務品質績效）+ W4（目標管理績效）〕公式中之4大經營績效權數為：W1＝0.2，W2＝0.3，W3＝0.3，W4＝ 0.2。1、經營管理績效＝（A+B）/2。A＝本年度（營業收入/人事成本）/前3年度（營業收入平均數/人事成本平均數）。B＝前3 年度（行政管理費用平數/各類保險給付金額平均數）/本年度（行政管理費用/各類保險給付金額）。經營管理績效以1.2為最高值。2、財務責任績效=前3年度〔（營業成本平均數-提存保費準備平均數）/（營業收入平均數-收回保費準備平均數）〕/本年度〔（營業成本-提存保費準備）/（營業收入-收回保費準備）〕。財務責任績效＜1時，最低以0.8計算，財務責任績效＞1時，最高以1.2 為限。3、服務品質績效＝依據行政院核定之評核成績，甲等百分為 100；乙等百分為 80；丙等則以『零』分計算。4、目標管理績效＝本年度目標管理成績/前3年度目標管理成績平均值。目標管理績效值最高以1.2 為限。目標管理成績等於年度各項目標管理評核之平均分數。（二）績效獎金計算總額，以不超過2 個月薪給總額為限。（三）如因政策因素導致增損時，得剔除此一因素。」第9 點規定：「本事業得另定『核發經營績效獎金應行注意事項』報本會備查，憑以分配經營績效獎金。」依該第9 點規定，被告訂有「勞工保險局核發經營績效獎金應行注意事項」，其中第3 點規定：「本局員工之績效獎金，得提撥百分之2 作為特別貢獻獎金，發給具有下列特殊績效之一者，但受獎人數以不超過本局當年度12月底員工人數之10分之1，同1人發給金額以不超過新臺幣3 萬元為限：（一）執行重要政令，成效特別顯著者。（二）對於主辦業務能創新思考，提出具體改進措施，具有重大績效者……本局成立『績效評核小組』評議發給特別貢獻獎金之人數、獎金額度、審議符合發給之事蹟，並評議其他核發經營績效獎金之特別案例…。」第4 點規定：「本局員工有下列情形之一者，其工作獎金及績效獎金依下列規定發給：（一）平時考核經功過相抵後累積申誡1次者，減發百分之零點5數額。（二）……
（四）考列丙等者或平時考核經功過相抵後累積記過達 3次或1次記1大過或依公務員懲戒法受記過以上之懲戒處分者，不予發給。」第5 點規定：「本局員工在年度內請事、病假及累積曠職未達3 日者，依下列標準減發工作獎金及績效獎金：（一）事假按日減發獎金百分之 1，病假按日減發獎金百分之零點 5。（二）……。」是以，績效獎金係由被告依「行政院勞工委員會所屬保險事業機構經營績效獎金實施要點」第4 點所列公式，審酌營業收入、人事成本、行政管理費用、營業成本、提存保費準備金、行政院核定之評核成績、年度目標管理之評核分數等數值後，據以計算核發之月數。經被告提撥百分之2 的特別貢獻獎金後，餘額始發給所屬員工。由於「行政院勞工委員會所屬保險事業機構經營績效獎金實施要點」第4 點所列應審酌之各項因子係被告年度整體經營成效之表現，尚非直接取決於被告所屬職員、勞工之勞務給付，且被告各年度之營業收入、營業成本、提存保費準備金之數額不同，連帶地被告每年發給績效獎金的月數亦有不同，甚且不能排除有無法發給之可能。由此觀之，績效獎金性質上較接近於事業年終盈餘時之分配，與勞動基準法所稱之工資有別。原告主張應將績效獎金列入平均工資計算退休金云云，尚屬無據。
六、綜上，原告於退休前領取績效獎金，應非勞動基準法第2 條第3 款定義之工資，被告以原處分否准原告之請求，於法尚無違誤。訴願決定雖誤認被告103年3月17日保人2字第00000000000號函非行政處分，而為不受理之決定。惟原告訴請被告為特定內容之行政處分，在實體法上既無理由，結論即無二致。原告訴請判決如聲明所示，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦方法，核與判決結果不生影響，爰不逐一論述。
八、依行政訴訟法第236條、第98條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 104 年 1 月 7 日
行政訴訟庭 法 官 楊坤樵以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 104 年 1 月 7 日
書記官 俞定慶