臺灣臺北地方法院行政訴訟判決 104年度簡更一字第8號
105年1月19日辯論終結原 告 楊沛倫被 告 臺北市政府衛生局代 表 人 黃世傑訴訟代理人 劉興祥
游秋真李慧虹上列當事人間因食品衛生管理法事件，原告不服臺北市政府民國
102 年12月11日府訴二字第00000000000 號訴願決定，提起行政訴訟，本院103 年度簡字第41號判決訴願決定及原處分均撤銷，經臺北高等行政法院以103 年度簡上字第120 號廢棄發回，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項：原告起訴時，被告代表人為林奇宏，嗣訴訟進行中變更為黃世傑，有臺北市政府民國103年12月25日府人任字第00000000000 號令（見本院卷第25頁）附卷可稽。茲據被告新任代表人黃世傑具狀聲請承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：基隆市衛生局於102年4月2日在基隆市○○○街○○號B棟東逸企業股份有限公司八堵物流中心抽驗原告提供販售之「聖女蕃茄」（下稱系爭產品），檢出殘留農藥賓克隆（Pencycuron）0.05 ppm，超過衛生福利部公告「殘留農藥安全容許量標準」（0.01 ppm以下），經基隆市衛生局移送被告。被告認系爭產品係原告分裝後售出，無法確認不符規定產品之來源，依裁處時食品衛生管理法第47條第11款規定，以102年10月1日北市衛食藥字第00000000000號裁處書，處原告新臺幣（下同）3萬元罰鍰（下稱：原處分）。原告不服，提起訴願，經臺北市政府102年12月11日府訴二字第00000000000號訴願決定駁回，仍不服，遂向本院提起行政訴訟，經本院103年度簡字第41號行政訴訟判決撤銷原處分及訴願決定。被告不服，提起上訴，經臺北高等行政法院以103年度簡上字第120號判決將本院103年度簡字第41號判決廢棄，發回本院審理。
三、原告主張：被告於102年5月23日發函要求原告提供系爭產品之產品來源憑證及相關說明佐證資料，然原告對於被抽驗產品之大小、規格均不知悉，無法提供確切之產品供應商來源，而被告於102年6月11日及同年7月19日兩次約談調查中，均未提供被抽驗產品照片予原告檢視，原告於不知被抽驗產品大小規格之情況下，已提供抽驗當日所有產品之購買單據，並指出當日產品均係購自林萬青，並無「對於本法所應提供之資料拒不提供或不能或不願提供不符合本法規定物品之來源」之情事。被告以系爭產品經分裝致不能提供確切來源，以原告為處分對象，實無理由。蓋原告已提供抽檢當日所有產品之購買來源，即臺北農產運銷股份有限公司第一果菜批發市場交易傳票5張，足以證明系爭產品皆來自承銷代號4300A之承銷人林萬青所銷售，原告僅係依照市場銷售慣例將一箱12公斤裝產品分裝為0.6公斤裝20盒，並未混裝，被告仍可依據交易傳票追查系爭產品之來源，並無違法之處，被告逕予處分，顯屬率斷。而原告於訴願中陳述系爭產品是來自P00000-000號業者，乃因臺北農產運銷股份有限公司第一果菜批發市場5張交易傳票中，供應代號開頭D者，代表有吉園圃標章認證之臺南市農會，供應代號開頭Q者，則代表有吉園圃標章認證之民雄農會，故伊猜測系爭產品被檢出殘留過量農藥，應是來自於無吉園圃標章認證之供應代號開頭P之業者。原告既依食品衛生管理法相關規定，就系爭不合格產品所應提供之產品來源提出確實之來源證明或交易憑證，並提出交易傳票5張證明系爭產品來源為承銷代號4300A承銷商所提供，被告遽予處分顯已違反上開食品衛生管理法之規定等語。並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
四、被告抗辯：
(一)被告於102年6月11日第一次約談原告時，原告提出臺北農產運銷股份有限公司第一果菜批發市場交易傳票共計5張，其中可代表供應來源之供應代號皆不相同（分別為P00000-000、D00000-000、D00000-000、Q00000-000、Q00000-000），4300 A僅係承銷代號，代表產品之購買人（承銷人）。經被告於102年7月19日第二次約談原告，以釐清案內產品確切來源，原告表示案內產品係向林萬青（為承銷代號4300 A登記人黃靖夏之配偶）購入後，依客戶要求自行分裝，並於更改包裝後之產品外盒標示林振家之代號以示負責，惟仍無法指出不符規定產品之確切來源，原告既自陳系爭產品係按市場銷售慣例將一箱12公斤裝產品分裝為0.6公斤裝20盒，並未混裝，且前揭交易傳票下方備註欄均有規格S、SM、SL之番茄大小顆註記，原告應知悉抽驗不合格產品是由哪一個供應商所提供。
(二)被告於102年5月23日發函要求原告提供系爭產品之產品來源憑證及相關說明佐證資料時，原告即負有說明及提供義務，並於同年6月11日到案，卻無法說明系爭產品之來源，已構成修正前之食品衛生管理法第35條規定：「拒絕、妨礙或規避本法所規定之抽查、抽驗、查扣、不能或不願提供不符合本法規定物品之來源或經命暫停作業而不遵行者，處3萬元以上15萬元以下罰鍰；情節重大或1年內再次違反者，並得廢止其營業或工廠登記證照。」之違章行為，惟102年6月19日食品衛生管理法已修法將第35條相關規定宜列至同法第47條第10款、第11款、第12款規定，裁罰時（即102年10月1日）既係新法時期，按行政罰法第5條本文規定，適用裁處時之法律，即修正後之食品衛生管理法第47條第11款「對依本法規定應提供之資料，拒不提供」規定，處原告3萬元罰鍰。況被告於相類似案件稽查過程中，均會提供檢驗報告及抽驗單，包括產品照片予業者檢視，且原告於訴願答辯書中亦表示系爭產品來源係供應商P00000-000號業者，亦徵原告確實知悉系爭產品之供應來源等語，資為抗辯。並答辯聲明：原告之訴駁回。
五、本院之判斷：
(一)按102年6月19日修正前食品衛生管理法第11條第1項第5款（修法後移列至第15條第1項第5款）規定：「食品或食品添加物有下列情形之一者，不得製造、加工、調配、包裝、運送、貯存、販賣、輸入、輸出、作為贈品或公開陳列：五、殘留農藥或動物用藥含量超過安全容許量。」第35條規定：「拒絕、妨礙或規避本法所規定之抽查、抽驗、查扣、不能或不願提供不符合本法規定物品之來源或經命暫停作業而不遵行者，處新臺幣3萬元以上15萬元以下罰鍰；情節重大或1年內再次違反者，並得廢止其營業或工廠登記證照。」嗣於102年6月19日修正將第35條相關規定內容移至同法第47條，而於修正後食品衛生管理法第47條第10款、第11款及第12款規定：「有下列行為之一者，處新臺幣3萬元以上300萬元以下罰鍰；情節重大者，並得命其歇業、停業一定期間、廢止其公司、商業、工廠之全部或部分登記事項，或食品業者之登錄；經廢止登錄者，1年內不得再申請重新登錄：……十、規避、妨礙或拒絕本法所規定之查核、檢驗、查扣或封存。十一、對依本法規定應提供之資料，拒不提供或提供資料不實。十二、經依本法規定命暫停作業或停止販賣而不遵行。」其修法理由載明：「一、條次變更，原條文第33條、第35條移列。……十、原條文第35條規定，拒絕、妨礙或規避本法所規定之抽查、抽驗、查扣、不能或不願提供不符合本法規定產品之來源或經命暫停作業而不遵行者，移列為第10款、第11款及第12款…。」。嗣食品衛生管理法業於103年2月5日修正公布為「食品安全衛生管理法」，前開食品衛生管理法第47條第10款、第11款及第12款規定內容於103年2月5日修正時尚無變動。食品衛生管理法禁止販賣殘留農藥含量超過安全容許量之食品，並課販賣者確實提供該不符合規定食品來源之義務，旨在利於主管機關進行後續之源頭追蹤，防止不合格產品之產製者繼續產製販售，危害消費者飲食安全，以達維護國民健康之立法目的。
(二)次按食品衛生管理法第47條第11款「對依本法規定應提供之資料，拒不提供」之規定，行為人對於依食品衛生管理法規定應提供之資料，本有依規定確實提供資料之作為義務，若行為人拒不履行其法定作為義務，即構成本罪，核其違章行為態樣係屬不作為。又按適用行為罰規定處罰違反行政法上義務之人民時，除法律有特別規定外，應按行政罰法及其相關法理所建構之構成要件該當性、違法性（含有無阻卻違法事由）、有責性或可非難性（含有無阻卻責任事由）三個階段分別檢驗，確認已具備無誤後，方得處罰。如同刑法之適用，於行政罰領域內，行為人如欠缺期待可能性，亦可構成「阻卻責任事由」（Entschuldigungsgrunde）。亦即雖認定行為人有故意或過失，亦具備責任能力，但仍容許有某種「阻卻責任事由」之存在，無期待可能性即屬之，縱行政罰法或其他法律未明文，亦當容許此種「超法定之阻卻責任事由」之存在。至何種情形始可認行為人欠缺期待可能性，原則上宜視個案情節及相關處罰規定認定之，但於行政罰法制與法理之建構過程，亦宜設法逐步釐清其判斷標準。（司法院釋字第685號解釋林錫堯大法官提出、許宗力大法官加入之協同意見書參照）。凡行政法律關係之相對人因行政法規、行政處分或行政契約等公權力行為而負有公法上之作為或不作為義務者，均須以有期待可能性為前提。是公權力行為課予人民義務者，依客觀情勢並參酌義務人之特殊處境，在事實上或法律上無法期待人民遵守時，上開行政法上義務即應受到限制或歸於消滅，否則不啻強令人民於無法期待其遵守義務之情況下，為其不得已違背義務之行為，背負行政上之處罰或不利益，此即所謂行政法上之「期待可能性原則」，乃是人民對公眾事務負擔義務之界限(最高行政法院102年度判字第611號判決可資參照)。是不作為犯之成立，除行為人有作為義務而仍為不作為外，仍應有期待其作為之可能性始足當之，於本件而言，倘行為人對於行政機關抽檢產品或檢驗結果不符合規定食品之內容均無所知時，要求行為人正確提供該產品之來源即無期待可能性，此時倘仍以行為人拒不提供食品來源為由課以罰鍰處分，即非適法。
(三)前開事實概要欄所述之事實，除後述爭點外，餘為兩造所不爭執，且有原處分、臺北市政府102年12月11日府訴二字第00000000000號訴願決定書、基隆市衛生局102年5月17日基衛食壹字第0000000000號函、大潤發商品退貨單、基隆市衛生局市售及包裝場農產品殘留農藥監測計畫檢體送驗暨檢驗結果速報單、系爭產品照片2張、基隆市衛生局抽驗物品送驗單、被告調查紀錄表2份、臺北農產運銷股份有限公司第一果菜批發市場交易傳票5張（見原處分卷第51至53頁、第7至10頁、第24至29頁、第56至64頁、第74至76頁）在卷可稽，應堪認屬實。
(四)原告主張伊對於被抽驗系爭產品之大小、規格均不知悉，無法提供確切之產品供應商來源，僅能提出抽驗當日所進貨之交易傳票5張等情，而被告以一般稽查過程中，均會提供檢驗報告及抽驗單，包括產品照片予業者檢視，原告既自陳系爭產品分裝，並未混裝，且5張交易傳票下方備註欄均有規格S、SM、SL之番茄大小顆註記，原告應知悉抽驗不合格產品是由哪一個供應商所提供等語置辯，則本件首應審究者，為可否期待原告提出確切產品來源資料之可能性。經查：
1.被告分別於102年5月23日以北市衛食藥字第00000000000號函、102年7月12日以北市衛食藥字第00000000000號函通知原告，主旨：有關基隆市衛生局抽驗臺端提供之聖女蕃茄產品，檢出農藥殘留不符規定一案，請到案提說明等語，並僅於公文說明欄第二、三點揭示：基隆市衛生局102年4月2日於東逸企業有限公司八堵物流中心(基隆市○○○街○○號B棟)抽驗臺端提供之旨揭產品，檢出殘留農藥賓克隆不符規定。請臺端於旨揭時間攜帶私章、身分證、產品來源憑證及相關說明佐證資料等語，然未對受檢產品之大小、規格、包裝做出任何描述或附上受檢產品之照片（見原處分卷第68、86頁）。又被告於本院審理中自承：我們發二次公文，但公文沒有附件，所以應提供告知原告的文件，都是當天調查人員提供給原告等語（見本院更字卷第50頁），是本件於原告到案說明時，被告應提供系爭產品相關資訊予原告，始能期原告提出產品來源資料之可能。然觀諸臺北市政府衛生局於102年6月11日及同年7月19日兩次約談原告並製成之調查記錄表，先後於調查情形欄內記載：「問：有關基隆市衛生局102年4月2日於東逸企業股份有限公司八堵物流中心(基隆市○○○街○○號B棟)抽驗林家振提供之『聖女番茄』產品，檢出殘留農藥賓克隆Penc ycuron0.05 pp m(標準0.01ppm以下)，與食品添加物使用範圍及限量暨規格標準不符，請問該產品是否為貴行販售？來源為何？請提供該產品進貨憑證。答：該產品是我們提供的，有關案內『聖女番茄』產品來源購自『臺北市農產運銷股份有限公司』，我們產品是依前一天訂單，當日採購當日經貨運車下貨...經了解該下貨日期102年4月2日，提供當日來源收據『臺北市農產運銷股份有限公司』」、「有關基隆市衛生局102年4月2日於東逸企業股份有限公司八堵物流中心(基隆市○○○街○○號B棟)抽驗林家振提供之『聖女番茄』產品，檢出殘留農藥賓克隆Pencycur on0.05 pp m(標準0.01p pm以下)，與食品添加物使用範圍及限量暨規格標準不符，案經林振家102年6月11日委託楊沛倫表示，案內產品係102年4月2日於臺北市農產運銷股份有限公司購入，並出具5張交易傳票，惟查上開5張交易傳票之承銷人（承銷代號4300）登記姓名為黃靖夏，登記地址位於新北市，且供應來源皆不同，請問該產品是否為貴行販售？來源為何？台端與黃靖夏之關係？案內產品購入後，有無混合分裝再售出？5張交易傳票供應來源皆不同，惠請說明？答（甲即原告）：...本商號之聖女番茄產品均向林萬青購買（承銷代號4300登記太太姓名黃靖夏），我們產品是依前一天訂單，當日購入後，本行號當天會依客戶要求分裝再售出...。」，並未見稽查員黃鈺理於調查過程中將受檢驗產品或產品照片提示予原告，抑或提示受檢驗產品之規格、大小、形狀予原告使其知悉之記錄（見原處分卷第56、74頁）。
2.復經證人即102年6月11日及102年7月19日對原告進行調查之臺北市政府衛生局聯合稽查隊南區分隊衛生稽查員黃鈺理到庭證稱：「整件調查都是我做的。」、「我們收到公文交辦單，會先去了解，先把要問的內容看過，事先打好，業者來與其談相關內容，一般有實體東西我們會打開，問是否為業者的，檢驗報告一定會給他看，公文內容不會給業者看...當時照片有無給業者看，因事隔已久我忘記了，如果有實體的，我們一定會給業者看。」等語，益徵將受檢物品或照片出示予受檢業者知悉，亦為被告之稽查作業流程。然依黃鈺理證稱：「(問：是否有提供原處分卷第61至64頁予原告看？)第61頁退貨單、第62頁檢驗結果、第63頁送驗單有給他看，但照片我忘記了。」、「(問：原告是否有提出產品來源證明？)原告有提供他當天購買蕃茄的進貨單據5張。」、「(問：當天他提出5張後，有無請他指出是從哪一個業者進貨？)一般我們會請他提供跟誰買的，但是這件我不記得有無繼續問他說請他確認5個業者中的哪一個。」、「(問：你為何第2次還需要通知原告來調查？調查有無請原告舉出5張傳票中的哪一個業者？)我忘記了。」、「(提示原處分卷第
56、57、68頁予證人)後來我們才知道5張傳票是不同的業者，請原告能否指出是哪張傳票。(改稱)時隔已久沒有印象了。」、「(問：你第2次調查時，有無提出受檢產品或產品照片給原告看？)我對第二次真的沒有印象。」、「(問：到底有無給原告看受檢的產品照片？)抽驗單來時不見得每件都有照片，我不確定本件有無提供相關照片給原告看。」等語（以上見本院卷第48頁反面至第50頁）可知，證人能明確記憶於調查時有提供退貨單、檢驗結果、送驗單等文件予原告檢視，卻對有無提供受檢產品或照片予原告檢視等情不復記憶，渠之證詞已然有疑。又退貨單、檢驗結果、送驗單及系爭產品照片最初均由基隆市衛生局以102年5月17日基衛食臺字第0000000000號函所一併交予被告者（見原處分卷第24至29頁），證人如有提示予原告檢視，何以割裂而僅提示其中退貨單、檢驗結果、送驗單，獨漏產品照片未予提示，遑論提供受檢產品或照片屬被告稽查作業流程一部分，並為證人所明知，且前揭證人所製作之2份調查記錄表上並未見有何提供退貨單、檢驗結果或送驗單等文件予原告檢視之記載，是以，本件尚難認證人確有提供退貨單、檢驗結果、送驗單及受檢產品或照片予原告知悉。
3.反之，原告於本院審理中前後所稱：「第二次只是要辨明林萬青跟黃靖夏的關係，並沒有要我具體指出5個供應代號中何一代號是該產品來源」、「被告第一次約談我時，我就提出5張交易傳票，第二次約談時，是要釐清林萬青跟黃靖夏的關係，而不是要林萬青指出是5張中的哪一張」、「被告說是我分裝的，我應該知道是從哪個供應商分裝出不合格的蕃茄，5月份通知我時，我必須去調資料出來，再拿去給他們看，而且我怕冤枉人，而且我不知道他們抽的是什麼」、「因為有大小粒，我要調資料，也要問農產公司，不能隨便丟一家，東逸企業股份有限公司八堵物流中心抽驗，但我不知道蕃茄的大小粒，所以不知道是哪個供應商」、「全部都沒有給我看，只有叫我填資料...因為當天買的只有那5張單子，真的沒有給我看資料，只叫我填資料」、「(問：你何時知道抽驗有問題之蕃茄為何？)衛生局寄102年5月23日通知給我才知道，那時候我不知道蕃茄的大小，被告通知說要罰我3萬元，後來我去法律諮詢，他建議我去查，但被告機關沒有告知我蕃茄大小，上次開庭看到照片，才知道蕃茄大小」、「(提示調查記錄表予原告)我的意思是買東西不會每天都買同一家貨，我只能提供當天買的單據」、「(問：到底有無給原告看受檢的產品照片？)原告：照片我是上次開庭才看到的，兩次調查時都沒有看到，訴願時也沒有看到」等語（見本院103年度簡字第41號卷第36、44頁，本院更字卷第38頁及反面、第48頁反面、第50頁）大致相符，參以被告於本院審理時表示原告確實無閱卷紀錄等語（見本院更字卷第50頁），應認原告主張實較符合前述本案卷證資料。是原告從102年5月23日第一次受被告通知其販賣之聖女蕃茄有農藥殘留過量應提供資料並到案說明時起，就受檢產品規格、形狀、大小均一無所知，於原處分前之兩次調查過程中亦未見到受檢產品及相關照片，原告於不知受檢產品究為何者之前提下，實無從期待原告能正確提供該不符合規定產品之來源。又依被告前揭二次公文之通知及二次調查記錄表可知，原告僅得知102年4月2日抽驗聖女蕃茄產品檢出農藥殘留等資訊，於原告僅得知該資訊之情況下，已提出其102年4月2日抽驗之所有聖女蕃茄進貨產品來源5張交易傳票，然該日進貨蕃茄規格有S、SM、SL等不同大小規格，為兩造所不爭執，而於被告未告知原告受檢產品之大小、規格、包裝之情形下，縱為原告所分裝且未混裝，亦難謂原告可確知抽驗不合格產品是由哪一個供應商所提供。況縱認證人黃鈺理有提供退貨單、檢驗結果、送驗單予原告檢視，然依退貨單、檢驗結果、送驗單上面所記載，也未有何受檢產品大小、規格、包裝等資訊，仍難認原告可確知抽驗不合格產品是由5張傳票哪一供應商所提供。
(五)綜上，被告於102年5月23日以北市衛食藥字第00000000000號函通知原告到案提供資料並說明時，原告固負有提供確實產品來源資料之作為義務，然原告於僅得知基隆市衛生局檢驗地點、時間及檢驗結果，對於受檢產品之大小、規格、包裝全然不知情況下，嗣於調查中仍未受告知，揆諸前揭說明，難謂原告於未被充分告知受檢產品詳細內容下具作為可能性，原告既不具作為可能性，縱未提供確切之抽驗不合格產品來源憑證，亦無從認渠已違反作為義務。而修正後之食品衛生管理法第47條第11款前段，既以行為人拒不提供資料此一不作為為處罰要件，應僅在原告具作為義務、且明確知悉受檢產品之內容而具作為可能性，仍不提供確實產品來源憑證時，其違章行為始成立。反之，在行為人不具備作為可能性下，其未能提供產品確切來源之不作為，即難認構成違章行為。從而，本件原告既不具提供確實產品來源之作為可能性，被告以原告拒不提供資料為由，依修正後裁處時之食品衛生管理法第47條第11款前段規定，裁處罰鍰3萬元之處分，即屬無據。
六、綜上所述，原處分認定之違規事實，原告並無作為之期待可能性，原處分仍以原告無法正確指出不符規定產品之確切來源，逕以違反食品衛生管理法第47條第11款前段規定，裁處罰鍰3萬元，應屬違法，訴願決定未予糾正，亦有未恰，均應予以撤銷。本件原告並無作為之期待可能性，是兩造其餘攻擊防禦方法及所提之證據，經審酌後，已與本件判決結果不生影響，爰不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 2 月 16 日
行政訴訟庭 法 官 羅月君
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本），逾期未提出者，勿庸命補正，即得依行政訴訟法第245條第1項規定以裁定駁回。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 105 年 2 月 17 日
書記官 楊勝欽