臺灣臺北地方法院行政訴訟判決 104年度簡字第155號
105年1月12日辯論終結原 告 陳旭倫被 告 臺北市政府代 表 人 柯文哲訴訟代理人 何嘉福上列當事人間都市計畫法事件，原告不服內政部中華民國104年2月24日台內訴字第0000000000號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告所有坐落臺北市○○區○○路0段000○0號1樓建築物，係位於都市計畫第三之一種住宅區內，於100年12月起出租予訴外人黃OO，由訴外人阮OO經營OO瘦身美容店，經臺北市政府警察局萬華分局於102年8月9日查獲有性交易情事(下稱第一次查獲)，並查報為正俗專案執行對象，被告以102年8月20日府都築字第00000000000號函通知阮OO勒令停止違規使用並限期改善，副知請建物所有權人即原告依建築物所有人責任，督促使用人改善並履行前開義務，如仍有違規情事，將受30萬元罰鍰及停止供水供電。嗣萬華分局於103年9月27日再次查獲仍有違規供性交易場所使用情事(下稱第二次查獲)，被告依都市計畫法第79條之規定，以103年10月7日府都築字第號00000000000函及府都築字第00000000000號裁處書處原告新臺幣(下同)30萬元罰鍰，並停止違規建築物供水供電。原告不服，提起訴願，經決定駁回，遂向本院提起本件行政訴訟。
二、原告主張：承租人黃OO擅自將房子租給阮OO從事美容護膚，期間竟從事色情工作被查獲，本人隨即口頭請他們搬離，但阮OO小姐藉故遲遲不肯搬，乃至第2次被查獲，房屋皆被斷水、斷電，之後不知去向，也未交還房屋鎖匙。本人向臺北市政府說明，曾到自來水處及台電公司以屋主身份要求斷水、斷電，二公司皆以水及電是民生必需品，屋主也不可申請停水、停電。我不知該如何請房客搬走，又擔心是否會有危險產生，所以被動的想等到租約到期不續租，這樣就不會有糾紛，但期間每月收租時皆向阮OO小姐及員工表明，請他們搬離，但皆受到拒絕，也不斷透過洪OO先生(阮OO小姐朋友)請她搬，但無功而返。我不知道應該透過法律途徑，來保護自己的權益，所以才會受到裁罰，第二次被查獲後有向黃OO提起民事訴訟，請求返還房屋及賠償損失，包括此次裁罰30萬元也會對他求償。這個房間也是貸款買來，每月房貸8萬多，我可以接受處罰，但請斟酌不懂法律的代價不是可以降低一點，在裁罰的金額上可以酌降少罰等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以：
(一)查依本府警察局萬華分局103年10月2日北市00000000000000000號函所附刑事案件報告書所示：「（二）證據：3、詢據證人林岳鋒坦承從事猥褻色情交易犯行不諱，並稱證人陳OO進入包廂後便詢問渠，消費模式有40分鐘新臺幣1200元包含打手槍服務，一般服務為2小時新臺幣1200元，證人陳OO正撫摸渠性器官時遭警方查獲等情錄供在案。」，並有調查筆錄可稽，顯見系爭建築物內有從事半套性交易服務。又第1次查獲至第2次查獲已逾一年以上，期間系爭場所仍持續營業未曾間斷，且原告僅因台電公司與自來水處不同意斷水斷電，並憶測背後恐為不良人士，未再依所有權人應有權利及責任，積極依法履行租賃契約內之「不得涉及色情行業」等規定，致遭本府警察局萬華分局再次查獲性交易，顯見未善盡所有權人督促使用人改善及停止違規使用之責。
(二)系爭建物位於第3之1種住宅區雖供低強度商業使用，但住宅區本以人之居住為主，亦多為家庭之組成，而家庭成員中不乏為幼兒、學童及青少年，若情色場所位於住宅區內，來往人員複雜，則難以保護住宅區之居住環境，並有礙居住之寧靜及安全。都市計畫係指在一定地區內有關都市生活，作有計畫之發展，並對土地使用作合理之規劃。本府為規劃各使用區之合理發展，並依都市計畫法之規定，訂定土地使用管制之項目。又「臺北市政府執行『正俗專案』停止及恢復供水供電工作方案」，係為掃蕩本市色情、毒品及賭博電子遊戲場業，並可於本府法規查詢系統查知，故系爭建築物使用為性交易場所，自非本市允許之行為。行政罰法第24條與第26條業明定一行為具有同時違反數個行政法上義務或同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務之可能性，亦即存在不同法規間(含刑法、行政法)，基於不同規範目的，而就同一行為態樣明定不同處理規定之可能性，故違法性交易之行為雖為刑事法律所明文禁止，並不妨礙行政法規就此一行為態樣為必要之規範，僅係論究責任時應以何種法令優先適用之不同。且行政罰法第26條第1項但書明定於刑事法律處罰優先適用外，仍存在有裁處其他種類行政罰或沒入之可能性，亦足證刑事法律處罰與行政罰得以並存，而不應認為其他法律已有規定，都市計畫法即不得就非合法行業為規範。又都市計畫法第1條業明定該法立法意旨在於「改善居民生活環境，並促進市○鎮○鄉街有計畫之均衡發展」，而非合法之行業或行為既非法令所允許，其對人民、社會之影響自遠較合法之行業或行為更為嚴重，否則即無於法律上禁止而列為非合法範圍之必要。故針對非合法之行業或行為納入都市計畫法及相關授權法規之規範範圍，依法予以裁處行政罰，與都市計畫法立法意旨實屬一致，並無違背。再依最高行政法院94年度判字第00191號判決及臺北高等行政法院102年度訴字第1206號判決所述，本府「正俗專案」援引都市計畫法裁處並無違誤，且如未經自治條例劃設得為從事性交易之區域，性交易行業則不應容許存在於該區域。系爭建築物位於都市計畫第3之1種住宅區，面臨30公尺寬道路，按警詢筆錄為有包廂之按摩業，歸組於第33組：健身服務業第2目項下，原行業類組屬附條件允許使用；惟系爭場所假按摩業之名，實際從事違法之色情性交易，已非屬上開會議紀錄歸組之健身服務業(按摩業)，自未符合本市土地使用分區管制自治條例等都市計畫相關規定。
(三)末查本府對人民不履行行政法上義務時，進一步以強制力迫其履行義務或督促使其與履行義務同一狀態時，所採取之實力強制方式與程度，均符合比例原則，於能實現義務之方法中選擇對義務人侵害最小之方法實施之，不得逾必要之程度。故被告所有之系爭建築物違反都市計畫法第79條中：「違反本法或各級政府依本法所發布之命令者」規定，業如前述，依法自應適用該法規定予以處分之。且為阻遏系爭建築物繼續供違規使用，暨貫徹都市計畫法規定並保護公共利益，端正社會風氣，本府依都市計畫法第79條規定，於行政裁量範圍內，以本府102年8月20日府都築字00000000000號函副知原告督促使用人改善並停止違規使用，如經再次查獲，本府將依都市計畫法79條第1項後段規定，處建築物所有權人30萬元罰鍰及停止違規建築物供水、供電。系爭建築物於103年9月27日經本府警察局萬華分局再次查獲，顯見違規使用非偶發為之，是所有權人未能善盡管理之責顯有過失，故本府依據萬華分局103年10月2日查報函，以103年10月7日府都築字第號00000000000函及府都築字第00000000000號裁處書，處原告30萬元罰鍰，並停止違規建築物供水、供電處分，核與比例原則相符。
(四)綜上所述，本件原告之訴為無理由等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本院判斷
(一)按都市計畫法第34條規定：「住宅區為保護居住環境而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙居住之寧靜、安全及衛生」、第79條第1、2項規定：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。前項罰鍰，經限期繳納，屆期不繳納者，依法移送強制執行。」。又臺北市都市計畫施行自治條例第10條之1第1款：「前條各使用分區限制如下：一、住宅區：以建築住宅為主，不得為大規模之商業、工業及其他經市政府認定足以發生噪音、震動、特殊氣味、污染或有礙居住安寧、公共安全、衛生之使用。」，臺北市土地使用分區管制自治條例第8條：「在第三種住宅區內得為左列規定之使用：一、允許使用（一）第1組：獨立、雙併住宅。…（十二）第49組：農藝及園藝業。
二、附條件允許使用（一）第7組：醫療保健服務業之精神病院。……（十九）第51組：公害最輕微之工業。」，第8條之1：「第八條之一在第三之一種住宅區、第三之二種住宅區內得為第三種住宅區規定及左列規定之使用：一、允許使用（一）第十四組：人民團體。（二）第十六組：文康設施。二、附條件允許使用（一）第二十組：一般零售業乙組。（二）第二十二組：餐飲業。（三）第二十七組：一般服務業。（四）第三十組：金融保險業。（五）第三十二組：娛樂服務業之電腦網路遊戲業。（六）第三十三組：健身服務業。（七）第三十七組：旅遊及運輸服務業。」。
(二)查前揭事實概要欄所載，為二造所不爭，並有OO瘦身美容店商業登記資料、商業登記抄本(見原處分卷第54頁、答辯卷證第29頁)、系爭建築物之建物登記謄本(見原處分卷第13-16頁)、被告102年8月20日府都築字第00000000000號函(見答辯卷證第1頁)、原處分(見答辯卷證第31-33頁)及訴願決定書(見答辯卷證第56-63頁)可稽，應堪信為真。又OO瘦身美容店曾於102年8月9日經臺北市政府萬華分局查獲有性交易情事，雖刑事移送部分，經臺灣臺北地方法院檢察署檢察官以OOO年度偵字第00000號為不起訴處分，觀其內容所載，查獲時之男客陳OO已坦承該店小姐O氏OO確有為半套服務，如果要做必須額外支付小費，伊射精時警察剛好開門進包廂情事，佐以卷內照片所示，陳OO所穿著牛仔褲確實有沾到精液之情，可見O氏OO確有為陳OO從事猥褻行為等語，該案檢察官為不起訴處分，係認定登記負責人阮OO及現場負責人洪OO不知情，並非認定無性交易情事，此有該不起訴處分可稽（見本院卷第29-32頁），並經本院調取該卷宗查閱屬實。
又該店於103年9月27日再度經警查獲小姐陳OO與男客林OO從事半套色情交易，雖刑事移送部分，經臺灣臺北地方法院檢察署檢察官雖以000年度偵字第00000號為不起訴處分，觀其內容所載，林OO於警詢及偵查中證述陳OO要為伊做半套，如按摩2小時收費1200元，做半套40分鐘收費1200元屬實，並有林OO僅著內褲之照片可稽，足見該店確有小姐從事色情交易情事，該案檢察官為不起訴處分，係認無證據證明登記負責人阮OO及現場負責人温月貞明有授意或指示現場小姐陳OO提供半套服務，並非認定無性交易情事，此有該不起訴處分及臺北市政府警察局萬華分局103年10月2日北市00000000000000000號函可稽（見本院卷第25-28頁、原處分卷第104-127頁），並經本院調取該卷宗查閱屬實。綜上，足認系爭建築物確有充當性交易服務場所使用。
(三)復按都市計畫法第1條規定：「為改善居民生活環境，並促進市○鎮○鄉街有計畫之均衡發展，特制定本法。」。都市計畫法第1條既載明本法制定目的為「改善居民生活環境，並促進市○鎮○鄉街有計畫之均衡發展」，而色情行業之存在難免傷風敗俗，有礙居住安寧，故限制色情行業之存在空間，使其遠離居民正常之生活環境，自為都市計畫法立法目的所涵蓋，有最高行政法院94年度判字第191號判決意旨可資參照。換言之，改善居民生活環境，並促進市○鎮○鄉街有計畫之均衡發展為都市計畫主管機關之職責，為保障居民不受色情侵擾，都市計畫主管機關自不能坐視性交易場所隱藏於住宅區內，侵擾居民生活環境。另依社會秩序維護法第91條之1第1項規定：「直轄市、縣（市）政府得因地制宜，制定自治條例，規劃得從事性交易之區域及其管理。」第2項第1款規定：「前項自治條例，應包含下列各款規定：一、該區域於都市計畫地區，限於商業區範圍內。」等規定可知，直轄市雖得制定自治條例，規劃得從事性交易之區域，惟於都市計畫地區內，規劃得從事性交易之區域，僅限於商業區範圍內。是以，若將都市計畫地區住宅區範圍內之土地或建築物，充作從事有對價之性交行為場所，應有礙居住環境之寧靜與單純。查系爭建築物位於都市計畫第3之1種住宅區，面臨30公尺寬道路，觀諸OO瘦身美容店負責人阮OO於二次查獲時均陳稱係從事按摩業(見前揭不起訴處分書)，依臺北市政府102年7月11日為按摩業及瘦身美容業涉及土地使用分區管制自治條例規定及歸組事宜第二次研商會議結論固認應歸組於臺北市土地使用分區管制自治條例第8條之1暨臺北市土地使用分區附條件允許使用核准標準之第33組健身服務業第2目項下(見原處分卷第57-59頁)之附條件允許使用。惟系爭建築物實際供色情性交易，且於102年4月30日經二位住附近民眾檢舉該店有做色情半套服務及色情營業、102年5月1日經住附近民眾檢舉該店經營非法情色按摩、102年5月4日經住附近民眾檢舉該店色情營業、102年5月6日經住附近民眾檢舉該店色情營業、102年5月9日經住附近民眾檢舉該店色情營業、102年5月27日經住附近民眾檢舉做色情小姐穿暴露等情(見本院卷第55-61頁報案紀錄單)，則依前開說明，自有礙居住之寧靜，而未符合前揭臺北市市土地使用分區管制自治條例、臺北市都市計畫施行自治條例及都市計畫法等規定。
(四)再按都市計畫法第79條之規定，受裁處之對象包括建築物所有權人、使用人或管理人，是以非僅以處罰行為人為限，此即所謂「行為責任」與「狀態責任」；「行為責任」係指因作為或不作為違反行政法上義務所應負之責任；「狀態責任」則指人民依法規，對於某種狀態之維持，具有義務，因違背此項義務而應負之責任。在行政罰之立法中，以處罰違章行為人較為常見，然於部分行政法規，如建築、都市計畫法規，常見就「狀態」課予特定人維護之義務，故於行為責任人與狀態責任人競合時，即應由行政機關就其查獲違法之事實，為適當、合理之裁量，並非容許行政機關得恣意選擇處罰之對象，擇一處罰，或兩者皆予處罰。且基於行政罰係處罰行為人為原則，處罰行為人以外之人為例外，如須對行為人以外之人科處行政罰，自應具備充分、合理及適當之理由，且行政機關如對行為人處罰，已足達成行政目的時，即不得對所有權人處罰（參照最高行政法院91年度判字第23號判決意旨及最高行政法院95年1月份庭長法官聯席會議決議意旨），據此，都市計畫法第79條對於裁處對象之規定，實即授權行政機關得依個案情形，就裁處對象為選擇之裁量，而行政機關已對行為人處罰，仍不足達成行政目的時，即得對所有權人處罰。查原告出租其所有系爭建築物予他人使用後(見本院卷第37-39頁租賃契約)，履經住附近民眾檢舉系爭建築物場所有色情營業等情，已如前述，是原告尚難委為不知。況於第一次查獲後，被告以102年8月20日府都築字第00000000000號函通知阮OO勒令停止違規使用並限期改善，副知原告依建築物所有人責任，督促使用人改善並履行前開義務，如仍有違規情事，將受30萬元罰鍰及停止供水供電，則原告至遲於斯時當已知悉系爭建物依法不得再供性交易場所使用，卻於103年9月27日再次查獲仍有違規供性交易場所使用情事，前後二次查獲已歷時一年餘，原告有充分時間督促改善，然依原告主張，僅除口頭向系爭建物之使用者表示要搬走，或詢問可否停水電外，並無其他積極作為。況原告與承租人簽訂之租約第10條約定房(店)屋不得供非法使用及不得涉及色情行業及飲酒、第14條約定如有違背任何條件時，原告得隨時解約收回房店屋等情，然原告並未依約向承租人終止租約收回房屋，卻至第二次查獲後向承租人以積欠租金、租期滿未搬遷為由提起民事訴訟請求遷讓房屋及給付租金(見本院卷第40-42頁本院104年度北簡字第5386號判決書)，並非如其主張不知應透過法律途徑來保護自己權益云云，應認原告縱無故意亦非無過失。而被告雖已就行為人（系爭建物之承租人）加以處罰，但違法使用之狀態仍然持續，顯然該處罰並不足達成行政目的，揆諸前開說明，是被告因之併以應負「狀態責任」之系爭建物之所有人即原告為對象而加以裁罰，依法即非無據，且原告並自承願接受處罰。
(五)另都市計畫法第79條規定之罰鍰範圍為6萬元以上30萬元以下，被告處以30元罰鍰並未逾法定裁範圍。又被告依正俗專案會議結論，針對色情行業之規定第一階段裁處罰鍰額度20萬元，第二階段裁處罰鍰30萬元(詳本院卷第70-71頁)裁量無怠惰之情，並衡酌原告係第二次查獲，於第一次查獲時已副知如仍有違規情事，將受30萬元罰鍰及停止供水供電，且原告與承租人黃OO簽訂系爭租約期間於100年12月1日起至103年11月30日止，每月租金5萬元計算，收取租金為180萬元，其裁量難謂有過重而違比例原則，是原告主張受處罰鍰過重云云，尚無可採。至原告主張不知法律可減輕處罰云云，然如前所述，於第一次查獲後，被告以102年8月20日府都築字第00000000000號函副知原告依建築物所有人責任，督促使用人改善並履行前開義務，如仍有違規情事，將受30萬元罰鍰及停止供水供電，是原告於斯時即知悉未予改善仍有違規情事之法律效果，其主張不知法律，顯非可採，且行政罰法第8條規定不得因不知法規而免除行政處罰責任，是原告請求減輕處罰，並無所據。
(六)綜上，原告所訴，核無足採。從而，原處分並無不法，訴願決定予以維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。
五、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 1 月 29 日
行政訴訟庭 法 官 羅月君
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本），逾期未提出者，勿庸命補正，即得依行政訴訟法第245條第1項規定以裁定駁回。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 105 年 2 月 1 日
書記官 楊勝欽