臺灣臺北地方法院行政訴訟判決 103年度簡字第45號原 告 陳受仁被 告 臺北市政府衛生局代 表 人 林奇宏訴訟代理人 彭錦鴻上列當事人間食品衛生管理法事件，原告不服臺北市政府民國102年12月26日府訴二字第00000000000號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件為不服行政機關所為罰鍰處分而涉訟，其標的金額為新臺幣（下同）4萬元，係在40 萬元以下，依行政訴訟法第229條第1項第2 款規定，應適用簡易訴訟程序，以地方法院行政訴訟庭為第一審管轄法院，核先敘明。
二、事實概要：原告在陳鵬仁農民曆及Yahoo網頁（網址：http://tw.myblog.yahoo.com/…）上刊登「陳鵬仁青草汁」食品廣告，內容使用：「……驚人的發現，青草汁根除B肝、C肝……只要喝此青草汁3 千CC，更能調整體質……護肝醒酒……排毒……喝前先檢驗病毒濃度數量（HBV：DNA），1 個月後再檢驗病毒濃度數量，即知病毒濃度數量明顯減少，目前病毒數量減少的人數已快速累積之中…價格：每瓶65元整…販售處：臺北市○○○路○段○○○號2樓之2。電話…」等誤導消費者系爭食品具有上述功效之言詞，涉及誇張、易生誤解之違章，經民眾檢舉，被告於民國102年10月4日至臺北市○○區○○○路○段○○○號2樓之2（陳鵬仁命名印相命理）查察，並於102年10月7日訪談原告，認原告違反行為時食品衛生管理法第28條第1項規定，爰依同法第45條第1項規定，以102年10月25日北市衛食藥字第00000000000號裁處書，處原告罰鍰4 萬元（以下簡稱：原處分）。原告不服，提起訴願，經臺北市政府102年12月26日府訴二字第00000000000號訴願決定駁回。原告遂提起本件行政訴訟。
三、原告主張：原告認為被告根據食管法處罰原告並無異議，然原告販售的陳鵬仁青草汁確實有100％的效能，可將B肝、 C肝病毒消滅於無形。原告於80年在臺北榮總開肝的惡性腫瘤，形成肝癌是因為有B肝、C肝的前因，經開刀後，原告深知西醫並無確實有效之藥，故轉而自行用青草提煉服用，經過20年的經驗，發現青草確實治好了原告的B肝、C肝，而將 B肝、C 肝的病毒全數消滅，由陽性帶原變成陰性，轉而給原告的女兒陳秋如服用50天即產生病毒全數消滅，有飲用前後的病毒數據可證，到目前為止，貝樂克等5大B肝、C 肝名藥，也沒有這樣的功能。101 年報載臺大醫院委託國外某大藥廠，聯合開發B肝疫苗，或許可在10 年內成功，然不一定會成功，而今天原告已用個人的身體試驗出有效治療B肝、C肝的陳鵬仁青草汁。因沒辦法跟世界各大藥廠一樣取得認證，認證費用最少也要好幾億，而再怎麼認證，最後都要做人體試驗，原告沒有這種經濟做認證，而直接用個人的身體做試驗，得到了不可思議的效果，原告的朋友有B肝、C肝的均已服用原告提供的青草汁，在1年之內要取得B肝、C 肝血液根除證明是輕而易舉的。原告發現的陳鵬仁青草汁，如因被告處罰成功而不得刊登廣告，對廣大B肝、C肝的人，是很大的損失，對國家、社會也是很大的損失，對岌岌可危的健保更可減少不小的負擔。食管法是死的，人是活的，請實際考量，重新裁決等語。並聲明：1.訴願決定及原處分均撤銷。2.訴訟費用由被告負擔。
四、被告則以：
（一）查原告於陳鵬仁農民曆及網路上刊登之廣告載有如事實概要欄所述之內容，其整體傳達之訊息涉及誇張、易生誤解之情事，有被告102年10月4日現場查獲照片、查驗工作報告表、檢查紀錄表、102年10月7日訪談調查紀錄表等附卷可稽，原處分自屬有據。
（二）原告雖主張：其販售之青草汁確有100％的效能，可將B肝、C 肝病毒消滅云云。然系爭廣告倘確有科學理論、實證支持抑或醫學學理及臨床試驗為依據，證明該產品確具備其廣告所宣稱之效果，自應遵循健康食品管理法之規定，提具相關臨床實驗報告，報請衛生福利部食品藥物管理署核准，始得宣稱系爭產品具有該等功效，否則擅自以非經專業機構依科學方法實驗或研究，且未經相關政府機關核准或認可而得出的結果，對不特定之多數人散發相關訊息，即有誤導消費者而有虛偽、誇張或易生誤解之情形，此即行為時食品衛生管理法第28條第1 項規定之立法意旨。
經查目前衛生福利部審核通過具有「護肝功能」領有健康食品許可證之廠商計有味丹企業股份有限公司。原告訴稱：沒有經濟做認證，直接用個人的身體做試驗，得到了不可思議的效果，伊有B肝、C肝的朋友均已服用青草汁，要取得B肝、C肝的血液根除證明是輕而易舉云云。惟查，食品非藥品，食品主要是提供身體所需熱量及營養素，維持生理正常運作，其廣告或標示不得誇大、宣稱療效，除非申請認證。原告辯稱：其女兒服用50天即產生病毒全數消滅，到目前為止貝樂克等B肝、C肝名藥，也沒有這樣的功能云云，然有病看醫生，用藥問藥師，不相信偏方，以及不得擅自服用非經臨床試驗用藥，以免延誤治療時機，係用藥安全基本原則。依現行法令規定，系爭產品即便對於B肝、C肝有其特殊功效，亦不得宣稱，始符法制。
（三）系爭廣告內容刊載「…驚人的發現，青草汁根除B肝C肝…陳鵬仁青草汁，能調整體質…護肝醒酒…喝前先檢驗病毒濃度數量（HBV：DNA），1 個月後再檢驗病毒濃度數量，即知病毒濃度數量明顯減少…價格：每瓶65元整、販售處：臺北市○○○路○段○○○號2樓之2…」所欲傳達消費者訊息之字樣等廣告訴求，依其意思表示，亦足以顯示該項產品，可適用於B肝、C肝等患者之使用，涉及「食品標示宣傳或廣告詞句涉及誇張易生誤解或醫療效能之認定基準」所列生理功能及人體臟器，顯為不實誇張之宣傳。復查前行政院衛生署函釋，違規食品廣告之認定，應視個案傳達消費者訊息之整體表現觀之，系爭廣告易誤導消費者以為系爭產品為藥品，客觀上已暗示或影射醫療效能，明顯誤導消費者陷於錯誤聯想，其違反行為時食品衛生管理法甚明。原告於102年10月7日12時調查紀錄表中亦表示：「整本陳鵬仁農民曆皆是自行編排內容後請印刷公司製作成冊，農民曆封面及所有內容皆是本人自行設計刊登。內容是依據本人及女兒的親身經驗…女兒 B肝的檢驗也證明連續喝2個月後就有明顯改善，所以才刊登此內容 …」等情，是以系爭廣告自應認屬原告之違規行為，則被告以原告為本案之處分對象，於法並無不合。又查系爭違規廣告內容刊載有品名、陳鵬仁命理服務部、產品效能、販售處、地址、電話、價格、郵政劃撥帳號等，藉由傳遞訊息以招徠消費者循線購買的消費行為，綜觀所為違規情事，洵堪認定等語，資為抗辯。並答辯聲明：1.駁回原告之訴。2.訴訟費用由原告負擔。
五、本院之判斷：
（一）按原處分裁處時之食品衛生管理法（103年2月5 日修正公布為「食品安全衛生管理法」）第2 條規定：「本法所稱主管機關︰在中央為衛生福利主管機關；在直轄巿為直轄巿政府；在縣（巿）為縣（巿）政府。」又行政程序法第15條第1 項規定：「行政機關得依法規將其權限之一部分，委任所屬下級機關執行之。」臺北市政府組織自治條例第2條第2項規定：「中央法令規定市政府為主管機關者，市政府得將其權限委任所屬下級機關辦理。」臺北市政府依據行政程序法第15條第1 項、臺北市政府組織自治條例第2條第2項規定，以94年2月24日府衛企字第00000000000號公告：「主旨：公告修正本府90年8月23 日府秘二字第0000000000號公告有關本府主管衛生業務委任事項，自即日起生效……公告事項：……六、本府將下列業務委任本府衛生局，以該局名義執行之：……（七）食品衛生管理法中有關本府權限事項……。」將食品衛生管理法中有關該府之權限委任被告執行，是被告對本件應有管轄權，先予敘明。次按，食品、食品添加物、食品用洗潔劑及經中央主管機關公告之食品器具、食品容器或包裝，其標示、宣傳或廣告，不得有不實、誇張或易生誤解之情形。違反者，處4萬元以上20 萬元以下罰鍰，原處分裁處時之食品衛生管理法第28條第1項及第45條第1項定有明文。
（二）查前開事實概要欄所述之事實，為兩造所不爭執，且有行動電話門號資料查詢、個人資本資料查詢、查驗工作報告表、藥物食品化妝品檢查紀錄表、抽驗物品報告單、採證照片、調查紀錄表、農民曆影本、Yahoo 網頁資料查詢、民眾檢舉郵件、網頁畫面列印資料、原處分、送達證書及訴願決定書附卷可稽，堪認屬實。原告就其自製之青草茶飲品，使用「「……根除B肝、C肝……能調整體質……護肝醒酒……排毒……喝前先檢驗病毒濃度數量（HBV：DNA），1 個月後再檢驗病毒濃度數量，即知病毒濃度數量明顯減少，目前病毒數量減少的人數已快速累積之中…」等文字，積極描述特定生理功能的改變，且提及B肝、C肝等疾病名稱，有使消費者對該產品之屬性（食品、藥品或健康食品）產生混淆，而有過多的期待，已與單純標示成分、敘述口感、口味之食品不同，應認已有誇張、易生誤解的情形。又網頁及農民曆上留有販售處所、聯絡電話及價格，顯有介紹其產品功能，以達招徠銷售之目的，又該網頁無任何閱覽之限制或條件，足供不特定之多數人見聞該內容，有廣泛傳送、散播之作用，自屬宣傳、廣告方法之一種。客觀上已該當於食品衛生管理法第28條第1 項及第45條第1項之構成要件，被告據此裁罰，應屬有據。
（三）原告雖辯稱：依原告自身、女兒及友人食用結果，原告販售的陳鵬仁青草汁確實可將B肝、C肝病毒消滅於無形，原告財力有限，無法認證，倘因被告處罰而不得刊登廣告，對廣大B肝、C肝患者是很大的損失云云，並提出免疫分析檢查報告、病毒科報告等為佐證。惟按，為維護國人食的安全，立法者分別定有食品衛生管理法（103年2月5 日修正公布為：食品安全衛生管理法）、健康食品管理法及藥事法等，就食品、健康食品及藥品之生產、銷售、廣告等定有不同程度的管制規範。原處分裁處時之食品衛生管理法第3條第1項第1 款規定：「本法用詞，定義如下：一、食品：指供人飲食或咀嚼之產品及其原料。」健康食品管理法第2 條規定：「本法所稱健康食品，指具有保健功效，並標示或廣告其具該功效之食品。本法所稱之保健功效，係指增進民眾健康、減少疾病危害風險，且具有實質科學證據之功效，非屬治療、矯正人類疾病之醫療效能，並經中央主管機關公告者。」第6 條規定：「食品非依本法之規定，不得標示或廣告為健康食品。食品標示或廣告提供特殊營養素或具有特定保健功效者，應依本法之規定辦理之。」第7 條規定：「製造、輸入健康食品，應將其成分、規格、作用與功效、製程概要、檢驗規格與方法，及有關資料與證件，連同標籤及樣品，並繳納證書費、查驗費，申請中央主管機關查驗登記，發給許可證後，始得製造或輸入。」藥事法第6 條規定：「本法所稱藥品，係指左列各款之一之原料藥及製劑：一、載於中華藥典或經中央衛生主管機關認定之其他各國藥典、公定之國家處方集，或各該補充典籍之藥品。二、未載於前款，但使用於診斷、治療、減輕或預防人類疾病之藥品。三、其他足以影響人類身體結構及生理機能之藥品。四、用以配製前3 款所列之藥品。」第39條規定：「製造、輸入藥品，應將其成分、規格、性能、製法之要旨，檢驗規格與方法及有關資料或證件，連同原文和中文標籤、原文和中文仿單及樣品，並繳納費用，申請中央衛生主管機關查驗登記，經核准發給藥品許可證後，始得製造或輸入。」第69條規定：
「非本法所稱之藥物，不得為醫療效能之標示或宣傳。」分別就食品、健康食品及藥品有所區隔及定義。是單純供飲食、咀嚼之食品，不僅不能涉及醫療效能，以與藥品有所區格外，亦不能標示有提供特殊營養素或具特定保健功效之文字，以與健康食品有所區隔。查原告販售其自製之青草汁，所使用的廣告文字有使消費者對產品之屬性（食品、藥品或健康食品）產生混淆，已如前述。原告既未依健康食品管理法或藥事法申請查驗登記，即不得主張其販售之飲品為健康食品或藥品，更不得使用使消費者誤認產品屬性的廣告文字。縱使原告之產品確實有增進民眾健康、減少疾病危害風險或有治療、矯正人類疾病之醫療效能，於依法申請查驗登記前，均不得逕自宣稱有保健或醫療效能。原告上開主張，尚不足為有利於原告之認定。
六、綜上，原告有違反食品衛生管理法第28條第1 項規定之事實，被告依同法及第45條第1 項規定，以原處分裁罰法定罰鍰最低額，訴願決定遞予維持，均屬有據。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回，爰判決如主文所示。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦方法，核與判決結果不生影響，爰不逐一論述。
八、依行政訴訟法第236條、第104條，民事訴訟法第79條，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 5 月 27 日
行政訴訟庭 法 官 楊坤樵以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 103 年 5 月 27 日
書記官 俞定慶