臺灣臺北地方法院行政訴訟判決 103年度簡字第52號
103年5月6日辯論終結原 告 施世章被 告 臺北市政府警察局大安分局代 表 人 薛文容訴訟代理人 黃佳琇上列當事人間違反道路交通管理處罰條例事件，原告不服被告中華民國103年1月16日北市警安交裁字第AEZ847066號、103年1月16日北市警安交裁字第AFU175337號、103年1月16日北市警安交裁字第AEZ846324號、103年3月13日北市警安交裁字第AFU238652號、103年3月13日北市警安交裁字第AFU238253號、103年3月13日北市警安交裁字第AFU176752號、103年3月13日北市警安交裁字第AFU176751號、103年3月13日北市警安交裁字第AFU176602號裁決、103年3月13日北市警安交裁字第AFU176153號、103年3月13日北市警安交裁字第AFU176151號、103年3月13日北市警安交裁字第AFU176101號、103年3月13日北市警安交裁字第AFU176064號、103年3月13日北市警安交裁字第AFU176053號、103年3月13日北市警安交裁字第AFU175901號、103年3月13日北市警安交裁字第AFU175651號、103年3月13日北市警安交裁字第AFU175611號、103年3月13日北市警安交裁字第AFU175608號、103年3月13日北市警安交裁字第AEZ847114號、103年3月13日北市警安交裁字第AFU175859號、103年3月13日北市警安交裁字第AFU176413號、103年3月13日北市警安交裁字第AEZ846121號，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用新臺幣貳仟元由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件原告除起訴聲明撤銷原裁決處分外，更於同一程序請求被告為賠償新臺幣（下同）4萬元，依行政訴訟法第237條之1第2項規定，應適用簡易訴訟程序，合先敘明。
二、事實概要：原告於分別民國102年12月29日23時30分、102年12月24日16時10分、102年12月25日20時39分、103年1月10日19時23分、103年2月28日18時36分、103年2月24日20時28分、103年2月22日19時10分、103年2月27日21時46分、103年1月23日19時25分、103年1月17日19時28分、103年1月9日20時30分、103年2月5日21時、103年1月12日19時5分、103年1月13日21時55分、103年3月5日18時42分、103年2月26日20時45分、103年2月23日19時25分、103年1月3日20時7分、103年3月6日20時10分、103年2月25日21時25分、103年3月4日19時42分，在臺北市○○區○○○路○段○○○巷○○號前騎樓，未經許可擺設攤位以及堆積、放置擺設攤位所需器具（包括攤架、攤棚、桌椅、垃圾桶、排煙管），經臺北市政府警察局大安分局臥龍街出所員警以原告有違反道路交通管理處罰條例第82條第1項第1款、第10款規定之違規情節分別掣單舉發，嗣原告並未於舉發通知單上所載應到案日期前向被告繳納罰鍰或到案聽候裁決，被告乃依道路交通管理處罰條例第82條第1項第10款規定，以103年1月16日北市警安交裁字第AEZ847066號、103年1月16日北市警安交裁字第AFU175337號、103年1月16日北市警安交裁字第AEZ846324 號、103年3月13日北市警安交裁字第AFU238652號、103年3 月13日北市警安交裁字第AFU 176752號、103年3月13日北市警安交裁字第AFU176751號、103年3月13日北市警安交裁字第AFU176153號、103年3月13日北市警安交裁字第AFU176151 號、103年3月13日北市警安交裁字第AFU176101號、103年3 月13日北市警安交裁字第AFU176064號、103年3月13日北市警安交裁字第AFU176053號、103年3月13日北市警安交裁字第AFU175901號、103年3月13日北市警安交裁字第AFU175608 號、103年3月13日北市警安交裁字第AEZ847114號裁決書分別裁處原告罰鍰1,500元；被告依道路交通管理處罰條例第82條第1項第10款規定以103年3月13日北市警安交裁字第AFU238253號、103年3月13日北市警安交裁字第AFU176602號、103年3月13日北市警安交裁字第AFU175651號、103年3月13日北市警安交裁字第AFU1756 11號裁決書分別裁處原告1,200元。被告另依道路交通管理處罰條例第82條第1項第1款規定以103年3月13日北市警安交裁字第AFU175859號裁決書裁處原告罰鍰1,200元；被告又依道路交通管理處罰條例第82條第1項第10款、第2項規定，以103年3月13日北市警安交裁字第AFU176413號、103年3月13日北市警安交裁字第AEZ846121號裁決書分別裁處原告罰鍰1,500元、1,200元，並均沒入攤架、攤棚。原告不服，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張其攤位設於臺北市○○○路○段○○○巷○○號之封閉性騎樓，從未影響交通及行人通行，且該騎樓為1樓屋主所私有，也與原告簽有借用合約，同時原告也已申請免用發票之營業，應屬合法經營之攤位。因臥龍所管區警官及大安分局警官共同強力要求下暫時停止設攤，故原告有約三週未能營業致造成原告生活困難而請求補償。依大法官解釋564號之文，我國建築法未規定人民於建築房屋時應設騎樓供公眾使用，因此對設有騎樓之建築而限制所有權人使用該騎樓，顯有侵害人民對所有物之使用處分收益之權利，有違公平正義，且行政機關於實行政策時，常有濫用行政裁量權，以致相同路段有不同法律而造成人民財產之損失。依大法官564號解釋文，提及交通法第82條第1項第10款規定「在公告禁止設攤之處擺設攤位者」應受處罰，為在何種地區，任何情形，應設禁止設攤之公告，上開規定並無具體標準，且一經公告，違反規定者即應受罰款之處分。此種規定，依本院歷次解釋，多以其欠缺明確性而宣告違憲，以防止行政機關之專斷，致侵害人民權利，本件解釋亦以此指示相關機關檢討修正條例之有關規定，裁罰機關優先適用第82條之規定對聲請人科處罰鍰，顯欠妥適。故以上解釋本攤位所在位置左右兩側之想對位置是違建且均劃為商業區，應屬合法攤位。
在103年2月20日臺北市大安分局臥龍派出所召開現場會勘會議，要求建管處提出說明。但建管處代表表明此地確實不如分所述不合法，應有爭議，要求提出訴願以求確定合法性。
但分局強行用行政裁量權開單以反對大法官解釋令，也不願等待行政法院判決，更不在乎行政訴願之裁定是否合法就命令小民收攤不得營業，更不在乎本案是否已進入訴願程序等情，並聲明求為判決撤銷上開裁決處分及請求賠償營業損失20天、每天2,000元共4萬元。
四、被告則以：
（一）本分局於102月12日9日接獲李議員慶元研究室所傳真轉民眾陳情案(如卷證11)，即於當日派員到場勘查，現場確有攤車擺置(如卷證4)，復以臺北市建築管理工程處網頁查詢案址建物使用執照存根，確定該建物設有36.40平方公尺之騎樓設施面積；為求慎重，本分局復於102年12月17日10時30分邀集臺北市建築管理工程○○○區○○街派出所辦理現場會勘以認定被告攤車位置係否屬騎樓範圍(如卷證8)，該處代表經查核相關資料表示：「案址空間依原使照平面圖所示，為建築線基地範圍內之騎樓」，即符合「道路交通管理處罰條例」第3條規定之「道路」範圍，自適用道路交通管理處罰條例相關處罰條款。又原告於是日會勘結束之際恰出現案址，本分局臥龍街派出所員警即當場先告知原告會勘結果，並限期原告即日起1周內改正、另覓合法營業地點。
（○○○區○○街派出所於102年12月25日派員到場複查，見原
告仍違規於騎樓範圍設攤，即依「道路交通管理處罰條例」第82條1項10款規定：「未經許可在道路擺設攤位」舉發在案。且民眾持續撥打電話至本分局，並以本市單一申訴窗口1999市○○○○號UZ000000000000、UZ0000000000
00、UZ000000000000、UZ000000000000等信件(如卷證12)檢舉案址騎樓違規攤販，並質疑本分局執法不力，本分局均依規定○○○區○○街派出所派員到場查處，並依據目擊違規事實舉發，且舉發單均經原告親閱無誤簽收在案(如卷證3)。
（三）後因原告主張業經財政部臺北國稅局大安分局登錄稅籍而免罰，並反映本分局前於102年12月17日所舉辦現場會勘未通知渠到場，要求本分局再度辦理會勘；為杜絕原告疑義，本分局即另於103年2月20日邀集臺北市大安區群賢里辦公處翁里長、財政部臺北國稅局大安分局、臺北市政府工務局新建工程處、臺北市建築管理工程○○○區○○街派出所及原告再次現地會勘(如卷證9)；其中財政部臺北國稅局大安分局代表因故不克到場會勘，先行以電話表示：「攤商營登部分僅以是否有收入認定，與擺設位置為道路與否無關」，並將另行與原告聯絡、解釋；另經臺北市建築管理工程處王先生表示：「案址經調閱77使字第0261號原始照竣工平面圖，1樓爭議位置圖示為『騎樓』」，是以該次會勘結論仍維持原議並提供原告相關不服舉發之救濟程序：「系爭處既為本市權管單位臺北市建築管理工程處認定為騎樓設施，即屬道路交通管理處罰條例第3條所指「道路」範疇，自適用相關道路法令；鑒於檢舉人仍持續檢舉違規設攤，本分局將持續依據道路交通管理處罰條例執法。陳情人如仍不服，尚請依新修正道路交通管理處罰條例第87條規定：受處分人不服第8條或第37條第5項處罰之裁決者，應以原處分機關為被告，逕向管轄之地方法院行政訴訟庭提起訴訟」。
（四）本案原告於書狀中陳述「建管處代表表示本區域之使用有爭議，建議先不要開單用其他方式先行處理」、「建管處代表表明此地確實不如分局所述不合法!應有爭議，要求提出訴願以求確定法上之合法性」等部分，查原告於103年3月3日即來信表示略以：「…103年2月20日之○○○路0段000巷00號之會勘紀錄有所疏漏…當日建管處代表就表明是否屬道路範圍內為有爭議，故建議先行暫開勸導單或其他處置，等明確法定定議後才開罰單……」等，本分局即於103年3月11日以北市警安分交字第00000000000號書函回復略以：「…無其他參與會勘單位(人員)表示異議…本市建築管理工程處當日會勘意見為該處代表當場謄寫、交付，其中並未提及臺端來信所指該處代表建議暫緩舉發部分，本分局據此繕打會勘結論，並無違誤」等(如卷證13)；本分局並於103年3月19日16時55分電詢臺北市建築管理工程處當日會勘代表王先生承告：「案址依相關使用執照確實標明『騎樓』，當日建議訴願僅是提供民眾如有不服得提行政救濟」(如卷證10)。再者，按「訴願法」第93條規定：「原行政處分之執行，除法律另有規定外，不因提起訴願而停止」暨「行政訴訟法」第116條第1項規定：「原處分或決定之執行，除法律另有規定外，不因提起行政訴訟而停止」，本分局礙難如原告書狀陳述「不在乎行政訴願之裁定是否合法就命令小民收攤不得營業，更不在乎本案是否已進入訴願程序」而暫緩執法，而係按「道路交通管理處罰條例」依法行政。
（五）按大法官解釋第564號解釋(92年8月8日公布)：「人民之財產權應予保障，憲法第十五條設有明文。惟基於增進公共利益之必要，對人民依法取得之土地所有權，國家並非不得以法律為合理之限制」、「該條例第三條第一款所稱騎樓既屬道路，其所有人於建築之初即負有供公眾通行之義務，原則上未經許可即不得擺設攤位」(如卷證14)，復查「道路交通管理處罰條例」第82條1項10款舊條文「在公告禁止設攤之處擺設攤位者」業於94年12月9日修正為現行條文「未經許可在道路擺設攤位」，凡如原告未經許可於「道路」範圍設攤者，即為「道路交通管理處罰條例」處罰之列；再者，原告書狀中陳述「依第八十二條第一項第十款規定，『在公告禁止設攤之處擺設攤位者』，應受處罰，惟在何種地區，何種情形，應為禁止設攤之公告，上開規定並無具體標準；且一經公告，違反規定者即應受罰鍰之處分。此種規定，依本院歷次解釋，多以其欠缺明確性而宣告違憲」部分，非有關現行條款之意見，且原告書狀中另陳述「我國建築法並未規定人民於建築房屋時應設立騎樓供公眾使用，則對設有騎樓之建築限制所有權人使用該騎樓，顯有侵害人民對所有物之使用、處分、收益之權利，有違公平正義」部分，為引用臺灣高等法院交通法庭90年度交抗字第155號裁定書內容中摘錄抗告人意見(如卷證15)，而非大法官解釋第564號解釋文或理由書內容，甚與之相悖。
（六）綜上，原告確係於道路範圍未經許可違規設攤，且為同大樓住戶多次檢舉，顯嚴重影響他人利益，本分局接獲檢舉業先期予以原告1周勸導期責令原告自行改善，始依據相關道路法令舉發，依法有據，且難謂欠缺期待可能性；本分局行政處分並無瑕疵，本案原告所引用法理顯不合現行法令，並無可參考價值，建請庭上維持原處分，以維法紀。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本院之判斷：
（一）按未經許可在道路擺設攤位，除責令行為人即時停止並消除障礙外，處行為人或其雇主1,200元以上2,400元以下罰鍰，且攤棚、攤架得沒入之，道路交通管理處罰條例第82條第1項第10款、第2項定有明文。另按在道路堆積、置放、設置或拋擲足以妨礙交通之物，除責令行為人即時停止並消除障礙外，處行為人或其雇主1,200元以上2,400元以下罰鍰，道路交通管理處罰條例第82條第1項第1款定有明文。再按前開條文中所稱之道路，指公路、街道、巷衖、廣場、騎樓、走廊或其他供公眾通行之地方，同條例第3條第1款亦有明文。
（二）經查，原告於上揭時地，為臺北市政府警察局大安分局臥龍街員警舉發未經許可在道路擺設攤位、以及利用騎樓作為堆積、置放擺設攤位所需器具之違規行為，嗣移送被告處理後仍認原告違規行為屬實，乃對原告裁處上開罰鍰、暨沒入攤棚攤架之事實，為兩造所不爭執，並有系爭裁決書、舉發違反道路交通管理事件通知單及現場照片（本院卷第22、23、24、219頁）在卷可稽，是此部分事實，應堪認定。
（三）原告固主張其於上揭時地擺設攤位之行為有何違反道路交通管理處罰條例第82條第1項第10款之規定，並以前揭情詞資為置辯。然按道路交通管理處罰條例所稱之「道路」，係指公路、街道、巷衖、廣場、騎樓、走廊或其他供公眾通行之地方，道路交通管理處罰條例第3條第1款已明文規範甚明。是觀之本件現場照片所示，原告於上揭時地擺設攤位之地點確屬騎樓，而應屬供一般公眾往來通行之道路無訛，亦有會勘紀錄表（本院卷第227頁）及建物登記謄本附卷可憑，且原告擺設攤位所佔用之範圍確已妨害一般公眾往來通行順暢，亦即觀諸卷附現場照片，原告在屬於道路之騎樓，堆積、放置擺設攤位所需器具（包括攤架、攤棚、桌椅、垃圾桶、排煙管），僅留騎樓後方一小部分供人通行，足使行人之通行受到相當程度之妨礙，難認其所稱未影響交通及行人通行云云為可採。又司法院大法官於92年8月8日作成釋字第564號解釋後，道路交通管理處罰條例第82條第1項第10款「在公告禁止設攤之處擺設攤位者」之規定業已於94年12月28日修正規定為「未經許可在道路擺設攤位」，並自96年1月1日施行，已將擺設攤位之要件規範為應當先向權責機關或單位申請，才可為攤位之擺設，而本件原告於上揭時地經警舉發當時並無提出任何許可證明，且自舉發、裁罰、起訴至今，亦未提出相關有何向權責機關或單位申請核准許可得於該地點道路上擺設攤位之證明，為原告所不爭執。準此，堪認原告於上揭時地確有未經許可在道路擺設攤位之違規行為無疑，則本件員警依法取締舉發原告違反道路交通管理處罰條例第82條第1項第10款，並無違法。此外，觀諸卷附現場照片，原告既在系爭地點屬於道路之騎樓，堆積、放置擺設攤位所需器具（包括攤架、攤棚、桌椅、垃圾桶、排煙管），僅留騎樓後方一小部分供人通行，足使行人之通行受到相當程度之妨礙，業已前述，本件員警依法取締舉發原告違反道路交通管理處罰條例第82條第1項第1款，亦無違法。
（四）至原告又主張稱：該擺設攤位之地點係屬一樓屋主所私有，也與原告簽有借用合約，故應屬合法經營之攤位云云。按人民之財產權應予保障，憲法第15條固有明文，惟基於增進公共利益之必要，對人民依法取得之土地所有權，國家並非不得以法律為合法之限制。釋字第564號解釋意旨亦謂：「…就私有土地言，雖係限制土地所有人財產權之行使，然其目的係為維持人車通行之順暢，且此限制對土地之利用尚屬輕微，未逾越比例原則，與憲法保障財產權之意旨並無牴觸」，是縱本件原告擺設攤位堆放擺設攤位所需器具之地點，確屬其私人所有之土地，依前揭說明，為兼顧公益，其財產上之利益必須有特別之犧牲，原告對於其自一樓屋主借用之土地自由使用收益之權能亦應受到限制，且原告擺設攤位所佔用之範圍確已妨害一般公眾往來通行順暢，而有未經許可在道路擺設攤位以及在屬於道路之騎樓堆積、放置擺設攤位所需器具之違規行為，已如前述，換言之原告擺設攤位及堆積、置放物品之場所，既屬供公眾通行之道路，縱如原告所稱係屬私人土地，依前揭說明，仍應受道路交通管理處罰條例及其他交通法規之規範。是原告此部分所稱，亦難認有據而可憑採。
六、綜上所述，足認原告前揭所主張撤銷裁決處分事由，要屬事後卸責之詞，無可採信。從而，本件原告未經許可在屬於道路之騎樓擺設攤位以及堆積、放置擺設攤位所需器具（包括攤架、攤棚、桌椅、垃圾桶、排煙管）之違規事實事證已臻明確，被告依道路交通管理處罰條例第82條第1項第1款、第10款及違反道路交通管理事件統一裁罰基準及處理細則暨所附違反道路交通管理事件統一裁罰基準表之相關規定，就前開裁決書各對原告裁處上揭罰鍰以及沒入攤棚、攤架，核均無違誤。原告訴請撤銷系爭21件裁決處分為無理由，應予駁回。另原告請求被告賠償營業損失共4萬元之賠償部分，按「提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償 或其他財產上給付」，行政訴訟法第7條定有明文，依其立法意旨：「因行政機關之違法處分，致人民權利或法律上利益受損害者，經提起行政訴訟後，其損害有能除去者，有不能除去者。其不能除去者，自應准許人民於提起行政訴訟之際，合併請求損害賠償或其他財產上之給付，以保護人民權利，並省訴手續重複之繁」，可知人民對於違法之行政處分，除依國家賠償法直接向民事法院請求國家賠償外，亦得利用對於違法行政處分之行政訴訟程序，合併請求損害賠償。次按行政訴訟法所以為第7條得合併請求損害賠償或其他財產上給付之規定，則是因此等請求與其所合併提起之行政訴訟間，有一定之前提或因果關係，基於訴訟資料之共通，為避免二裁判之衝突及訴訟手續重複之勞費而為之規範。故於當事人有依行政訴訟法第7條規定併為請求時，必其所據以合併之行政訴訟，已經行政法院實體審究且為勝訴之判決，行政法院始得就該當事人依行政訴訟法第7條所為請求，為實體審究並為勝訴之判決甚明（最高行政法院97年度判字第988號判決參照）。查本件原告所提之交通裁決撤銷行政訴訟經本院審理結果，認為無理由應予駁回，已如前述，是其合併請求損害賠償給付原告4萬元，亦失所據，應併予駁回。
七、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
八、本件第一審裁判費為2,000元，應由原告負擔，爰確定第一審訴訟費用額如主文第2項所示。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 5 月 13 日
行政訴訟庭 法 官 范智達
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本），逾期未提出者，勿庸命補正，即得依行政訴訟法第245條第1項規定以裁定駁回。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 103 年 5 月 13 日
書記官 蔡凱如