臺灣臺北地方法院行政訴訟裁定 103年度簡字第60號原 告 財團法人台灣產業服務基金會代 表 人 謝永旭被 告 行政院環境保護署代 表 人 魏國彥訴訟代理人 潘正芬律師
陳修君律師上列當事人間廢棄物清理法事件，原告不服行政院民國102年10月17日院臺訴字第0000000000號訴願決定提起行政訴訟，本院裁定如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理 由
一、程序事項：原告起訴時被告代表人為沈世宏，於訴訟繫屬中變更為魏國彥，有總統民國103年2月27日任命令附卷可稽，變更後之代表人魏國彥具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、按非公法上之爭議，不得依行政訴訟法提起行政訴訟，如原告之訴，有訴訟事件不屬行政訴訟審判之權限者，行政法院應以裁定駁回之，行政訴訟法第2條及第107條第1項第1款定有明文。又「司法院為國家最高司法機關，掌理民事、刑事、行政訴訟之審判及公務員之懲戒，憲法第77條定有明文，可知民事與行政訴訟之審判有別。又依憲法第十六條人民固有訴訟之權，惟訴訟應由如何之法院受理及進行，應由法律定之，業經本院釋字第297號解釋在案。我國關於行政訴訟與民事訴訟之審判，依現行法律之規定，係採二元訴訟制度，分由不同性質之法院審理。關於因公法關係所生之爭議，由行政法院審判，因私法關係所生之爭執，則由普通法院審判。…」，復為司法院釋字第448號解釋在案。且按公法上契約與私法上之契約，其主要之區別為契約之內容與效力，是否均為公法所規定，茍契約之內容及效力，並無公法規定，而全由當事人之意思訂定者，縱其一方為執行公務，仍屬於私法上契約之範圍（最高行政法院92年度裁字第631號裁定參照）。
三、次按「機關與廠商因履約爭議未能達成協議者，得以下列方式之一處理：一、向採購申訴審議委員會申請調解。二、向仲裁機構提付仲裁。前項調解屬廠商申請者，機關不得拒絕；工程採購經採購申訴審議委員會提出調解建議或調解方案，因機關不同意致調解不成立者，廠商提付仲裁，機關不得拒絕。採購申訴審議委員會辦理調解之程序及其效力，除本法有特別規定者外，準用民事訴訟法有關調解之規定。履約爭議調解規則，由主管機關擬訂，報請行政院核定後發布之」，政府採購法第85條之1定有明文。參照該條91年2月6日增訂立法理由為：「一、本條新增。二、第69條之調解與第6章之異議申訴，同為本法之爭議解決機制，應同置於第6章，故將本條及新增訂之調解條文列於第85條之後，第86條之前」，復參照91年2月6日修正之政府採購法第74條及第83條：「廠商與機關間關於招標、審標、決標之爭議，得依本章規定提出異議及申訴」、「審議判斷，視同訴願決定」之立法理由為：「一、政府採購行為一向被認定為『私經濟行為』，故已有契約關係之履約或驗收爭議應循民事爭訟途徑解決，使救濟制度單純化；且本法設有調解制度，已足可提供救濟管道。本條原規定履約或驗收之私法爭議，得由得標廠商自由選擇適用申訴程序或仲裁、起訴，將造成救濟體系積極衝突，實有不宜。爰予刪除。二、關於履約或驗收爭議得提出異議、申訴規定及第83條視同調解方案規定既經刪除，本條但書已無實益。爰移列於第85條之1第1項規範之」、「
一、第74條既已修正有關申訴之情形，不包括履約或驗收之爭議，則可使審議判斷賦予單一效力，使其視同訴願決定，爰刪除視同調解方案規定，使相關救濟程序較為明確、單純可行。另有關之附記，於訴願法第90條、第92條已有完整及詳細之規定，故予刪除。二、第1項後段既經刪除，第2、3項已無規定必要，爰予刪除」。準此，關於政府採購法相關爭議之性質，依上開政府採購法之規定及其立（修）法意旨，若為訂約前之爭議者，則屬公法事件，應循行政爭訟程序謀求救濟，至於訂約後所生之爭議，因其性質係機關立於私法主體地位所從事之私法行為，屬私權爭議範疇，自不得依行政爭訟程序請求救濟。
四、本件原告與被告於100年1月1日簽訂「行政院環境保護署委託專案」，嗣因被告以原告履約期間執行稽核認證業務違反「應回收廢棄物稽核認證作業辦法」及「應回收廢棄物回收清除處理稽核認證作業手冊（廢電子電器暨廢資訊物品類）」等相關規定，以101年12月20日環署基字第0000000000號函對原告予以記缺點1點，並依契約書扣減101年度計畫經費1%（新臺幣30萬元）。嗣原告不服該函，向被告提出異議，被告仍惟持原決定，原告據而再提起訴願經行政院不受理決定後，遂向法院提起行政訴訟，聲明撤銷訴願決定及被告101年12月20日環署基字第0000000000號函處分。
五、查兩造所簽訂之「行政院環境保護署委託專案工作計畫契約書記載：「行政院環境保護署（以下簡稱甲方）為辦理『應回收廢棄物稽核認證團體（廢電子電器及廢資訊物品類）』專案工作計畫（以下簡稱本計畫），特委託『財團法人台灣產業服務基金會』（以下簡稱乙方）負責執行本計畫，辦理專案工作，經雙方協議訂定條款下：…」，有該契約書影本附卷可稽，顯見被告係處於與私人相當之法律地位，為推行行政事務之需要，以私法方式取得勞務之支援，屬私經濟行政中之私法形態之輔助行為，應受私法自治原則之支配，針對此類行為所生之爭議，係基於私法關係所為承攬之爭執，揆諸政府採購法第85條之1規定，被告與原告因上開契約履約爭議未能達成協議，原告應依系爭工作計畫契約書第19條規定「1.依採購法第85條之1規定向採購申訴審議委員會申請調解。2.於徵得本署（即被告）同意並簽訂仲裁協議書後，依仲裁法規定提付仲裁，並以本署指定之仲裁處所為其仲裁處所。3.依採購法第102條規定提出異議、申訴。4.提起民事訴訟。5.依其他法律申（聲）請調解。6.依契約或雙方合意之其他方式處理」處理兩造之爭議。而本件雙方爭執者為原告有無履約期間執行稽核認證業務違反「應回收廢棄物稽核認證作業辦法」及「應回收廢棄物回收清除處理稽核認證作業手冊（廢電子電器暨廢資訊物品類）」等相關規定，被告可否據以記缺失1點並依契約書扣減101年度計畫經費1%等事項，純屬私法行為事實之判斷，核與公權力之作用無關，顯歸於私權爭執範疇甚明。
六、另按行政程序法第135條前段規定：「公法上法律關係得以契約設定、變更或消滅之」，依此規定，行政契約係以設定、變更或消滅公法上法律關係為目的。行政機關依政府採購法之規定，辦理招標、審標、決標後，與廠商簽訂之採購契約，因行政機關並非本於執行公權力之主體，而係處於與私人相當之法律地位與廠商簽訂契約；就廠商而言，亦無從因該採購契約之簽訂，獲得任何公法上之權利或須負擔任何公法上之義務，故該採購契約自非行政機關與廠商為設定、變更或消滅公法上之法律關係為目的。政府採購法第74條規定：「廠商與機關間關於招標、審標、決標之爭議，得依本章規定提出異議及申訴」，同法第85條之1第1項、第3項分別規定：「機關與廠商因履約爭議未能達成協議者，得以下列方式之一處理：1.向採購申訴審議委員會申請調解。2.向仲裁機構提付仲裁」、「採購申訴審議委員會辦理調解之程序及其效力，除本法有特別規定者外，準用民事訴訟法有關調解之規定」，上開規定已明白揭示，有關招標、審標、決標之爭議，得提出異議及申訴；有關履約爭議未能達成協議，係循申請調解或仲裁之程序。因此，決標後所為之訂約或其他管理行為，則屬私經濟行為，契約當事人間如有爭議，應循民事訴訟程序請求救濟，自屬民事訴訟之範圍（最高行政法院95年度裁字第622號裁定可供參照）。本件被告機關與原告對於採購契約後續之履約事項發生爭議，且依系爭工作計畫契約書第21條「契約文件及效力(一)契約包括下列文件：招標文件及其變更或補充」及招標文件「行政院環境保護署『應回收廢棄物稽核認證團體（廢電子電器及廢資訊物品類）』委辦案評選須知」─「陸、計畫目標：依據『應回收廢棄物稽核認證作業辦法』及稽核認證作業手冊規定，以嚴謹之稽核認證程序，核算稽核認證量，以為本署核發受補貼機構補貼費之依據」、「柒、計畫工作內容至少應包含下列各項：100年度計畫工作內容：一、…二、依本署公告之『應回收廢棄物稽核認證作業辦法』、『應回收廢棄物回收清除處理補貼申請審核管理辦法』、『廢電子電器暨廢資訊物品回收貯存清除處理方法及設施標準』、『應回收廢棄物回收清除處理稽核認證作業手冊（廢電子電器暨廢資訊物品類）』，執行廢電子電器暨廢資訊物品回收量、處理量之稽核認證工作及可支持認證所需之查核工作，…101年度計畫工作內容：一、…二、依本署公告之『應回收廢棄物稽核認證作業辦法』、『應回收廢棄物回收清除處理補貼申請審核管理辦法』、『廢電子電器暨廢資訊物品回收貯存清除處理方法及設施標準』、『應回收廢棄物回收清除處理稽核認證作業手冊（廢電子電器暨廢資訊物品類）』，執行廢電子電器暨廢資訊物品回收量、處理量之稽核認證工作及可支持認證所需之查核工作，…」等內容（附於訴願Ⅱ卷第47-66頁），則「應回收廢棄物稽核認證作業辦法」及「應回收廢棄物回收清除處理稽核認證作業手冊（廢電子電器暨廢資訊物品類）」即屬兩造所訂系爭工作計畫契約書內容之約定範圍，原告履約期間執行稽核認證業務違反「應回收廢棄物稽核認證作業辦法」及「應回收廢棄物回收清除處理稽核認證作業手冊（廢電子電器暨廢資訊物品類）」等相關規定發生爭議，即非公法上之爭議。此外，系爭工作計畫契約書第19條規定「本署與廠商間因履約而生爭議者，應依法令及契約規定，考量公共利益及公平合理，本誠信和諧，盡力協調解決之。其未能達成協議者，得以下列方式處理之：1.依採購法第
85 條之1規定向採購申訴審議委員會申請調解。2.於徵得本署（即被告）同意並簽訂仲裁協議書後，依仲裁法規定提付仲裁，並以本署指定之仲裁處所為其仲裁處所。3.依採購法第102條規定提出異議、申訴。4.提起民事訴訟。5.依其他法律申（聲）請調解。6.依契約或雙方合意之其他方式處理」，上開契約約定內容亦已明白揭示，有關履約爭議未能達成協議，係循申請調解或仲裁之程序、提出異議及申訴、提起民事訴訟解決履約爭議。因此，本件履約爭議應屬私經濟行為，契約當事人間如有爭議，應循民事訴訟程序請求救濟，自屬民事訴訟之範圍應另循民事訴訟程序解決。
七、再按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟」、「原告之訴，有左列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。…十、起訴不合程式或不備其他要件者」，行政訴訟法第4條第1項、第107條第1項第10款定有明文。是人民提起撤銷訴訟，依該法第4條第1項規定自須對現存有效之行政處分提起訴願而無結果，始得為之，其非對行政處分提起行政訴訟，自非法之所許，應認其起訴不備要件，依同法第107條第1項第10款後段規定予以駁回。依系爭工作計畫契約書第15條契約終止內容（三）「依應回收廢棄物稽核認證作業辦法，遭記點處分，3個月內累計超過6點，甲方（即被告）得終止合約；於1年內累計超過20點者，甲方除得終止合約外，乙方2年內不得參加應回收廢棄物稽核認證團體之評選」及第17條違約金（七）「乙方（即原告）執行稽核認證作業時，未依應回收廢棄物稽核認證作業辦法、契約規定及稽核認證作業手冊規定辦理，經查屬實者，每次扣減本年度計畫總經費金額1%」之規定，乃系爭工作計畫契約書所定被告對原告履行回收廢棄物稽核服務時違約之處罰約定，顯非行政處分。又觀系爭工作計畫契約書第19條爭議處理規定可知，原告與被告所生履約爭議，要無得提起訴願及行政訴訟之規定至明。查被告上開101年12月20日環署基字第0000000000號函對原告予以記缺點1點，並依契約書扣減101年度計畫經費1%，顯為對原告違約效果之事實通知，非屬行政處分，行政院以該函非行政處分而訴願決定不受理，並無不合。原告對於所謂原處分（被告101年12月20日環署基字第0000000000號函）及行政院之訴願決定提起撤銷訴訟，於法不合，應以裁定駁回，爰裁定如主文所示。又原告之訴既不合法而應予駁回，兩造實體上之主張，無庸審究，併此敘明。
八、依行政訴訟法第107條第1項第10款、民事訴訟法第95條、第
78 條，裁定如主文。中 華 民 國 103 年 4 月 28 日
行政訴訟庭 法 官 范智達上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內以原裁定有違背法令為理由向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 103 年 4 月 28 日
書記官 蔡凱如