臺灣臺北地方法院行政訴訟判決 103年度簡字第341號原 告 東風航空貨運承攬有限公司代 表 人 黃玉珍被 告 行政院農業委員會動植物防疫檢疫局代 表 人 張淑賢訴訟代理人 王敬堯律師上列當事人間動物傳染病防治條例事件，原告不服行政院農業委員中華民國103年12月16日農訴字第0000000000號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件原告經合法通知，未於最後言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條各款所列情形，爰併準用民事訴訟法第385條第1項前段規定，依被告聲請，由其一造辯論而為判決。
二、事實概要：原告於民國102年4月4日向財政部關務署臺北關（下稱臺北關）申報自香港輸入「鞋子」1批（報單編號：
CX/02/753/12803，提單主號：000-00000000，提單分號：
K16-K18），經臺北關查驗發現內裝貨物實為豬腳筋（毛重
24.7公斤），臺北關依規定扣押後，經內政部警政署航空警察局以原告前代表人周君萍涉及違反動物傳染病防治條例，案移臺灣桃園地方法院檢察署（下稱桃園地檢署）偵辦，經桃園地檢署檢察官以102年度偵字第19812號不起訴處分書予以不起訴在案。被告以原告前代表人周君萍雖經不起訴處分，惟原告自香港以匿藏方式走私進口豬腳筋，未依規定申請檢疫之私運行為，違反動物傳染病防治條例第34條第1項規定，且原告前經被告以102年9月6日防檢二字第0000000000號裁處書裁處罰鍰並送達之次日起3年再違反同一條例，累計達11次，爰依同條例第43條第9款及行政罰法第26條第2項規定，以103年8月4日防檢二字第0000000000號裁處書裁處原告新臺幣（下同）15萬元罰鍰。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、原告雖未於言詞辯論期日到庭，惟據其所提書狀主張：伊僅係貨運承攬業者，負責承攬報關，無權對貨物托運人嚴查獲物內容，亦即無法事先確認實際進口貨物，而伊每日辦理通關資料傳輸上萬筆，委託書之取得有其難處，伊係受進口人所委託，僅提供個案委任書等語。並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
四、被告則以：㈠進口貨物採取主動申報及海關查驗制度⒈按行政罰法第7條第1項規定：「違反行政法上義務之行為非
出於故意或過失者，不予處罰。」參諸政罰法第7條之立法理由稱「現代國家基於有責任始有處罰之原則，對於違反行政法上義務之處罰，應以行為人主觀上有可非難及可歸責性為前提，如行為人主觀上並非出於故意或過失，應無非難性及可歸責，故第1項明定不處罰」「現代民主法治國家對於行為人違反行政法上義務欲加處罰時，應由國家負舉證責任，方為保障人權進步立法。」是以行政罰應以行為人具有故意或過失為要件，而無認識之過失責任之成立係以「不知」（不注意）為基礎，以「應注意，並能注意」為條件，行為人不能以其事先不知違規事實可能發生，作為免除過失責任之論據，合先陳明。
⒉動物傳染病防治條例第33條規定：「為維護動物及人體健康
之需要，中央主管機關得訂定檢疫物之檢疫條件及公告外國動物傳染病之疫區與非疫區，以禁止或管理檢疫物之輸出入。」、第34條第1項規定：「檢疫物之輸入人或代理人應於檢疫物到達港、站前向輸出入動物檢疫機關申請檢疫，繳驗輸出國檢疫機關發給之動物檢疫證明書。檢疫結果認為罹患或疑患動物傳染病者，應禁止進口或為必要之處置。」違反者按行為時第43條第9款規定：「有下列情形之一者，處新臺幣3萬元以上15萬元以下罰鍰：…九、檢疫物之輸入人或代理人、管理人違反第34條第1項、第5項或第6項規定，未申辦檢疫。」動物傳染病防治條例係處罰「未申辦檢疫」之行為，並未排除過失。又，報關業設置管理辦法第2條第1項規定：「本辦法所稱之報關業，指經營受託辦理進、出口貨物報關納稅等業務之營利事業。」、第12條規定：「報關業受進出口人之委任辦理報關，應檢具委託書；其受固定進出口人長期委任者，得先檢具委託書，由海關登錄，經登錄後，得於報單或轉運申請書等單證上填載海關登錄字號，以替代逐件出具委託書。」、第13條規定：「報關業受委任辦理報關，應切實遵照關稅法、關稅法施行細則、出口貨物報關驗放辦法及其他關務法規之規定，詳實填報各項單證書據及辦理一切通關事宜。海關依關務法規規定，通知報關業應予配合辦理之事項，報關業應切實辦理之。」海關管理進出口貨棧辦法第21條第1項規定：「存棧之進口、出口或轉運、轉口貨物，如須公證、抽取貨樣、看樣或進行必要之維護等，貨主應向海關請領准單，經駐棧關員簽章後由貨棧業者監視辦理，其拆動之包件應由貨主恢復包封原狀。」亦即進口貨物採主動申報及海關查驗之制度，貨物進口人委任報關業，則報關業有注意申報內容與實際到貨是否相符之注意義務。且貨物相關資料通常係由進口人及受任之報關業掌握，若係第三人提供之貨物，為確定實際來貨是否與申報內容相符，進口人及受任之報關業除得經由對該第三人之瞭解或向其查證外，亦得依海關管理進出口貨棧辦法第21條第1項之規定予以處理，是貨物進口人及受任之報關業有注意之可能卻不為之者，縱無故意，即難辭過失之責，仍應受處罰。
⒊原告主張伊不知該批進口貨物之性質，無法先予確認云云；
按原告強調每日處理上萬筆進口報單，對於進口貨物採取主動申報及海關查驗制度的作業模式至為熟悉，而其自102年9月6日防檢二字第0000000000號裁處書送達次日起3年內，違反同條例規定達11次之多，對於主管機關查驗方式及申報方式等，也應相當了解，致伊累次處罰原告，足徵原告主觀上惡性重大。原告主張該批貨物進口時，無法察覺進口貨物性質，惟查：快遞貨物簡易申報通關作業規定雖為行政規則，基於行政自我拘束原理，具有間接的對外效力。按該規定第五點㈢：簡易申報單由快遞業者以貨物持有人或貨物輸出人名義辦理報關者，得以空運提單「主號」或託運單「主號」為單位，將該主號下之「分號」合併申報於同一報單號碼之「簡易申報單」。合併申報時應以「同類別貨物」（同類別係指依第二點規定之分類）為限；不同類別貨物，不得混雜於同一報單號碼之「簡易申報單」內申報。相同類別貨物得以數分號貨物併成一袋通關，惟每一袋貨物限以一報單號碼申報。快遞業者利用簡易申報，其自應先瞭解貨物性質後，將同性質、同類別的貨物併袋簡易申報，並以空運單或託運單主號為單位併同於同一報單號碼之簡易申報單內。亦即，快遞業者於瞭解進口貨物的性質後，以空運單或託運單主號為單位併同簡易申報。原告雖抗辯，報關業者無法察覺進口貨物之內容為「豬腳筋」云云，惟原告於簡易申報併袋貨物時，既已瞭解該批貨物之性質，始可辦理併袋，若利用併袋通關機會，匿藏不得簡易申報方式進口之貨物，實屬故意違反動物傳染病防治條例第33條及第34條規定未申辦檢疫，況且，原告違反同一條例之行為高達11次，惡性重大。再者，依該規定第九點，貨棧業者辦理簡易申報時，應將報單類別、通關方式、稅額等資料黏貼於貨物上，由貨棧業者送至驗貨區候驗，貨棧業者辦理前開事項時，對於進口貨物類別、性質應係完全瞭解，否則如何辦理前開事項。原告不僅未查驗貨物是否同性質同類別，竟率爾併袋為簡易申報，顯然未盡其注意義務。縱使刑事偵查結果認定原告前代表人周君萍其尚未構成業務上登載不實之罪，亦不能免除原告行政法上之義務。
㈡報關業者未檢附委託書，即視為貨物持有人⒈按關稅法第6條、第22條及報關業設置管理辦法第13條第1項
規定，報關業者受委任辦理報關，應根據委託人（即納稅義務人）所提供之提貨單、發票、裝箱單及其他進口必須具備之報關資料製作報單辦理通關手續。次按貨物通關自動化實施辦法第12條規定，報關業者在貨物報關前，應先取得進口人之委任授權，始得辦理報關程序，並依海關通知檢具委託書。報關業者固應於通關前事先取得委任授權，惟實務上，海關考量快遞貨物之特性，倘未明顯涉嫌走私漏稅，依據快遞貨物通關辦法第17條第2項之規定，海關僅就委託書採事後抽核，凡報關業者於事後提出正確委託書者，均認同渠確受委任報關之事實，實際上並未要求報關業者必須於報關前、報關時即時檢附委託書；另快遞業者得依據個案狀況，依快遞貨物通關辦法第18條第1項規定自行選擇以貨物持有人身分辦理報關，以免除取具委託書之義務。本案原告未向納稅義務人沈萬取得委託書，內政部警政署航空警察局刑事案件移送書原告前代表人周君萍辯稱「豬腳筋」為大陸欣建物流公司自行夾帶於貨帶內，納稅義務人沈萬辯稱「豬腳筋」為朋友寄給渠云云，惟原告未提出委託書為不爭事實，且被告新竹分局予其陳述意見機會，逾期未說明，原告既為報關業者，自應瞭解委託書之重要性，報關業者在貨物報關前，應取得進口人之委任授權辦理報關，並藉以釐清輸入人與代理人間的責任。原告自不得以前揭偵查程序之結果，即否認其因報關業者而生之法定審核及注意義務。
⒉原告以航空貨運承攬、報關及國際貿易為主要業務，其專業
及應注意能力本較一般人為高，其明知未取得委託書，甘冒事後被查獲無法補具之危險，仍以沈萬名義向關務署辦理報關，該「豬腳筋」未依規定申報，原告縱無故意，亦有過失，依行政罰法第7條第1項之規定，自應受罰。報關業者就「確受委託報關」之事實負有舉證之責，若無法證明確受委託報關或無證據證明有其他輸入人時，即為輸入人，而輸入人及代理人均為動物傳染病防治條例第34條應申報檢疫之主體，如有違規之事實者，皆得論處。且報關業者對於其業已受合法委託辦理報關，負有舉證之責，如未能確實舉證其確受合法委託辦理報關，即應負虛報之責。蓋若未如此解釋，即無以使報關業者善盡上揭法令所定應受合法委任，始得據以報關之義務，以確保報關事項之正確性，並達確保海關關務得以順暢進行，避免利用報關業者進口不法貨物，甚或報關業者自行虛捏收貨人頭，據以報關進口違禁物品之不法行為。蓋動植物檢疫乃國際貿易上重要之把關措施，為保護保護本國農業生產安全，穩定農畜業、保護生態環境，進而維護國民健康。以台灣高溫多濕之氣候型態，作物多樣及複雜生態，一旦各種動植物傳染病、植物病蟲害入侵，極易滋生繁衍，產生重大危害。故嚴格執行檢疫，乃維持社會安定及經濟之必要措施，縱然我國於91年起加入世界貿易組織後，農業貿易擴增，為促進貿易而採行便捷通關之策略，然而有害生物依隨貨物輸入之風險亦提高，故強化檢疫措施，乃維護保障國民財產及生命安全之必要方式。委託書之檢具備查，除可確認納稅義務人外，復有追蹤貨物來源、防堵走私逃避管制及防止冒名之作用，於國際貨物運送過程中，報關業者依法應設置專責人員，並對發貨人及貨物資料負有一定程度之風險控管及擔保義務。
㈢報關業者無委託書情形下，本得以自己名義申報進口
按「報關業者受委託辦理連線申報時，其『電腦申報資料』與『報關有關文件』之內容必須一致。其申報內容應先由專責報關人員進行審查無訛，並以經海關認可之密碼或其他適當方法簽證後輸入。前項報關業者，應先取得納稅義務人之委任授權，始得辦理連線申報，在委託報關之委託書尚未與書面報單及其他有關文件一併補送海關前，海關得准其先行辦理連線申報。」、「前項應檢附之委託書，報關業者得向海關申請免逐案檢附，由其自行編號裝訂成冊，妥善保管6個月，以供海關隨時查核。但其涉有虛報情事，如報關業者無法證明其確受委託報關者，應由報關業者負虛報責任。」、「快遞業者受託運人之委託作戶對戶之運送進口快遞貨物，得以貨物持有人名義辦理報關，並依規定繳納稅費。」、「簡易申報單由快遞業者以貨物持有人或貨物輸出人名義辦理報關者，得以空運提單『主號』或託運單『主號』為單位，將該主號下之『分號』合併申報於同一報單號碼之『簡易申報單』。……」行為時貨物通關自動化實施辦法第12條、快遞貨物通關辦法第17條第2項、第18條第1項快遞貨物簡易申報通關作業規定第5條第3款分別有所明定。上開制度設計之旨，乃在於現行快遞貨物通關制度中，報關業者應於報關前先行取得委任授權，為確保國家課稅、實施檢查所必要。惟考量快遞貨物種類、數量繁雜且有即時通關之需求，快遞貨物通關辦法第17條第2項，乃准許快遞貨物先行通關，報關業者於通關時（前）得暫免檢附委託書面，於向海關專案申請免逐案檢附後，僅須於事後保存6個月備查；對於無法即時取得委任授權之貨物，如經專責人員審核無疑後，亦得依快遞貨物通關辦法第18條第1項規定，由報關業者改以自己為貨物持有人身分報關，以免除檢具委託書之義務。又報關業者受委任辦理報關，係應根據委託人（即進口納稅義務人）所提供之提貨單、發票、裝箱單及其他進口必須具備之報關資料，製作進口報單辦理通關手續，是原告有無與寄件人或收件人接觸，本與原處分之認定無關，因報關業者只要確受委任報關，並有合法委託書存查，且確實根據委託人所提供之提貨單、發票、裝箱單及其他進口必須具備之報關資料辦理報關手續，縱後續進口貨物有違章情事，亦與報關業者無涉。報關業者未檢附委託書者，即應視為進口貨物之貨主，本件原告於無委託書情形下，本得以自己名義申報進口，卻以沈萬名義申報進口鞋子，卻匿藏「豬腳筋」，於此情節下，若令報關業者即原告規避快遞通關辦法第18條第1項規定，卻又不令其負任何責任者，則國門洞開，難以防堵走私逃避管制及防止冒名之進口。原告意圖規避報關業者應盡審核之注意義務及提出正確委託書、相關書證之義務，即無理由，其違法事證明確，被告依法處以罰鍰，自有所據等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。
五、查前開事實概要欄所述之事實，除後列之爭點事項外，其餘為兩造所不爭執，並有臺北關102年4月11北竹緝移字第0000000000號函、進口簡易申報資料查詢、臺北關稅局扣押貨物、運輸工具收據及搜索筆錄、102年7月23日原告前代表人周君萍於航空警察局刑事警察隊調查筆錄等件附於原處分卷可稽，此部分之事實堪予認定。經核本件爭點為：被告以原告自香港以匿藏方式走私進口豬腳筋，未依規定申請檢疫之私運行為，違反動物傳染病防治條例第34條第1項規定，而為裁罰，是否適法？
六、本院之判斷：㈠按行為時動物傳染病防治條例第2條第1項規定：「本條例所
稱主管機關：在中央為行政院農業委員會；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」、第3條規定：「本條例所稱防治，包括預防、防疫及檢疫事項。」、第4條規定「本條例所稱動物，係指牛、水牛、馬、騾、驢、駱駝、綿羊、山羊、兔、豬、犬、貓、雞、火雞、鴨、鵝、鰻、蝦、吳郭魚、虱目魚、鮭、鱒及其他經中央主管機關指定之動物。」、第5條規定：「本條所所稱檢疫物，係指前條所稱動物及其血緣相近或對動物傳染病有感受性之其他動物，並包括其屍體、骨、肉、內臟、脂肪、血液、皮、毛、羽、角、蹄、腱、生乳、血粉、卵、精液、胚及其他可能傳播動物傳染病病原體之物品。」、第33條規定：「為維護動物及人體健康之需要，中央主管機關得訂定檢疫物之檢疫條件及公告外國動物傳染病之疫區與非疫區，以禁止或管理檢疫物之輸出入。」、第34條第1項規定：「檢疫物之輸入人或代理人應於檢疫物到達港、站前向輸出入動物檢疫機關申請檢疫，繳驗輸出國檢疫機關發給之動物檢疫證明書。檢疫結果認為罹患或疑患動物傳染病者，應禁止進口或為必要之處置。」、第43條第9款規定：「有下列情形之一者，處新臺幣3萬元以上15萬元以下罰鍰：......九、檢疫物之輸入人或代理人、管理人違反第34條第1項、第5項或第6項規定，未申辦檢疫。」次按動物傳染病防治之中央主管機關行政院農業委員會依動物傳染病防治條第33條規定，於102年1月11日以農防字第0000000000號公告，中國大陸為口蹄疫、牛瘟、牛接觸傳染性胸膜肺炎、非洲豬瘟、馬鼻疽、高病原性家禽流行性感冒、新城病及狂犬病等動物傳染病之疫區國家。另按102年2月7日修正發布之動物及動物產品輸入檢疫條件第6點第1款規定：「下列動物產品禁止輸入：㈠來自口蹄疫、牛瘟、牛接觸傳染性胸膜肺炎或非洲豬瘟疫區有感受性動物之生鮮、冷凍、冷藏肉類及其製品、內臟、鮮乳、肉骨粉、濕生皮、精液、胚及其他可傳播上述疫病之動物產品。」㈡又按行為時報關業設置管理辦法第2條第1項規定：「本辦法
所稱之報關業，指經營受託辦理進、出口貨物報關納稅等業務之營利事業。」、第12條第1項、第2項規定：「（第1項）報關業受進出口人之委任辦理報關，應檢具委任書；其受固定進出口人長期委任者，得先檢具委任書，由海關登錄，經登錄後，得於報單或轉運申請書等單證上填載海關登錄字號，以替代逐件出具委任書。（第2項）前項委任書應依海關規定之格式辦理，報關業應切實核對其所載之內容，並自行妥為保存。於保存期間內，海關得隨時要求其提示或查核。報關業不能提示或查無委任書或委任書內容不實者，應依相關法令規定辦理。」、第13條規定：「（第1項）報關業受委任辦理報關，應切實遵照關稅法、關稅法施行細則、出口貨物報關驗放辦法及其他關務法規之規定，詳實填報各項單證書據及辦理一切通關事宜。（第2項）海關依關務法規規定，通知報關業應予配合辦理之事項，報關業應切實辦理之。」再按行為時海關管理進出口貨棧辦法第21條第1項規定：「存棧之進口、出口或轉運、轉口貨物，如須公證、抽取貨樣、看樣或進行必要之維護等，貨主應向海關請領准單，經駐棧關員簽章後由貨棧業者監視辦理，其拆動之包件應由貨主恢復包封原狀。」㈢查原告於102年4月4日向臺北關申報自香港輸入「鞋子」1批
（報單編號：CX/02/753/12803，提單主號：000-00000000，提單分號：K16-K18），經臺北關發現內裝貨物另有一箱未申報貨物，經開箱查驗結果為豬腳筋（毛重24.7公斤），有臺北關稅局扣押貨物、運輸工具收據及搜索筆錄附卷足佐。而系爭豬腳筋來自未列入動物傳染病非疫區之國家中國大陸，屬應申請檢疫之動物產品，原告未主動申報檢疫即擅自輸入，其違反動物傳染病防治條例第34條第1項規定，洵堪認定。
㈣原告雖主張伊僅係貨運承攬業者，無法事先確認實際進口貨
物云云，惟查，依上開規定可知，進口貨物採主動申報及海關查驗之制度，貨物進口人委任報關業，則報關業有注意申報內容與實際到貨是否相符之注意義務。且貨物相關資料通常係由進口人及受任之報關業掌握，若係第三人提供之貨物，為確定實際來貨是否與申報內容相符，進口人及受任之報關業除得經由對該第三人之瞭解或向其查證外，亦得依海關管理進出口貨棧辦法第21條第1項之規定予以處理，是貨物進口人及受任之報關業有注意之可能卻不為之者，縱無故意，亦難辭過失之責，仍應受處罰。原告既係報關業者，就其所受任處理進口之貨物，自應注意其申報內容與實際貨物是否相符，必要時得依海關管理進出口貨棧辦法第21條第1項規定，向臺北關申請先行查看系爭貨物，倘發現與申報內容不符，即可在海關查驗前為適當之處理後，再據實申報，以避免申報內容與實際到貨不符而遭處罰之情形。原告果係受委任辦理報關，即應根據委任人所提供之提貨單、發票、裝箱單及其他進口必須具備之有關文件製作進口報單辦理通關手續，然原告既係以航空貨運承攬、報關及國際貿易為主要業務，其專業及應注意能力本較一般人為高，其於明知未取得委任書之情形下，甘冒事後被查獲無法補具之危險，未依規定申請檢疫，即擅自輸入系爭豬腳筋，原告縱無故意，亦有過失，依行政罰法第7條第1項之規定，自應受罰。準此，原告要難以無法事先確認實際進口貨物為由，而卸免其罰責。
㈤末查系爭豬腳筋係自中國大陸輸入，而中國大陸依行政院農
業委員會102年1月11日農防字第0000000000號公告，為口蹄疫、牛瘟、牛接觸傳染性胸膜肺炎、非洲豬瘟、馬鼻疽、高病原性家禽流行性感冒、新城病及狂犬病等動物傳染病之疫區國家。依前引102年2月7日修正發布之動物及動物產品輸入檢疫條件第6點第1款規定，其動物產品禁止輸入，原告身為一專業報關業者，自應對報關相關法令、公告知之甚詳，且原告前業經被告以102年9月6日防檢二字第0000000000號裁處書裁處罰鍰，卻於該裁處書送達之次日起3年再違反同一條例，累計達11次，被告衡酌原告違規情節重大，依同條例第43條第9款規定，以原處分裁處原告15萬元罰鍰，於法即無不合。
七、綜上所述，原告起訴主張各節，均無可採。從而，被告引據首揭規定，以原處分裁處原告15萬元罰鍰，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告仍執前詞訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
八、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
九、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第218條，民事訴訟法第385條第1項前段判決如主文。
中 華 民 國 104 年 5 月 25 日
行政訴訟庭 法 官 魏式瑜上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 104 年 5 月 25 日
書記官 陳鳳瀴