臺灣臺北地方法院行政訴訟判決 103年度簡字第335號
104年4月29日辯論終結原 告 桃園市觀音區公所代 表 人 洪清淵訴訟代理人 劉美虹被 告 行政院農業委員會代 表 人 陳保基訴訟代理人 戴竹君上列當事人間森林法事件，原告不服行政院中華民國103年10月9日院臺訴字第0000000000號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：㈠本件原告起訴時之名稱為桃園縣觀音鄉公所，因本院訴訟程
序進行中之民國103年12月25日起，桃園縣改制為直轄市，原告因而改制為桃園市觀音區公所，其代表人亦由起訴時之「歐炳辰(所長)」，於同日起變更為「洪清淵」，並經改任之代表人洪清淵於104年4月23日具狀聲明承受訴訟，有卷附之行政訴訟聲明承受訴訟狀在卷可稽，經核與行政訴訟法第181條第1項規定相符，應予准許。
㈡本件原告為不服被告機關對其所為新臺幣（下同）12萬元罰
鍰之處分而涉訟，係在40萬元以下，依行政訴訟法第229條第2項第2款規定，應適用簡易訴訟程序，以地方法院行政訴訟庭為第一審管轄法院，均先予敘明。
二、事實概要：原告前向被告機關所屬林務局新竹林區管理處（下稱新竹林管處）承租包括坐落桃園縣○○鄉○○○段○○○○段○000地號內編號第1109號飛砂防止保安林地（下稱系爭土地），作為海水浴場公共設施建築及育樂設施用地使用，於承租期間內，除於101年6至7月間基於公共安全考量而拆除系爭土地上承租時即存在之管理中心建物外，並未報經被告實地勘查同意，即於同年8月間在前開拆除建物後之土地上鋪設植草磚，及在原屬柏油路之土地上重新鋪設柏油路面，以上鋪設植草磚及柏油路面之施工面積計0.1016公頃，迨於101年10月1日經被告所屬新竹林管處人員查獲，被告認其上開鋪設植草磚及柏油路面之行為違反森林法第9條第1項第3款規定，遂依同法第56條規定，於103年4月2日以農授林務字第0000000000號裁處書（下稱原處分）裁處原告12萬元罰鍰，原處分於103年4月3日送達原告後，原告不服遵期提起訴願，經行政院於103年10月10月9日以院臺訴字第0000000000號駁回訴願並於同年月14日送達原告。原告仍不服，遂於103年12月10日提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：㈠原告承租系爭土地作為「海水浴場公共設施建築及育樂設施
用地」使用，其上原有A棟管理中心建物，因鋼筋裸露、混凝土剝落，原告認定傾頹及朽壞有立即危險之虞，又適逢桃園縣政府於該建物周邊舉辦音樂祭活動(101年7月6、7日），為避免民眾誤闖造成危難，原告鑑於安全考量認為必須立即拆除該建物，約於101年6月底建物拆除後，發現地坪基地鋼筋裸露，故採用影響較低、不破壞生態、不再新設硬體設施、維持現況之方式一併將基地整平，例如原存在之舊圍牆並未更動，所鋪設柏油路面原本亦為柏油路，路面塌陷之水溝蓋此次施工有一併處理，並無興修或新設停車場工程，且該處建物拆除後，依租約原告須負擔管養責任，為免長出植物後蟲蛇隱藏其間，鋪設植草磚亦可方便割草機之操作，當時因時間緊迫，認為將水泥改為植草磚較好且應不用提出申請，方直接將拆除及鋪設之工程一起招標，新竹林管處所指原告有擅自新設停車場工程與事實不符，上開情形應符合行政罰法第13條關於緊急避難之規定，被告當不予處罰，其仍作成原處分顯屬過苛。
㈡森林法自21年9月15日制定公布，經7次修正後最後1次於93
年1月20日，現行森林態樣並未經明確規定，森林法第3條第1項前段規定是否適用於原處分，合法性有疑義時，應依訴願法第93條第2項規定處理，本件系爭土地上自64年間即有興設建物等設施並開放作為觀音鄉海水浴場使用至今，該設施用地範圍內並無群生竹、木，被告所屬林務局桃園縣海岸工作站承辦人員亦確認：「申請放租位置核未重複直營造林地及其他放租約訂地」，可見系爭土地非屬森林法所規定之森林，自不適用被告所指之規定。
㈢並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
四、被告則以：㈠原告向被告所屬新竹林管處承租系爭為林地之土地作為海水
浴場公共設施用地使用，為應遵守森林法第9條第1項所定之行政法上義務之人，原告明知該處為林地，卻未經申請核准，除先拆除系爭土地上承租時即已存在之舊有建物部分，其所稱基於公共安全考量擅自施作者，被告認尚有正當理由而不予裁罰外，原告為興建停車場而在其上鋪設植草磚及重鋪柏油路面之施工行為，則未據原告提出充足之正當理由為說明，其所稱為除草方便、避免植物長出有蟲蛇隱匿之管養問題才為上開施工者，因該處地質植物生長緩慢，未必有其所述疑慮，且無論施工理由為何，依法仍須先報經被告勘查同意才能施設，原告有故意違反森林法第9條規定之情形，仍屬明確，被告依同法第56條規定裁處原告罰鍰12萬元，於法有據。
㈡關於原告為舊有管理中心周邊辦理音樂祭活動，為避免民眾
誤闖造成危難，鑑於安全考量後始拆除該建物者，被告固然可以接受此緊急避難之考量，但建物拆除後縱使地坪基地有鋼筋裸露之危險，有加以整平之必要，其僅須進行必要之整平及移除工作即足，仍與其實際上施設植草磚及柏油鋪面欲作為停車場使用者為二事，後者顯非僅將地基整平而已。
㈢另系爭土地之管理中心用地範圍內固無群生竹、木，依森林
法第3條規定：「森林係指林地及其群生竹木之總稱」，是否為森林，應就林地整體為觀察，非以地點有無種植竹、木為判斷依據，系爭土地確已依森林法第22條規定編入編號第
11 09號飛砂防止保安林地之範圍，依森林法施行細則第3條第1項第3款規定，為森林法第3條第1項所稱林地，殆無疑義，且該處地上無林木之原因，係原告因於該地有公務使用之需求，前依森林法第8條第1項規定，向新竹林管處承租系爭林地為海水浴場公共設施使用所致，所承租地點外之週遭，仍有林木存在，亦可見不得以系爭林地上無林木為由，即認非屬森林法第3條所稱之森林，尤其原告與新竹林管處所訂之租約內，訂有租約終止時，應由承租人拆除地上物，恢復林地後返還之條文，原告當明知該租地確為林地之現況。至所提於放租時，曾經相關承辦人員確認「申請放租位置核未重覆直營造林地及其他放租訂約地」乙節，係在原告申請租用時，針對林地有無供編列造林計畫使用及他人承租之情形為使用狀態確認，旨在避免將已有公務使用需求及已出租予他人之林地再重新出租與原告，與是否屬森林法所稱林地毫無關聯等語，資為抗辯。
㈣並聲明：駁回原告之訴。
五、本件兩造並不爭執有如事實概要欄所示之事實，並有系爭土地之租約書影本（附於原處分卷）、原處分書、訴願決定書各1份，及現場照片附卷可稽，是依前開兩造之主張及抗辯，本件主要爭點厥為：系爭土地是否為林地？原告在其上施設植草磚及柏油路面之行為，是否違反森林法第9條第1項第3款規定？原告以原處分所為裁罰，有無違法？
六、本院之判斷如下:㈠本件應適用之法規及法理:
⒈按森林法第9條第1項第3款規定：「於森林內為左列行為
之一者，應報經主管機關會同有關機關實地勘查同意後，依指定施工界限施工：…三、興修其他工程者。」。同法第56條規定：「違反第9條、第34條、第36條及第45條第1項之規定者，處新臺幣12萬元以上60萬元以下罰鍰。」。
次按，同法第3條第1項前段規定：「森林係指林地及其群生竹、木之總稱。」，而依該法第57規定授權訂定之森林法施行細則第3條第1項第3款則規定：「本法第3條第1項所稱林地，範圍如下：…三、依本法編入為保安林之土地。」，考諸森林法第22條、第23條既明定凡山陵及土地有為預防水害、風害、潮害、鹽害、煙害所必要者，為涵養水源、保護水庫所必要者。為防止砂、土崩壞及飛沙、墜石、泮冰、頹雪等害所必要者，為國防上所必要者，五、為公共衛生所必要者，應劃為保安林地，擴大保安林經營之規範意旨，前述施行細則第3條第1項第3款關於保安林土地為林地範圍之規定，並無違森林法所規範林地之意旨，本院自當予以援用。準此，關於森林法第9條第1項之森林，並不僅限於其上有群生之竹、木者，凡屬森林法所定之林地者均屬之。
⒉又行政罰法第7條第1項規定：「違反行政法上義務之行為
非出於故意或過失者，不予處罰。」，是依前開森林法第56條對於違章行為人裁處之罰鍰，屬行政罰之ㄧ，除有特別規定外，仍應適用上開行政罰法之規定及其相關法理，應以原告實施違章行為時之狀態觀察，在行為人主觀上出於故意或過失之情形，始得予以裁罰。另行政罰法第13條規定：「因避免自己或他人生命、身體、自由、名譽或財產之緊急危難而出於不得已之行為，不予處罰。但避難行為過當者，得減輕或免除其處罰。」。
㈡經查：
⒈系爭土地確屬森林法第3條第1項所規定之林地：
查系爭土地為國有、管理機關為行政院農業委員會林務局，地目為林地，使用分區為森林區，使用地類別為國土保安用地，及該地確經被告機關依森林法第22條規定，為防止砂害之必要而編為飛砂防止保安林一節，有系爭土地之土地建物查詢資料表、保安林登記簿暨桃園、新竹縣境內編號第1109號飛砂防止保安林明細表各1份附在原處分卷可按，足證系爭土地確經依法編入保安林之土地，揆諸前揭規定意旨，核屬森林法第3條第1項前段規定之林地無訛，由該土地接近海邊沙灘區，緊鄰之周遭土地存在大片防風林木之狀況，有該區域空照圖編於原處分卷內可考，縱使該土地前因興建海水浴場公共設施之用，致其上無實質林、木存在，亦為該林地上前經主管機關依法審酌在不妨害該區域保安林整體管理經營目的下同意為利用之結果，以該鄰近之大部分土地遍植防風林木之情形，尚難認被告將之編為林地有何明顯無效之問題，更無原告所指合法性有明顯疑義者，在未經循法定程序解除保安林之編定前，該保安林地之編定既仍有效，原告在其上興修工程時，本應遵守同法第9條第1項規定先報經主管機關勘查同意後始得為之，原告謂其施工之範圍其上原存在建物，並無任何群生竹、木，故無該規定之適用云云，顯係誤解森林法關於森林意涵之相關規定，並不足採。
⒉其次，原告過失違反森林法第9條第1項第3款規定，被告依同法第56條規定裁處罰鍰12萬元，於法無違：
⑴查本件原告在系爭土地上施設植草磚及柏油路面之處，
其上原存在承租時即興建完成作為海水浴場管理中心之建物1棟，迄101年間該建物因荒廢而呈現老舊、部分鋼筋露出及混凝土剝落等狀況，又為桃園縣政府擬於101年7月6、7日在該處舉辦音樂祭活動，原告考量恐因民眾誤闖而有公共危險之虞，遂於101年6月間先拆除該建物等情，固有原告與新竹林管處所簽立國有森林用地暫准租用契約書之附圖，施工前後現場照片，及桃園縣政府觀光行銷局於101年4月17日所召開基本設計審查會議紀錄、桃園縣政府客家事務局函請新竹林管處協助提供活動場地之函文影本等件附於原處分卷可資比對參照，且上開建物拆除行為並不在本件被告以原處分裁罰所憑認之違章行為內，業經被告陳明在卷，惟原告拆除上開建物後所造成土地上可能尚殘留鋼筋或高低不平等狀況，只須以清除殘存物或將地面整平之方式，即足避免因地面不平整所可能造成之危害，實無不予鋪設植草磚或柏油路面即無法免除危害之問題，原告謂鋪設植草磚或柏油路面僅係為整平土地所不得已之作為，委無可採；抑且，由原告委請施工廠商鋪設植草磚及柏油路面之部分，尚須另行計價給付報酬，在施工日報表上所記載鋪設植草磚之工項，係記載「停車區鋪混凝土植草磚」之內容，復有觀音鄉101年度濱海遊憩區建物拆除暨景觀、道路水溝改善工程101年8月17日施工日報表(見本院卷第72頁），再參諸原告於101年6月底拆除建物後，迄8月為前開鋪設行為時，容有相當時間可處理報請被告同意之程序，尤其原告所謂恐大量遊客使用致有安全疑慮之桃園縣政府所舉辦音樂祭活動，更早於其施工前之101年7月6、7日即結束，顯然亦乏緊急性，上情均可見被告施設植草磚及柏油路面之行為，係在拆除建物後，圖進一步利用該部分土地方興設前開工作物，被告以此有別於拆除建物行為而屬另一興建工程行為，良有依據，且亦難認原告此興修行為屬緊急避難而有行政罰法第13條規定之適用。
⑵其次，原告雖主張施設植草磚及柏油路面，係為履行與
新竹林管處租約約定管養責任之需，考量若僅整平土地，日後因植物生長造成蟲蛇隱匿，反衍生公共安全問題，惟縱如其所述上開鋪設確便於管養維護，仍須先報經被告勘查後，再由主管機關綜合考量林地之整體規畫利用計畫及原告所述情形後，予以決定是否同意，此為森林法第9條第1項規定所賦予主管機關之權責，並非原告所得片面決定，衡諸原告與新竹林管處間租約復無任何約定令原告負有須維護保持其上建物或工作物堪用狀態之義務，反而一再揭櫫不得擅自變動、不得損害林木之內容，有該租約1份在卷為憑，原告對該土地存在法定管制狀態，並不得隨意採行任何變動現況當知悉，其圖管養之便利擬為前開興修，卻未事先徵得被告同意即逕行施工，仍構成上開規定之違反，原告前開主張，並不足為對其有利之認定。
⑶進而，觀之原告與新竹林管處簽立之租約第9條約定：
「承租人非經出租機關之核准不得將其承租地內之房屋進行改建增建擴建或其他變動等行為否則出租機關得終止租約收回林地」、末尾附帶條件約定：「本租地不再增設硬體設施、不砍伐林木，維持現況下同意租用…」等內容，有該租約影本1份在卷供佐，原告就承租之系爭土地，僅須維持土地現況即可、不再增設硬體設施一節，當足知悉，亦可見關於原存之柏油路面僅須以現況使用，並未課以其繼續保持甚或改善可供使用狀態之義務，再參諸101年間桃園縣政府觀光行銷局為桃園縣觀音鄉濱海觀光綠廊重塑景觀工程設計監造委託技術服務案所召開之基本設計審查會議中，原告與被告所屬新竹林管處人員均曾與會，斯時新竹林管處人員特予說明因施作範圍位於國土保安林地，對既有設施之施作較無問題，如有涉及新建設施應避免破壞現地植栽，並請業務單位於圖說確定後檢送該局核備，嗣後因桃園縣政府觀光行銷局申請就租地內設施進行修繕整建工程時，擬新設鋼構樓梯、戶外清洗區等，被告所屬新竹林管處尚且以101年7月5日竹政字第0000000000號函覆該部分歉難同意，有各該會議紀錄及回函影本在卷可按，原告就系爭土地之施工有較一般嚴格管制規定，且被告對保安林目的外之利用採謹慎而難予同意一節，更當注意且能注意，原告所屬承辦人員逕認鋪設植草磚及柏油路面之施工較其上原本存在建物之利用強度低，卻忽略該土地恐有採取令原存之設施得隨時間經過而減少利用強度、以回復保安林用途為優先之考量，疏未注意先詢問並徵得被告同意，即擅自施設，仍有過失，被告以其違反森林法第9條第1項第33款之規定，依同法第56條規定予以裁罰，確有依據。
⒊綜上，原告有違反森林法第9條第1項第3款之行為，既堪
認定，被告依行政院農業委員會林務局各林區管理處辦理違反森林法行政罰鍰案件裁罰基準所附罰鍰分級表第1欄之規定，以原告違章行為所造成損害面積為0.1016公頃，未滿0.3公頃而裁處最低罰鍰12萬元，乃前開規定之法定範圍內最低罰鍰金額，復難認違反比例原則，如前述，又難認本件原告有緊急避難等可資減免處罰之事由存在，被告作成裁處罰鍰12萬元之決定，所為裁量尚無與法律授權之目的相違或出於不相關事項考量之裁量濫用，亦無消極不行使裁量權之裁量怠惰情事，是原處分應屬合法有理。
七、從而，原告主張各節，均無可採，已見前述，本件被告所為原處分，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告仍執前詞訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
八、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦方法及證據，核與判決不生影響，爰不予一一論述，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98 條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 5 月 22 日
行政訴訟庭 法 官 林麗真
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本），逾期未提出者，勿庸命補正，即得依行政訴訟法第245條第1項規定以裁定駁回。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 104 年 5 月 22 日
書記官 梁華卿