臺灣臺北地方法院行政訴訟判決 103年度簡字第296號原 告 單驥訴訟代理人 林佳穎律師被 告 內政部代 表 人 陳威仁訴訟代理人 陳鴻旻上列當事人間臺灣地區與大陸地區人民關係條例事件，原告不服行政院中華民國103年8月28日院臺訴字第0000000000號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告曾任前行政院經濟建設委員會（下稱經建會）副主任委員，為退離職未滿3年之政務人員，其於民國102年4月25日及5月17日未經許可進入大陸地區，違反臺灣地區與大陸地區人民關係條例（下稱兩岸人民關係條例）第9條第4項第4款規定，被告依同條例第91條第3項、行政罰法第8條、第18條第3項規定，於103年3月28日以內授移出服旻字第0000000000號處分書（下稱原處分）分別處原告罰鍰新臺幣（下同）13萬4千元。原告不服，提起訴願復經駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張：㈠原處分僅以寥寥五行即對伊處以高額罰鍰，卻未就所引用之
法條進行必要之解釋，亦未就案件事實之認定加以說明，且未涵攝於所引用之法令構成要件；從而，伊無法自原處分之事實及理由欄，予以具體判斷原處分作成依據，參照高雄高等行政法院92年訴字第1157號判決意旨，原處分漏未載明理由，欠缺明確性。
㈡伊離退後均未再涉及原任機關國家機密案件，客觀上已無造
成國家機密外洩之危險，故經經建會認定並無洩密危險，業於102年11月11日起已解除列管，雖解除列管時間略晚於本件二次赴陸時間，然而，伊離退後並未再涉及國家機密、無洩密可能之狀態，確係為該會所認可，僅是解除管制時間需要行政作業而已。又伊目前任職於國立中央大學（下稱中央大學）擔任教員，中央大學作為伊任職之機關，亦依法為伊辦理赴陸申請，且該大學素有辦理申請許可程序之專業及經驗，是縱中央大學有過失，亦不得推定為伊過失。再者，中央大學就被告對伊處以罰鍰乙事，亦甚感不解，此其中恐係兩機關間之聯繫出現問題，倘如此，將兩機關間溝通上之錯誤，令伊獨自承擔，實難符事理之平!㈢伊二次赴陸行程均經申請在案，而伊各次赴陸均有填具、提
出「國立中央大學簡任第十一職等以上公務員（含兼任行政職務教師）赴大陸地區申請表」（下稱系爭申請表），依中央大學之程序提出赴陸申請，顯無違反系爭義務之故意。又伊係依所任職之中央大學行政流程辦理申請傳真作業及請假作業，相關程序均有該校專職人員負責辦理，伊於行前均曾再為確認，已盡注意之能事，主觀上並無違反系爭義務之故意或過失，依行政罰法第7條第1項，應不予處罰；中央大學為僱用人且有辦理申請許可程序之專業及經驗，是縱中央大學有過失，亦不得推定為伊之過失。且依經驗法則，在按照上述作業程序屢次辦理均得順利出境之情形下，益徵伊已足可信賴此種作業方式之可行性；且伊赴往大陸地區出入海關時完全未受阻擋，使伊更深信相關人員申請作業業已辦理妥適。
㈣訴願決定未調查被告之公文收文流程是否存有瑕疵，即認為
因伊未能舉證傳真紀錄，故於本件申請案件擔負過失責任，實值斟酌；蓋公文收文流程之設計並非伊可得管理之範圍，如確因公文流程設計不當，致有申請案件漏未處理之失，乃被告應予檢討改善，豈可因此課予人民不利益，尤其本件情形訴願機關似未調查被告公文流程是否設計不當，恐有違法律賦予訴願機關擔負檢討監督下級機關行政處分合法性及適當性之功能。
㈤按行政罰法第13條係阻卻違法之規定，依通說尚允許超法規
之阻卻違法事由，其審酌標準即以整體法價值標準為衡量基礎。換言之，行政罰法第13條涵蓋範圍，學說及實務見解認為尚包含有「義務衝突」、「利益衝突」之情形，即指行為人面對義務衝突或利益衝突的情形，不得不選擇犧牲某利益以保護某特定法益的主觀心態，係一阻卻違法事由。大法官釋字第685號解釋及解釋理由書亦再提示：受處罰者須有故意、過失，並按個案之情節，注意有無阻卻責任、阻卻違法以及減輕或免除處罰之事由，應慎重審酌之意旨，足供參考。伊二次赴陸行程均為辦理外貿協會事務，且係董事長因故不能親自執行職務而由伊代為執行之情形，依公司法第208條第3項「董事長請假或因故不能行使職權時，由副董事長代理之。」規定，伊依法具有代理董事長辦理業務之法定義務。且伊赴陸所參加之「2013年安徽（合肥）臺灣名品博覽會」、「第15屆福州海峽兩岸經貿交易會」均涉及對外貿易拓展工作，業經主管機關經濟部貿易局正式委託外貿協會辦理，涉及重大公共利益，伊身為外貿協會副董事長，自當全力以赴，完成政府工作。惟訴願決定未附理由即認為伊不符合行政罰法第13條之阻卻違法事由，卻未斟酌上開對外貿易拓展活動之舉辦，乃攸關我國產業及國家形象，集合眾多國人之財產和名譽之利益，其應受保護之地位絕不亞於單一個人利益之維護，況且，僅僅就伊依法應遵行之忠實義務，訴願決定均未予以衡量斟酌。相較如前述伊實已不具有洩密可能性之形式上遵法利益，對於國家經濟、整體產業形象之保護及原告忠實義務之遵守，似應置於更為優先之位置。綜合前述，伊二次赴陸行程，負有代理董事長執行職務之法定義務和完成政府交辦工作之公法義務，固然伊亦有依法遵期完成申請赴陸程序之義務，但此數項義務於本件情形，實存在有相互衝突的狀況；蓋在前述政府委辦工作經常變動性、臨時性之狀況，伊極可能面臨無法遵期完成申請工作之處境，但是在面對重大公共利益和遵守申請作業之行政管理規範的衝突時，伊即使盡力遵守各規範，恐仍無法周全顧及，只得有所取捨，而以公共利益為優先考量。請衡酌上述義務衝突、利益衝突的情形，依行政罰法第13條考量原告欠缺違法性，酌予不罰。
㈥次按行政程序法第8條規定信賴保護原則，以符法治國原則
人權保護、法安定性、誠信原則的基本精神。伊業已提出申請而未收到任何否准通知，且得順利通關之信賴基礎下，伊具有應受保護之信賴利益。訴願決定以伊自始未獲進入大陸地區之許可，欠缺信賴保護原則之適用，實未審究伊已提出赴陸申請，而被告未予回覆並允許伊通關等行為，是否即構成信賴保護之基礎乙事。蓋如導果為因地認為只有取得赴陸許可始可構成信賴基礎，亦即由人民負擔遂行義務之全部風險，毫不論及行政機關在過程中誤導人民致生信賴之總總行為風險，則信賴保護原則恐屬名存實亡。
㈦退步言之，原處分縱認伊係不知法規而減輕處罰，惟被告按
其情節，亦應裁量伊是否免除處罰為當；今原處分就此漏未進行裁量，有裁量違法之虞，蓋被告應審酌伊早已提出申請，且係為履行公務而赴陸，並無任何可能損害國家機密之可能，被告未依法判斷是否按其情節免除處罰，恐存在裁量怠惰之行政處分違法瑕疵，應予撤銷。
㈧又伊於102年4月25日及5月17日因公務赴陸，業分別於4月18
日及5月2日提出申請，該二次僅相隔約兩周，此時伊主觀上，依據過去申請經驗和慣例，基於同一認知下，接續地構成系爭義務之違反爭議；由於被告於此期間均未通知伊，則要求伊自行改正根本不具備期待可能性、對伊處以重覆處罰，於社會通念上也不甚公平，無法達到系爭義務立法意旨、制裁之意義，對於保護法益亦無幫助，故衡諸伊基於相同認知導致同一構成要件重覆違反，請本院依據法務部102年1月23日法律字第00000000000號函之相關實務見解，就伊是否得依行政罰法第24條論以一行為處斷，予以斟酌。另訴願決定認為：「該2次未經許可赴陸期間相差23日，行程及目的均不相同，客觀上難認有時間、空間密接性，主觀上亦難謂基於同一決意，要難認定為一行為…」云云，除未考量伊係基於以為被告已核准前往大陸之同一認知及決意，亦未考量客觀上，依「臺灣地區公務員及特定身分人員進入大陸地區許可辦法」（下稱許可辦法）第10條規定，應於3星期前向主管機關提出申請，似即隱含每次赴陸行為之期間應至少有3星期之效力，在此期間內之赴陸行為當可一併審查，蓋同一人於此周期間的應受審查狀態、行政法上應受保護的法益狀態應無不同。從而原告相差23日之二次赴陸，於系爭義務規範精神上，應予認定為一行為等語。並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告則以：㈠原告曾任前經建會副主任委員，係屬退離職未滿3年之政務
人員，原管制時間至104年5月20日止。依兩岸人民關係條例第9條第4項第4款及許可辦法第10條第1項規定，應詳填「直轄市長、縣（市）長、政務及涉密人員（含退離職）、簡任第11職等以上公務員進入大陸地區許可申請表」，於預定進入大陸地區之日3星期前送達移民署，並由伊會同國家安全局、法務部及行政院大陸委員會等機關共同審查許可後始得為之。原告分別於102年4月25日至4月28日期間赴廈門大學演講及參加安徽合肥臺灣名品博覽會及5月17日至5月19日期間赴福州參加第15屆福州海峽兩岸經貿交易會，稱均將申請表送交中央大學人事室申請，由該校人事室以傳真方式向移民署辦理申請作業，惟移民署均未接獲其申請之紀錄，而原告業已赴陸。伊分別於102年7月30日及同年10月14日以內授移字第0000000000號、第0000000000號函請原告及中央大學提出書面說明，中央大學分別於102年8月16日及同年11月4日以中大人字第0000000000號函及第0000000000號函回復，原告於102年10月25日提出陳述意見書，伊審酌上開意見後，認為不足動搖作成處分之依據，爰以原處分，處原告13萬4千元罰鍰。原處分內容明確記載違規事實、理由及法令依據，符合行政程序法第96條規定之書面行政處分要件，尚無程序瑕疵之處。
㈡又原告稱將申請表送交中央大學人事室，委其以傳真方式向
移民署提出申請，並未向該署確認有無收到，則該校應負傳真紀錄之舉證責任，依代理人之過失即為本人過失之法理，故原告應負有故意或過失之責任，而原告依兩岸人民關係條例第9條規定應先行申請並經審查許可後，始得進入大陸地區，惟伊均未接獲其申請之紀錄，無法據以審查准駁，縱其稱已由中央大學提出申請，卻未後續確認是否已完成審查許可之法定程序即進入大陸地區，亦不無過失。經伊審酌原告2次赴陸行程，尚不符行政罰法第13條規定，因避免自己或他人生命、身體、自由、名譽或財產之緊急危難而出於不得已之行為，故無法依據該條規定減輕或免除其處罰。
㈢按大法官釋字第525號揭示信賴保護原則須具備信賴基礎、
信賴表現及信賴值得保護等3要件，依兩岸人民關係條例第9條規定經審查許可後始得進入大陸地區，並非以禁止出國為手段，而係對違反兩岸人民關係條例第9條規定者，採事後追訴處罰方式，核原告自始未獲得赴陸許可，欠缺信賴基礎，自無信賴保護原則之適用。原處分係綜合上述理由探究本案情節認定，並依「行政罰法」第8條及第18條第3項之規定所為，尚難謂有行政怠惰而漏未裁量之處。
㈣查原告分別於102年4月25日及同年5月17日2度未經許可赴陸
，其間相差23日，且赴陸行程及目的均不相同；客觀上既難認有時間、空間上之密接性，主觀上亦難謂係基於同一決意，應屬不同之行為，原告主張上開二次赴陸，係基於同一決意和認知，核其所述，應不可採等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。
四、本件如事實概要欄所述之事實，除後述爭點外，其餘為兩造所不爭執，並有原告102年4月18日、102年5月2日國立中央大學簡任十一職等以上公務員（含兼任行政職務教師）赴大陸地區申請表影本各1份、被告102年7月30日內授移字第0000000000號函、102年10月14日內授移字第0000000000號函影本各1份、中央大學102年8月16日中大人字第0000000000號函、102年11月4日中大人字第0000000000號函影本各1份、原告102年10月25日陳述意見書影本1份、原告入出境紀錄資料影本1份、原處分及訴願決定等件附卷可稽（見本院卷第
17、19、113、115、138-145頁、不可閱覽卷第3頁），自堪信為真實。是本件應審酌之爭點即為：被告以原告為退離職未滿3年之政務人員，未經其許可赴陸，違反兩岸人民關係條例第9條第4項第4款規規定，依同條例第91條第3項、行政罰法第8條、第18條第3項規定裁處罰鍰，有無違誤？茲析述如下。
五、本院之判斷：㈠行為時兩岸人民關係條例第9條第3項前段、第4項、第9項規
定：「（第3項）臺灣地區公務員，國家安全局、國防部、法務部調查局及其所屬各級機關未具公務員身分之人員，應向內政部申請許可，始得進入大陸地區。…（第4項）臺灣地區人民具有下列身分者，進入大陸地區應經申請，並經內政部會同國家安全局、法務部及行政院大陸委員會組成之審查會審查許可：一、政務人員、直轄市長。二、於國防、外交、科技、情治、大陸事務或其他經核定與國家安全相關機關從事涉及國家機密業務之人員。三、受前款機關委託從事涉及國家機密公務之個人或民間團體、機構成員。四、前三款退離職未滿三年之人員。五、縣（市）長。…（第9項）第2項申報程序及第3項、第4項許可辦法，由內政部擬訂，報請行政院核定之。」、第91條第3項規定：「違反第9條第4項規定者，處新臺幣20萬元以上100萬元以下罰鍰。」次按依兩岸人民關係條例第9條第9項規定授權訂定之行為時許可辦法第1條規定：「本辦法依臺灣地區與大陸地區人民關係條例（以下簡稱本條例）第9條第9項規定訂定之。」、第2條規定：「本辦法之主管機關為內政部。」、第3條第3項規定：「本辦法所稱特定身分人員，指下列各款人員：一、本條例第9條第3項所定國家安全局、國防部、法務部調查局及其所屬各級機關未具公務員身分之人員。二、本條例第9條第4項第3款及第4款所定人員。」、第9條第1項、第2項規定：「（第1項）依本辦法申請進入大陸地區者，應填具進入大陸地區申請表，並詳閱公務員及特定身分人員進入大陸地區注意事項後簽章，經所屬中央機關、直轄市、縣（市）政府或其授權機關附註意見，向主管機關申請許可。但申請人為機關首長者，應先報經上一級機關核准。（第2項）第3條第3項第2款特定身分人員申請進入大陸地區，應填具進入大陸地區申請表，並詳閱公務員及特定身分人員進入大陸地區注意事項後簽章，向主管機關申請許可。」、第10條規定：
「（第1項）本條例第9條第4項所定各款人員，申請進入大陸地區，應經主管機關會同國家安全局、法務部及行政院大陸委員會等機關共同審查許可，始得進入大陸地區。（第2項）本條例第9條第4項第3款及第4款人員申請進入大陸地區，應於預定進入大陸地區之日三星期前，向主管機關提出申請。」㈡查原告現任中央大學教授，曾任前經建會副主任委員，係屬
行為時兩岸人民關係條例第9條第4項第4款所規定之退離職未滿3年之政務人員，原管制時間至104年5月20日止。原告於尚未經被告審查許可之情形下，即分別於102年4月25日至4月28日出境赴廈門大學演講及參加安徽合肥臺灣名品博覽會及5月17日至5月19日赴福州參加第15屆福州海峽兩岸經貿交易會等情，為兩造所不爭執，則被告以原告違反兩岸人民關係條例第9條第4項第4款規定，依同條例第91條第3項規定，以原處分裁處原告罰鍰，於法即無違誤。
㈢原告雖主張伊已填具系爭申請表，送交中央大學，中央大學
作為伊任職之機關，依法應為伊辦理赴陸申請，且「直轄市長、縣（市）長、政務及涉密人員（含退離職）、簡任第11職等以上公務員進入大陸地區許可申請表」之備註欄載有：「未涉及國家機密之簡任第11職等以上公務員，應於申請人預定進入大陸地區前，經所屬中央機關、直轄市、縣（市）政府或其授權機關審核其事由，附具意見向內政部申請許可，始得進入大陸地區」等字（見本院卷第84、86頁），顯見當有所屬機關時，申請者應為機關，亦即本件中央大學應負申請義務，而中央大學漏未將伊之申請書傳真予被告，中央大學之過失，不得推定伊之過失云云，惟查：
⒈依前引兩岸人民關係條例第9條第4項：「臺灣地區人民具有
下列身分者，進入大陸地區應經申請，…四、前三款退離職未滿三年之人員。…」、許可辦法第9條第2項：「第3條第3項第2款特定身分人員申請進入大陸地區，應填具進入大陸地區申請表，並詳閱公務員及特定身分人員進入大陸地區注意事項後簽章，向主管機關申請許可。」之規定，足知負有申請義務者為政務人員等退離職未滿三年之人員，並非其所屬機關，是縱申請表備註欄載有上開所述字樣，亦不能謂申請義務人為退離職未滿三年之政務人員現所任職之機關。原告以申請表備註欄記載上開所述字樣，因而主張其赴大陸地區所填具之系爭申請表，其申請義務人為中央大學云云，於法不合，自無足採。
⒉另按「（第1項）違反行政法上義務之行為非出於故意或過
失者，不予處罰。（第2項）法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織違反行政法上義務者，其代表人、管理人、其他有代表權之人或實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，推定為該等組織之故意、過失。」行政罰法第7條定有明文。又「民法第224條本文規定：『債務人之代理人或使用人，關於債之履行有故意或過失者，債務人應與自己之故意或過失，負同一責任。』乃民法自己行為責任原則之例外規定。債務人使用代理人或使用人，擴大其活動領域，享受使用代理人或使用人之利益，亦應負擔代理人或使用人在為其履行債務過程所致之不利益，對債務人之代理人或使用人，關於債之履行之故意或過失，負同一故意或過失之責任。人民參與行政程序，就行政法上義務之履行，類於私法上債務關係之履行。人民由其使用人或委任代理人參與行政程序，擴大其活動領域，享受使用使用人或代理人之利益，亦應負擔使用人或代理人之參與行政程序行為所致之不利益。……人民以第三人為使用人或委任其為代理人參與行政程序，具有類似性，應類推適用行政罰法第7條第2項規定，即人民就該使用人或代理人之故意、過失負推定故意、過失責任。」（最高行政法院100年度8月份第2次庭長法官聯席會議決議參照）。查原告分別於102年4月25日及5月17日赴大陸地區，依前揭規定，應於預定進入大陸地區之日3星期前，填具進入大陸地區申請表後，向主管機關即被告提出申請許可，原告雖有填具進入大陸地區申請表，且將該申請表執交中央大學人事室，俾代向被告所屬移民署申辦進入大陸地區，然中央大學人事室之承辦人員未將原告所填具之系爭申請表傳真予被告所屬移民署辦理，有原告所提出中央大學104年3月4日中大人字第0000000000號函附卷足憑（見本院卷第126-127頁），中央大學人事室之承辦人員既疏未將原告之系爭申請表傳真予被告所屬移民署辦理，揆諸前揭說明，原告對其使用人中央大學人事室之承辦人員之過失，應負推定之過失責任。原告主張中央大學之過失，不得推定伊之過失云云，要非可採。
㈣原告又主張原處分漏未載明理由，欠缺明確性云云。惟按行
政處分以書面為之者，應記載主旨、事實、理由及其法令依據，固據行政程序法第96條第1項第2款定有明文。但觀諸前開規定之目的，在使行政處分之相對人及利害關係人得以瞭解行政機關作成行政處分之法規根據、事實認定及裁量之斟酌等因素，以資判斷行政處分是否合法妥當，及對其提起行政救濟可以獲得救濟之機會，並非課予行政機關須將相關之法令、事實或採證認事之理由等等鉅細靡遺予以記載，始屬適法。故書面行政處分所記載之事實、理由及其法令依據，如已足使人民瞭解其原因事實及其依據之法令，即難謂有理由不備之違反（最高行政法院100年度判字第2175號判決意旨參照）。經查：本院觀諸原處分事實及理由欄記載：「查受處分人（即原告）於102年4月25日及102年5月17日未經許可進入大陸地區，違反『臺灣地區與大陸地區人民關係條例』第9條第4項第4款規定，本部爰依同條例第91條第3項及『行政罰法』第8條、第18條第3項規定，處分如主文。」等語（見本院卷第17頁），已足使原告瞭解原處分認定系爭違章行為之原因事實，及其依據之法令，揆諸前揭最高行政法院判決意旨，尚難謂原處分欠缺明確性。原告此部分之主張，洵非可採。
㈤原告復主張伊二次赴陸行程負有代理董事長執行職務之法定
義務與完成政府交辦工作之公法義務，與伊依法遵期完成申請赴陸程序之義務，此數項義務實存在有相互衝突之狀況，顯有義務衝突、利益衝突之情形，具有行政罰法第13條之阻卻違法事由云云。惟按「因避免自己或他人生命、身體、自由、名譽或財產之緊急危難而出於不得已之行為，不予處罰。但避難行為過當者，得減輕或免除其處罰。」行政罰法第13條前段固定有明文。然所謂緊急避難係指因避免自己或他人生命、身體、自由、名譽或財產之緊急危難而出於不得已的行為。所稱緊急危難情狀必須有緊急危難的存在，始足當之，即如果行為人沒有立即採取避難措施，有可能喪失救助法益的機會，而無法阻止損害的發生或可能造成擴大損害的狀況；而所謂不得已應係指具體狀況下，行為人除了採取措施外，別無其他更適當的選擇，即指行為人面對利益衝突時，不得不選擇犧牲某利益以保護特定法益的主觀心態。查原告二次赴陸前既均已填具系爭申請表執交中央大學人事室，委由中央大學代為申請，已如前述，此與緊急避難行為，應以自己或他人之生命、身體、自由、名譽、財產猝遇危難之際，非侵害他人法益別無救護之途，為必要之條件不符。又依原告所提出之陳述意見書明白記載：「…本人在各次赴大陸公出均已依法提出申請、一連串行政作業和通關程序都未曾接獲否本人赴大陸地區…」等語（見本院卷第144頁反面），足見原告二次赴陸亦無有面對利益衝突時，不得不選擇犧牲某利益以保護特定法益之主觀心態，究難謂係緊急危難狀態的存在，原告主張其未經被告許可赴陸行為是緊急避難行為，並不可採。
㈥原告另主張伊已提出申請，而未收到任何否准通知，應受信
賴保護云云，惟依行政程序法第8條規定：「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」，按信賴保護原則之適用攸關憲法上人民權利之保障，人民對公權力行使結果所生之合理信賴，法律自應予以適當保障，不使其遭受不可預計之損失；是以信賴保護原則之適用，須有⑴信賴基礎，即須有足以引起當事人信賴之國家行為。
⑵信賴表現，即當事人因信賴國家行為而為具體信賴行為。
⑶信賴值得保護，即當事人無同法第119條各款情形之一。
查原告為退離職未滿3年之政務人員，其進入大陸地區，依法應向被告提出申請，經被告審查許可後，始得為之。被告於本件未曾接獲原告之申請，自無法對原告之申請為審查、准駁，則難謂被告有何足以引起原告信賴基礎之行政行為。況原告自承於擔任經建會副主任委員時，印象中有看過被告之核准函（見本院104年4月13日言詞辯論筆錄，卷第173頁），足徵原告知悉如獲被告許可，應會接獲被告許可函，原告於未接獲被告許可函之情形下，即率爾赴陸，要難認原告有應受信賴保護可言。原告之主張，核無足取。
㈦至原告主張伊於102年4月25日及5月17日因公務赴陸，分別
於4月18日及5月2日提出申請，該二次僅相隔約兩周，伊主觀上，依據過去申請經驗和慣例，基於同一決意和認知下，接續地構成系爭義務之違反爭議，應為一行為云云。按行政罰法第24條第1項、第2項明定：「（第1項）一行為違反數個行政法上義務規定而應處罰鍰者，依法定罰鍰額最高之規定裁處。但裁處之額度，不得低於各該規定之罰鍰最低額。（第2項）前項違反行政法上義務行為，除應處罰鍰外，另有沒入或其他種類行政罰之處罰者，得依該規定併為裁處。但其處罰種類相同，如從一重處罰已足以達成行政目的者，不得重複裁處。」、第25條規定：「數行為違反同一或不同行政法上義務之規定者，分別處罰之。」本條立法理由載稱：「行為人所為數個違反行政法上義務之行為，若違反數個不同之規定，或數行為違反同一之規定時，與前條單一行為之情形不同，為貫徹個別行政法規之制裁目的，自應分別處罰。此與司法院釋字第503號解釋一事不二罰之意旨並不相違。」次按行政法著重於「行政法上義務」之遵守，對於違反行政法上義務者，前揭行政罰法係採「分別處罰原則」，申言之，不論數行為係違反同一行政法上義務或不同行政法上義務規定，均予以分別處罰。而所謂一行為，包括「自然一行為」與「法律上一行為」；所謂「數行為」，則係指同一行為人多次違反同一行政法上義務規定，或違反數個不同行政法上義務規定，其行為不構成「自然一行為」或「法律上一行為」者而言。至違反行政法上義務之行為是否為「一行為」，須就個案具體事實予以綜合判斷，亦即針就個案具體情節，斟酌法條文義、立法意旨、期待可能、受責難程度、所生影響及社會通念或專業倫理等綜合決定之（最高行政法院103年度判字第81號判決意旨參照）。又按行政罰法係採「分別處罰原則」，申言之，不論數行為係違反同一行政法上義務或不同行政法上義務規定，均予以分別處罰。而所謂一行為，包括「自然一行為」與「法律上一行為」；所謂「數行為」，則係指同一行為人多次違反同一行政法上義務規定，或違反數個不同行政法上義務規定，其行為不構成「自然一行為」或「法律上一行為」者而言。至違反行政法上義務之行為是否為「一行為」，須就個案具體事實予以綜合判斷，亦即針就個案具體情節，斟酌法條文義、立法意旨、期待可能、受責難程度、所生影響及社會通念或專業倫理等綜合決定之。且「行政法上一行為」之概念，亦當與「刑法上一行為」有所區別，因刑法係著眼於法益之保護，行政法則著重於行政法上義務之遵守，故通常「刑法上一行為」即可認為「行政法上一行為」，而「行政法上一行為」卻可能構成「刑法上數行為」（最高行政法院103年度判字第62號判決意旨參照）。再者，行政罰法第24、25條等規定參照，違法行為究應評價為一行為或數行為並非僅就法規與法規間關連或抽象事實予以抽象判斷，必須就具體個案事實情節依據行為人主觀犯意、構成要件實現、受侵害法益及所侵害法律效果，斟酌被違反行政法上義務條文文義、立法意旨、制裁意義、期待可能性與社會通念等因素綜合判斷決定，即將因個案具體情節不同，結果未必相同，此一意旨並經法務部102年1月23日法律字第00000000000號函釋在案。查原告本件二次赴陸，係分別於102年4月25日至4月28日期間赴廈門大學演講及參加安徽合肥臺灣名品博覽會及5月17日至5月19日期間赴福州參加第15屆福州海峽兩岸經貿交易會，揆之前揭說明，就個案具體事實予以綜合判斷，本院審酌原告上揭二次未經許可赴陸期間相差23日，行程及目的均不相同，客觀上難認有時間、空間之密接性；參以原告自承：「㈠4月行程：其原安排以中央大學教授身分於4月25日赴廈門大學演講，並於赴陸1個月前（即3月5日）提出申請，後因受政府委辦之2013年安徽（合肥）臺灣名品博覽會（該名品博覽會係政府預算辦理之展覽，安徽省政府於4月26日舉辦歡迎晚宴、4月27日正式開展），於開展前突生變動，即外貿協會董事長受命前往香港與香港特首梁振英會面，須其代表出席該名品博覽會，故變動發生後，經詢外貿協會承辦人員，已立即於4月18日通知中央大學另再補送赴陸申請。㈡5月行程：其係參加本年度5月17日至5月19日『第15屆福州海峽兩岸經貿交易會』經貿推廣活動，該交易會原安排由外貿協會董事長親自到場，惟外貿協會董事長後又赴河北石家莊主持台灣名品展活動，不克參加原活動，故臨時要求原告代為出席，原告於接獲通知後即交代外貿協會及中央大學等承辦人員提出赴陸申請，經詢該等人員，業於同年月5月2日迅為辦理申請。」等語，有原告起訴狀在卷足佐（見本院卷第8頁），主觀上顯係分別決意，難謂係基於同一決意，其違反行政法上義務行為應受責難程度及所生後續影響重大等情，乃認原告未經被告許可二次赴陸之行為，係多次違反同一行政法上義務規定，係屬數行為，應分別予以處罰，自不構成「自然上一行為」或「法律上一行為」。原告主張應認定為一行為云云，即非足取。
㈧末按行政罰法第8條規定：「不得因不知法規而免除行政處
罰責任。但按其情節，得減輕或免除其處罰。」、第18條第3項前段規定：「依本法規定減輕處罰時，裁處之罰鍰不得逾法定罰鍰最高額之二分之一，亦不得低於法定罰鍰最低額之二分之一；同時有免除處罰之規定者，不得逾法定罰鍰最高額之三分之一，亦不得低於法定罰鍰最低額之三分之一。」而所謂「不知法規」係指行為人不知法規所「禁止」或「要求應為」之行為或不行為義務為何而言，並非指違反行政法上義務行為人必須要對自己的行為究係違反何法規之規定有所認知。是以，行為人如已知悉法規所禁止或要求應為之行為義務為何，就該違反行政法上義務之行為而言，行為人即已具備不法意識（違法性認識），應無上開行政罰法第8條但書適用之餘地。查依前所述，原告自承其於102年4月25日及5月17日赴大陸地區前，已提出申請，且自承於擔任經建會副主任委員時，印象中有看過被告之核准函，足認原告確實知悉其於上開時間赴大陸地區，依法應提出申請，且須經被告審查許可，始得進入大陸地區。是本件原告並不符合行政罰法第8條前段所稱「不知法規」之要件，被告援引行政罰法第8條、第18條第3項規定，對原告上揭二次未經許可赴陸行為，分別處罰鍰各6萬7千元，合併裁處13萬4千元，適用法令容有違誤，惟基於訴願法第81條第1項但書規定之「不利益變更禁止原則」，訴願決定仍將原處分維持，並無不合。而本院亦依行政訴訟法第195條第2項所規定：「撤銷訴訟之判決，如係變更原處分或決定者，不得為較原處分或決定不利於原告之判決。」所揭櫫不利益變更禁止原則下，亦不宜予以撤銷原處分，命被告另為更不利於原告之裁罰處分，附此敘明。
六、綜上所述，原告之主張，均非可採，從而，原告未經被告許可，分別於102年4月25日及102年5月17日進入大陸地區之行為，違反兩岸人民關係條例第9條第4項第4款之規定，應依同條例第91條第3項規定，分別裁處原告20萬元以上100萬元以下罰鍰，被告竟以原處分僅分別裁處原告罰鍰各6萬7千元，合併裁處13萬4千元，容有違誤，惟依前開說明該裁量固有未當，然既有利於原告，依「不利益變更禁止原則」之精神，原處分，自仍應予以維持。原告仍執前詞訴請撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。
七、本件事證，已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，經審酌對於本件判決結果並不生影響，爰不予逐一論列，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 5 月 8 日
行政訴訟庭 法 官 魏式瑜上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 104 年 5 月 8 日
書記官 陳鳳瀴