臺灣臺北地方法院行政訴訟判決 103年度簡字第57號原 告 陳貴美被 告 臺北市政府代 表 人 郝龍斌訴訟代理人 陳景芬上列當事人間休耕補助事件，原告不服行政院農業委員會民國103年1月6日農訴字第0000000000 號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分不利原告部份均撤銷。
上開撤銷部分，被告應作成補付原告102年第1期作休耕補貼壹萬零柒佰陸拾玖元之行政處分。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件為關於公法上財產關係之訴訟，其標的金額為新臺幣（下同）10,769元，係在40萬元以下，依行政訴訟法第229條第2項第3 款規定，應適用簡易訴訟程序，以地方法院行政訴訟庭為第一審管轄法院。
二、事實概要：原告以其坐落臺東縣○○鄉○○○段0000000地號土地（以下簡稱：系爭土地），於民國102年1月22日向其戶籍所在地之臺北市南港區公所申請102年度第1期調整耕作制度活化農地計畫轉（契）作休耕直接給付補貼金。經南港區公所轉請系爭土地所在地之臺東縣長濱鄉公所派員實地勘查後，認原告申報休耕補貼項目別「轉（契）作休耕種植綠肥（太陽麻）」之成活率未達50％，不符申請項目之給付標準。被告遂以所屬產業發展局102年8月19日北市0000000000000000號函核定改發「翻耕」給付33,286 元（以下簡稱：原處分），由行政院農業委員會農糧署北區分署辦理撥款事宜。原告不服，提起訴願，經行政院農業委員會103年1月6日農訴字第0000000000 號訴願決定駁回後，提起本件行政訴訟。
三、原告主張：
（一）原告於102年1月22日赴南港區公所經建課申辦102年第1期休耕給付；於102年9月2 日發現農會發放的款項數額與過去每年每期申辦休耕給付的金額不同，詢問後得知，原申報102年第1期休耕給付項目「轉（契）作休耕種植綠肥（太陽麻）」被認定成活率未達50％，無法核定給付44,055元，只能核定「翻耕」給付33,286元，致原告喪失10,769元之給付。檢視被告提出之現勘照片，並非原告所有○○○鄉○○○段○○○○號土地，而是同段388-2地號土地。由地籍圖謄本與衛星空照圖可知，388-2地號雖與400地號土地相鄰，卻不是原告所有，388-2 地號土地上之農作情況與原告無關。被告在訴願答辯書中稱：依原告99至102 年申請休耕補助之記錄，公所現場勘查人員均為同一承辦人，係屬經常性業務，應無勘查錯誤之虞云云。被告未善盡調查之責，誤將他人土地指為原告所有，原告無法接受。
訴願決定表示：401 地號之現勘照片確為原告所有云云。
然原告並未質疑401 地號土地現勘照片所示非原告所有，訴願決定對有誤之400 地號現勘照片隻字未提，亦未盡調查之責。
（二）被告提出之401 地號土地現勘照片所示確為原告所有，但由地籍圖謄本、衛星空照圖與原告提出之照片可知，該現勘照片所攝土地範圍不及401地號土地面積的20分之1。依102年「調整耕作制度活化農地計畫」申報作業規範第4點第（4）項第1款第2目與102年「調整耕作制度活化農地計畫」查核作業規範第4點第1款第1 目規定，種植太陽麻成活率需達50％才可核定給予休耕給付44,055元。但現勘人員以不及401地號土地總面積的20分之1認定整體成活率未達50％，係以偏概全，勘察結果實不足採信。由地籍圖謄本、衛星空照圖可知，401 地號土地屬於梯田地，是數塊長方大小不等的田地所構成，且為該區域中最狹長之田地。依原告提供之照片，401 地號土地頭尾兩端的海拔高度具有顯著高低落差，且距離相距甚遠。Google earth的海拔分布圖更顯示401地號土地頭尾兩端高低落差達約 20.6公尺，距離相距約272 公尺。比對地籍圖謄本、衛星空照圖、被告提出401 地號土地現勘照片與原告提出之照片，現勘人員於攝影時所站位置應是401 地號土地海拔最低處的產業道路，在此處無法勘查到401 地號土地的全貌。此便宜行事的勘查方式有欠妥適，結果難令人信服。
（三）依102年「調整耕作制度活化農地計畫」申報作業規範第4點第（3）項第3款規定，出入耕地勘查不合格時，由勘查公所通知農戶，並副知原受理申報公所。又依102 年「調整耕作制度活化農地計畫」申報作業規範第4點第（4）項第1款第3目及102 年「調整耕作制度活化農地計畫」查核作業規範第4點第1款規定，成活率未達50％可逕依實情核定給予翻耕給付，惟必須通知農民。原告於102年3月耕種太陽麻後並未收到成活率未達50％的通知，此與原告歷年種植成活率達50％，被告核定給予休耕給付44,055元之情形相同。在法規與實務上，原告未收到成活率未達50％的通知，即應視為勘查合格。此次勘查並未通知原告成活率未達50％，以致原告未有陳述意見之機會，也無法適時糾正被告之勘查錯誤，是原告無法接受被告改核給33,286元之行政處分。訴願決定雖引用上述相同規範，卻對應通知農民之規定視而不見。況行政程序法第42條第2 項亦規定：「勘驗時應通知當事人到場。但不能通知者不在此限。」同法第102 條規定：「行政機關作成限制或剝奪人民自由與權利之行政處分前，除已依第39條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證會外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。但法規另有規定者，從其規定。」被告未予通知，明顯違反行政程序法。依同法第111條第7款規定，原處分有重大明顯之瑕疵，應為無效。
（四）太陽麻從播種至死亡，生命週期約70至90天，依102 年「調整耕作制度活化農地計畫」申報作業規範第4點第（4）項第1款第2目規定及102 年「調整耕作制度地計畫」查核作業規範第3點第（1）項第1款第3目規定，勘查應於休耕期間內進行勘查。又依行政院農業委員會農糧署農糧產字第0000000000號函，耕地所在地臺東縣之第1 期休耕期與轉作期為3月1日至6月30日。原告於3月初種植太陽麻。原處分所依據的照片，其勘查時間為4月22 日，尚合乎規範與慣例。被告聲稱於7月中再到現場勘查，並拍攝4張照片。原告認為於7 月中進行勘查，有違常態，因為相關申報與查核作業規範均表示應於休耕期間內勘查完畢。休耕期外之勘查不能作為原處分的依據。法規也未授權勘察人員可於休耕期外進行勘查，是7 月中的勘查並無法律基礎。
若被告欲以此作為行政處分的依據，剝奪原告權利，為何仍未按規定通知農民到場？兩次現勘都沒有通知原告，以致原告沒有陳述機會，也無法適時糾正勘查之錯誤，等到太陽麻生命週期與休耕期結束後，原告始知悉權利已遭剝奪。此種違法行為等同於滅證，造成原告日後陳述、糾正與舉證上的困難。原告認為被告於7 月中進行的勘查，是在無法源基礎下所為，勘查照片違法且不具有效性，無法作為原處分的依據。
（五）被告於庭上聲稱○○○鄉○○○段○○○ ○號土地與原告土地相鄰，從102年7月勘查照片可看出378 地號土地太陽麻生長情況與原告土地有顯著差別云云。然378 地號土地於102年第1期所種植的農作物為水稻而非太陽麻，第2 期休耕種植的農作物才是太陽麻。而原告土地第1 期所種植的農作物為太陽麻，第2 期無種植任何農作。被告聲稱：於102年7月拍攝378 地號土地太陽麻生長情況與原告土地有異云云，實際上被告拍攝之畫面係屬第2期作。被告將378地號土地第2 期種植太陽麻的生長情形與原告土地作比對，顯係混淆視聽等語。並聲明：1.訴願決定及原處分不利原告部份均撤銷。2.上開撤銷部分，被告應作成補付原告102年第1期作休耕補貼10,769元之行政處分。3.訴訟費用由被告負擔。
四、被告則以：
（一）依「調整耕作制度活化農地計畫」申報作業規範規定，原告於102年1月22日至南港區公所申辦102年第1期作休耕補貼，南港區公所依申報作業規範受理申請，並依作業規範將原告之申報書於102年3月5 日函送土地所在地臺東縣長濱鄉公所辦理休耕勘查作業。長濱鄉公所於102年5月20日檢還原告申報書並函復勘查結果。南港區公所依長濱鄉公所勘查結果載明於申報書上簽註之審核意見及勘查照片資料，將勘查結果登錄於農糧網路資訊系統，並於102年8月14日函送102年第1期作轉（契）作休耕補貼金發放清冊作業予被告所屬產業發展局，被告以產業發展局102年8月19日北市0000000000000000 號函核轉行政院農業委員會農糧署北區分署辦理休耕補貼發放作業，均依102 年「調整耕作制度活化農地計畫」申報作業規範辦理，依法有據。
（二）調整耕作制度活化農地計畫申報作業規範第4點第（3）項第2 款規定：「2.耕地所在地鄉鎮市區公所收到他鄉鎮市區公所所送之移送表及申報書或勘查清冊後，再就基期年認定基準之資料審複查後，應即依照規定實地勘查，經勘查後在申報書或勘查清冊逐筆填寫該農戶之核定項目及面積，並於申報書的『備註』欄或勘查清冊的『勘查結果』簽註審核意見…。3.出入耕勘查不合格時，由勘查公所通知農戶，並副知原受理申報公所。」查本案原告申報補貼項目別為種植綠肥（太陽麻），惟經長濱鄉公所勘查結果認定種植太陽麻成活率未達50％，依102 年「調整耕作制度活化農地計畫」查核作業規範第4點第1款第1 目規定：
「1.農民申請種植綠肥、景觀作物，經實地勘查其成活率未達50％或僅辦理翻耕生產環境維護措施，可逕依實情核定給予翻耕直接給付。」原告原申報102年第1期作休耕補貼項目別為「轉（契）作休耕種植綠肥（太陽麻）」，其補貼標準總額應為44,055元，惟經長濱鄉公所勘查結果認定種植太陽麻成活率未達50％，補貼申辦內容與實際不符，本案乃依規定逕依實情核定為翻耕給付，核付總額應為33,286元。
（三）原告聲稱：長濱鄉○○○○○地號錯誤云云，經比對卷附系爭土地空照地籍套繪圖及現場照片，401 地號土地空照圖所示邊界之鐵皮屋即為現場照片中積水位置旁之鐵皮屋，足證長濱鄉公所勘查之土地確為原告所有系爭土地無誤。又長濱鄉公所勘查結果認為不合格時，未依前揭申報作業規範通知原告，程序上固欠妥當，惟系爭土地確實未種植綠肥（太陽麻），至為明確。原告自99年至102 年均有申辦系爭土地休耕補助，勘查單位現場勘查人員均為相同之承辦人，應無認定勘查錯誤之虞，本案系爭土地依實地勘查結果核定給予翻耕直接給付，並無違誤。
（四）原告102年申報第1期作種植太陽麻，長濱鄉公所依規定辦理勘查，初勘時間為102年3月15日至4月15 日，複勘時間為102年5月15日至6月15 日。長濱鄉公所勘查休耕人員於前述時間前往勘查，發現太陽麻生長狀況不良，核定結果填寫翻耕。綠肥（太陽麻）生長習性土壤應保持適度濕潤，若土壤過濕，種子易於腐爛，太陽麻忌水，應隨時注意排水，以免因浸水過久而枯死。原告於申辦第1 期休耕綠肥作適逢梅雨季節，致綠肥生長不良，故其存活面積未達休耕地50％以上，僅能核予翻耕給付。○○○鄉○○○段○○○○號土地休耕申報情形，確如原告所述，於102年第 1期作申報種植水稻，第2期作申報太陽麻。被告於103年 5月23日言詞辯論時補充之378地號土地照片，係原告於102年9月2日致農糧署東區分署民意信箱後始至現場拍攝，照片拍攝之現況為○○○段000地號土地第2期作申報作物太陽麻種植情形，非原告聲稱係102年7月之勘查照片等語，資為抗辯。並答辯聲明：1.原告之訴駁回。2.訴訟費用由原告負擔。
五、本院之判斷：
（一）按本件休耕補貼係依行政院農業委員會農糧署102年1月 3日農授糧字第0000000000號函核定之「102 年調整耕作制度活化農地計畫申報作業規範」（102年6月26日農授糧字第0000000000號函增修，以下簡稱：申報作業規範）、「
102 年種植綠肥或生產環境維護措施作業規範」（以下簡稱：維護措施作業規範）及「102 年調整耕作制度活化農地計畫查核作業規範」（102年6月26日農授糧字第0000000000號函增修，以下簡稱：查核作業規範）等規範辦理。
申報作業規範規定：「一、調整耕作制度活化農地計畫措施包含轉（契）作、稻作及休耕：……（二）休耕：種植綠肥或…四、申報種類：（一）轉（契）作及休耕措施1.一般農友…（2）休耕：種植綠肥…… 。五、稻作、轉（契）作及休耕作業流程：（一）受理申報及補（變更）申報……2.受理地點：農戶戶籍所在地公所、農會或當地公所、農會聯合申報地點辦理。……（三）出入耕資料移送：1. 轉（契）作及休耕：（1）由戶籍所在地公所受理及審核後，將申報書、勘查清冊及移送表送土地所在地公所勘查。（2） 土地所在地公所收到他公所所送之移送表及申報書或勘查清冊後，再就基期年認定基準之資料複查後，應即依照規定實地勘查，經勘查後在申報書或勘查清冊逐筆填寫該農戶之核定項目及面積，並於申報書的「備註」欄或勘查清冊的「勘查結果」簽註審核意見，核章後一份留存，一份連同移送表，於限期內送還戶籍所在地公所。（3） 出入耕勘查不合格時，由勘查公所通知農戶，並副知原受理申報公所。…（四）辦理勘（抽）查作業：1.轉（契）作及休耕勘查：由鄉鎮市區公所辦理休耕田區空閒情形及轉（契）作種植情形。……4.前1~3 目作業另依『勘（抽）查及查核作業規範』辦理。……」又維護措施作業規範規定：「一、目的：農田種植綠肥作物或辦理翻耕等生產環境維護措施，旨在綠肥作物生長至適期耕犁掩埋後，可增加土壤中的有機質含量，改善土壤理化性質及減少施用化學肥料；另翻耕等生產環境維護措施，則可避免農田雜草叢生或荒廢，影響鄰近之農耕環境，有益維護農田生態，使農田維持於可耕狀態，供必要時得隨時恢復生產，以確保糧源及糧食安全。……三、辦理項目：（一）種植綠肥作物：給付標準每期作每公頃4萬5千元，其給付內容包括綠肥種子費、翻耕費及至少1 次之蟲害防治費用。1.適合各縣市正期作種植之綠肥作物種類：（1） 第一期作：…太陽麻…。2.休耕期間種植綠肥作物，其成活率應佔該休耕田區50％以上。……（二）生產環境維護措施：給付標準每期作每公頃3萬4千元，包含翻耕…等措施。1.翻耕項目：指使用農機具翻轉底土，耕鬆土壤並將雜草或殘莖埋入，避免農田雜草叢生或荒廢，並可改進其通氣性及透水性，農田維持可耕狀態；或申辦種植綠肥，經實地勘查綠肥作物成活率未達50％者，得依勘查認定結果核予生產環境維護給付。……四、辦理休耕田區勘（抽）查：（一）勘查方式：…2.轉（契）作及休耕情形：依申報項目勘查轉（契）作作物；或綠肥、景觀成活率達50％，及辦理翻耕及田間管理。…」另查核作業規範規定：「…三、實施方法：（一）鄉鎮執行小組：1.轉（契）作及休耕勘查：由鄉鎮市區公所辦理休耕田區空閒情形及轉（契）作種植情形。… （3）休耕情形：於休耕期間內勘查，綠肥、景觀成活率達50％，及辦理翻耕及田間管理。…
四、勘（抽）查結果處理情形：（一）遇有下列情形，可由基層逕依實地勘查結果，逕為核定，惟必須通知農民核定情形：1.農民申請種植綠肥、景觀作物，經實地勘查其成活率未達50％或僅辦理翻耕生產環境維護措施，可逕依實情核定給予翻耕直接給付。…」
（二）按訴願法第4條第5款規定：「訴願之管轄如左：…五、不服直轄市政府之行政處分者，向中央主管部、會、行、處、局、署提起訴願。」第9 條規定：「直轄市政府、縣（市）政府或其所屬機關及鄉（鎮、市）公所依法辦理上級政府或其所屬機關委辦事件所為之行政處分，為受委辦機關之行政處分，其訴願之管轄，比照第4 條之規定，向受委辦機關之直接上級機關提起訴願。」又地方制度法第 2條第3 款規定：「本法用詞之定義如下：…三、委辦事項：指地方自治團體依法律、上級法規或規章規定，在上級政府指揮監督下，執行上級政府交付辦理之非屬該團體事務，而負其行政執行責任之事項。」申報作業規範規定：「…三、各層級組成及分工：（一）轉（契）作及休耕1.中央策劃小組：行政院農業委員會相關單位及農糧署組成，茲就農糧署分工部分說明如下：（1） 研訂中程及年度計畫相關事宜。（2） 擬定轉（契）作及農田維護措施相關規範。（3） 核定各直轄市、縣市推動轉（契）作作物種類及面積，農田維護措施及面積。（4） 審核計畫經費及考核進度。（5）核撥資金事宜。（6）督導縣市推動小組之執行情形。（7） 協調及解決各單位遭遇之問題。2.縣市推動小組：由直轄市、縣市政府及農糧署當地分署組成，權責如下：（1）直轄市、縣市政府Ⅰ.督導考核轄內鄉鎮市區執行小組（以下簡稱執行小組）辦理該計畫申報作業，查核各執行小組執行情形並審核各執行小組所報之轉（契）作補貼、休耕給付清冊，連同其他有關資料報表轉送行政院農業委員會農糧署及有關單位……3.鄉鎮市區執行小組：…（6） 辦理勘查、複查與通知不合格農戶。
（7） 造送休耕及轉（契）作補貼清冊。…」查本件係被告執行行政院農業委員會農糧署所訂申報作業規範，在該規範所稱中央策劃小組指揮監督下，執行上級政府交付辦理之事務。關於休耕補貼金額之核定，雖由臺東縣長濱鄉公所辦理勘查，造送休耕補貼清冊，惟其所報送之補貼清冊係由被告辦理審核，應視為受委辦機關即被告之行政處分。本件以行政院農業委員會為訴願機關，尚無違誤，先予敘明。
（三）查前開事實概要欄所述之事實，除下列爭點外，餘為兩造所不爭執，且有102 年農戶種稻及轉（契）作、休耕申報書、臺北市南港區公所102年3月5日北市000000000000000號函、臺東縣長濱鄉公所102年5月20日長鄉觀字第0000000000號函（檢附含核定情形之102 年農戶種稻及轉（契）作、休耕申報書）、臺北市南港區公所102年8月14日北市0000 00000000000號函（含102年1期調整耕作制度活化農地計畫轉（契）作休耕直接給付補貼金發放清冊）、臺北市政府產業發展局102年8月19日北市0000000000000000 號函（即原處分）、行政院農業委員會農糧署北區分署102年8月26日農糧北北字第0000000000號函、行政院農業委員會103年1月6日農訴字第0000000000 號訴願決定書附卷可稽，堪信屬實。本件爭點在於：原告就系爭土地種植綠肥（太陽麻）是否符合休耕種植綠肥之給付標準（即成活率達50％）。
（四）原處分認定原告系爭土地種植綠肥（太陽麻）成活率未達50％所憑之依據係臺東縣長濱鄉公所承辦人李臻拍攝之照片2張。然原告主張：被告所稱之400地號土地照片，實際上拍攝的是鄰地388-2地號土地，另401地號土地照片僅係整筆土地的一小部分，不足以認定成活率等語，質疑照片拍攝地點之正確性及完整性。證人即長濱鄉公所承辦人李臻於本院審理時雖證稱：伊任職臺東縣長濱鄉公所農業觀光課，負責休耕業務，原告申請補助的農地中，系爭土地是伊現場勘查，伊於102年3月有到現場，當時下雨，沒有照相，這次去是看原告是否完成翻耕，翻耕完需要2 週的時間讓作物發芽，所以這次去看不到作物，當時系爭土地已完成翻耕，但已有積水的情形，伊認為即使有種太陽麻，成長情形也不會太好，4 月的時候伊再到現場，這次就是要看太陽麻的生長情形，由於持續下雨，現場還是有積水，這次伊有拍2張照片，都是401地號土地的情形，3 月及4 月勘查後，認定原告只有翻耕，太陽麻的成活率不符標準，後來原告打電話到公所詢問為何不符標準，所以 7月再到現場查看，這次不是伊去，是其他同仁前往，伊 4月去看時，幾乎沒有長太陽麻，只在田埂看到零星的太陽麻，所以原告應該是有灑綠肥，但成活率未達，伊認為10％都沒有等語，然亦自承稱：3月、4月及7月共3次前往系爭土地勘查，都沒有通知原告，農糧署的工作手冊有規定現場會勘要通知當事人，但伊不知道外縣市的農戶也要由伊來通知，伊以為應由該縣市的主管單位來通知，這3 次勘查只有拍幾張照片，沒有詳細的文字紀錄，工作手冊沒有這樣的要求，伊認定太陽麻成活比例的方式是靠目測，只要一半的範圍內有太陽麻，就是合格，伊3、4月去勘察的時候，都是1 人前往，沒有地政或相關測量人員陪同，伊是按照衛星空照圖，佐以田埂或周遭建物來判斷系爭土地的範圍，目前有用ＧＰＳ，但本件勘查時沒有等語。證人在無農戶陪同或使用精確儀器的情況下，僅憑目測方式比對衛星空照圖，認定系爭土地座落地點及界址，並以目測方式判斷面積廣達0.0762公頃（400地號土地，相當於762平方公尺、231坪）及0.9028公頃（401地號土地，相當於9,028平方公尺、2731坪）土地之綠肥生長情形，且僅有2張照片（4月現勘部分）佐證，調查程序實屬粗略。
依卷附衛星空照圖所示，原告所有之系爭土地形狀狹長，證人4月現勘時拍攝之照片2張僅侷限在401地號土地之一側，有證人於本院訊問時在衛星空照圖上的註記為證（本院卷第16頁），採證並不完整，不足以呈現系爭土地上的綠肥成長情形。原告上開質疑，非無憑據。證人李臻之證述內容及照片2 張尚無法使本院確信原告在系爭土地上種植綠肥之成活率確未達50％。
（五）依原告主張及證人上開證述內容，原告確在系爭土地上種植綠肥，惟就成活率是否達50％有所爭執。是本院尚無闡明原告應提出其種植綠肥之相關證據之必要。又因時過境遷，本院調查時已無從查證原告種植綠肥之成活率，被告之採證又有如上所述之瑕疵，是本件待證事實陷於不明，有必要進行客觀舉證責任之分配，以決定訴訟不利益之歸屬。行政訴訟法第136條準用民事訴訟法第277條前段「當事人主張有利於己之事實者，就其事實有舉證責任」之規定。學說及實務將此解為：主張請求權者，就請求權發生事實負舉證責任；主張請求權效力之消滅或抑制者，就消滅或抑制之事實負舉證責任。由於人民之權益受憲法及法律之保障，當行政機關作成負擔處分或撤銷、廢止授益處分，限制人民之權利時，應由行政機關就其處分之基礎事實及合法性負舉證責任。反之，當人民對國家有所請求，由於係主張有請求國家給付之權利，原則上即應由人民就請求權發生之事實負舉證責任。然此係原則，仍有例外。民事訴訟法第277 條後段另有但書規定「但法律別有規定，或依其情形顯失公平者，不在此限。」此但書係89年 2月9日修正公布民事訴訟法第277條時增訂，修法理由表示：「在當事人主張之事實真偽不明時，應如何定舉證責任之分配，對訴訟之勝敗，攸關甚鉅。……我國現行法就舉證責任之分配，於本條設有原則性之概括規定，在適用上固有標準可循。惟關於舉證責任之分配情形繁雜，僅設原則性規定，未能解決一切舉證責任之分配問題，於具體事件之適用上，自難免發生困難，故最高法院於判例中，即曾依誠信原則定舉證責任之分配。尤以關於公害事件、交通事故、商品製作人責任、醫療糾紛等事件之處理，如嚴守本條所定之原則，難免產生不公平之結果，使被害人無從獲得應有之救濟，有違正義原則，爰於原條文之下增訂但書，規定『但法律別有規定，或依其情形顯失公平者，不在此限。』，以資因應。」此在行政訴訟中，除行政訴訟法另有規定外，亦準用之。本件原告主張被告應給付種植綠肥之休耕補貼，係主張有利於己之事實，原則上應就其種植之綠肥符合給付標準負舉證之責。然就本件情形，行政程序法第42條已規定：「行政機關為瞭解事實真相，得實施勘驗。勘驗時應通知當事人到場。但不能通知者，不在此限。」申報作業規範亦明訂：「出入耕勘查不合格時，由勘查公所通知農戶，並副知原受理申報公所。」查核作業規範也規範：「四、勘（抽）查結果處理情形：（一）遇有下列情形，可由基層逕依實地勘查結果，逕為核定，惟必須通知農民核定情形：1.農民申請種植綠肥、景觀作物，經實地勘查其成活率未達50％或僅辦理翻耕生產環境維護措施，可逕依實情核定給予翻耕直接給付。」上開規定，除有協同農戶確認地點、範圍及成活率之意義外，亦有使農戶即時知悉勘查公所之認定，於現狀隨時日經過而變更前，有再次協同會勘及保全證據之可能。本件並無不能通知原告會勘（勘驗）之情形，惟長濱鄉公所及被告均未通知原告辦理勘查，業據證人李臻證述在案。又長濱鄉公所於4月份辦畢勘查，以102年5月20 日長鄉觀字第0000000000號函檢附含核定情形之102 年農戶種稻及轉（契）作、休耕申報書，送達臺北市南港區公所前，並無證據顯示有將勘察不合格之結果通知原告，迄至行政院農業委員會農糧署北區分署以102年8月26日農糧北北字第0000000000號函通知各農會發放補貼後，原告於9月2日查知補貼款項有異，於3 日以電子郵件詢問行政院農業委員會農糧署東區分署後，提起訴願，有電子郵件及訴願書附卷可稽。原告在不知情之情況下，經時長久後始知悉被告之認定，早已喪失保全證據之契機，此時，方要求原告就其種植綠肥之成活率負舉證責任，顯有失公平。況被告為核定補貼之行政機關，應有人力及技術在最初勘查時進行充分之採證，其在爭議發生後應能掌握較多之事實及證據進行澄清或證明。然仍發生本件事實陷於不明之情形，是本院認應援引行政訴訟法第136條準用民事訴訟法第277條但書，為舉證責任之倒置，將此事實真偽不明之不利益歸由被告負擔。
六、綜上，被告就本件休耕補貼之勘查有諸多程序上之瑕疵，原告無法即時保全證據，致原告申請給付之要件事實陷於不明，基於前述客觀舉證責任之分配，此不利益應歸由被告負擔。被告以原處分否准原告所請，改核給翻耕給付，訴願決定遞予維持，均有違誤，應予以撤銷。原告之請求為有理由，爰判決如主文所示。
七、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦方法，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
八、依行政訴訟法第236條、第98條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 103 年 8 月 12 日
行政訴訟庭 法 官 楊坤樵以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 103 年 8 月 12 日
書記官 俞定慶